文丨西部君

最近，隨著新一批城市國土空間總體規劃的陸續批復，圍繞不同城市的定位變化、區別，引發了諸多討論。

其中，最引人關注的是關于國家中心城市的爭議。

過去幾年，坊間，乃至官方層面，一直都有“九大國家中心城市”的說法。還有多座城市都公開表示，要爭奪第十座國家中心城市。

不過，從目前批復的十座城市的總規看，“國家中心城市”的出鏡率，和這幾年大家所習慣的說法，明顯存在差異。

比如，之前作為“九大國中”之一的成都，被確定為“西部地區重要的中心城市”。

類似的，明確向國家中心城市發起沖刺的南京、杭州等，則被定位是“東部中心城市”。

一時間，國家中心城市的概念，似乎就不香了？

真相到底是什么？

01

討論這個話題，首先要厘清的一個前提條件是，既然是對比城市定位的變化，那就要找準參照系。

比如，這次的城市總規是由國務院批復，那么最合適的參照對象，自然應該就是上一輪國務院批復的城市總規。

如果只是拿一些城市平時自己制定的目標和追求的定位來對比，難免得出不夠客觀的結論。

下面就是“九大國家中心”城市上一輪在批復的總規中，所獲得的定位。

可以很明顯看出，真正稱得上是“國家中心城市”的，僅有北京、上海、廣州、重慶。

其中，北京、上海各類“中心”的前綴，幾乎全是國際化的，那自然可以默認為是“國家中心城市”。

可以理解是被直接點名為“國家中心城市”的，則僅有廣州、重慶。前者為“全國重要的中心城市”，后者為“全國重要的中心城市之一”。

據此可以說，在國務院的口徑中，可以稱得上是“國中”的城市，在之前其實僅有北京、上海、廣州、重慶。

再來看，最新的批復。

北京、上海，依然可以被默認為是“國中”（實際批復中依然沒有出現“國家中心城市”，或類似的表述）。

其余的，則有三座城市——廣州、重慶，以及天津。對應的表述都統一為“我國重要的中心城市”。

其中，天津算是最大贏家，在上一輪的定位僅是“渤海地區的經濟中心”，現在正式被明確為“我國重要的中心城市”。

也就是說，如果嚴格對照上一輪的批復，國家中心城市的數量，不是減少，而是增加了。由之前的北京、上海、廣州、重慶，變為了四大直轄市和廣州。

也即，除廣州外，“國中”都是直轄市。這更加確認了一個“國中”的規律，即城市的行政級別，是一個非常重要的因素。

02

那么，上述五座城市之外的成都、武漢、鄭州、西安，這些“國家中心城市”，難道就真的降級了嗎？

目前，武漢、鄭州、西安的批復還沒公布。從成都來看，此次批復給出的定位為“西部地區重要的中心城市”。這與上一輪批復中“西部地區重要的中心城市”的定位是完全一致的。

在這個角度說，成都顯然并不存在什么降級的說法。

并且，參考成都及杭州、南京的最新定位表述，武漢、鄭州、西安，或大概率也只會拿到中、西部重要中心城市的定位，也即同樣是區域性的，而非國家層面的。

說到這里，可能會有人疑惑，那到底怎樣恰當理解成都、武漢、鄭州、西安在過去幾年被說了很久的“國家中心城市”定位？

首先，如前所述，上一輪國務院批復的定位中，成都、武漢、鄭州、西安，都不具備國家中心城市的定位。

要知道，所謂“九大國家中心城市”，本就只是源自住建部、發改委等部委層面的表述，而一直未在國務院層面得到認定。

并且，這里面還有細節上的明顯區別。

其中，北京、天津、上海、廣州、重慶，是2010年2月，在住建部發布的《全國城鎮體系規劃（2010—2020年）》中被確認為“五大國家中心城市”。

這與此輪國務院批復的總規，算是形成了呼應。

其余的成都、武漢、鄭州、西安，則是2016年5月至2018年2月，由國家發改委及住建部發函，明確支持建設的國家中心城市。

也就是說，成都、武漢、鄭州、西安，一直都處在建設國家中心城市的過程之中，獲得的只是“建設資格”。

那么，成都此次在國務院的批復中被再度明確為“西部地區重要的中心城市”，是不是意味著取消了建設資格？

答案是否定的。因為在成都的總規中，依然有這樣的表述：提升國家中心城市國際競爭力和區域輻射力。

所以，從這輪總規批復的情況看，其實很難說關于國家中心城市建設有什么新的信號，更難得出一個“九大國中”說法徹底過時的結論。

如果真要說什么信號的話，天津在國務院的批復中首次被明確為“我國重要的家中心城市”，反倒說明國中建設的力度是在加強了，而不是削弱了。

03

當然，“九大國家中心城市”之外，是否還會有新增，或者說未來的國務院批復中，會否會出現更多的“我國重要的國家中心城市”，目前來看確實存在疑問

一方面，如很多人所說，國家中心城市，僅從常識就可以判斷，如果過多，也就無所謂真正的“中心”了。

另一面，確立“國中”的目的，是為了增強中心城市在區域發展上的輻射帶動作用。但近年來，隨著都市圈概念的流行，特別是在目前國家層面已批復14個都市圈的情況下，“國中”繼續擴容的必要性，也明顯弱化。

其實，一座城市的功能和定位，是由方方面面的因素所決定的，很多時候也未必是自身能掌控。特別在各方面的不確定性顯著增強的今天。

比如，這次沈陽雖然沒能如愿拿到“國中”，但最新的定位較之于上一輪的批復情況，明顯上了一個臺階。

大家可以細品：

2017年：沈陽是遼寧省省會，東北地區重要的中心城市，先進裝備制造業基地和國家歷史文化名城。

2024年：沈陽是遼寧省省會，東北亞國際化中心城市，國家歷史文化名城，國際性綜合交通樞紐城市，全國先進制造業基地，東北現代服務業中心、區域性科技創新高地……

這背后顯然與外部環境的變化有關。

同樣，成都定位的微妙變化，也很容易讓人聯想到最近關于發展腹地的話題。

2015年：成都是四川省省會，國家歷史文化名城，國家重要的高新技術產業基地、商貿物流中心和綜合交通樞紐，西部地區重要的中心城市。

2024年：成都是四川省省會，西部地區重要的中心城市，國家歷史文化名城，國際性綜合交通樞紐城市，西部經濟中心、西部科技創新中心、西部對外交往中心、全國先進制造業基地。

對比之下可以看出，成都的定位和功能雖然更加聚焦于西部區域，但卻更加全面了。同時，批復中，還有一句表述值得注意：加強對青海、西藏等地區的戰略保障。

說到底，定位和功能，只是影響城市發展的一個方面因素，一座城市要持續建立自己的比較優勢，天時、地利、人和，都缺一不可。