廣東省衛健委在官網公布了《廣東省衛生健康行政處罰裁量適用辦法》（以下簡稱《辦法》）和《廣東省衛生健康行政處罰裁量基準》（以下簡稱《基準》），自2025年2月1日起實施，有效期為五年。

該《辦法》第十六條第一款規定，行政處罰具體裁量基準對違法行為作出從輕從重規定的從其規定；當事人既有從輕、減輕處罰情形，又有從重處罰情形的，應當依據具體情形，經綜合裁量、比較分析后作出處罰決定。《辦法》對如何“綜合裁量、比較分析”沒有給出具體指導原則。《基準》仍然沿用“三段”裁量法，即將一個法定處罰幅度分為三段，分別對應“從輕”、“一般”、“從重”的裁量幅度。

行政法法律術語往往參照民法或者刑法的成熟理論來進行解釋。對何謂“從輕”、“從重”，目前行政法體系沒有國家層面的法律文件規范予以系統解釋，但是刑法體系已經很清晰地界定了如何適用“從輕”、“從重”，特別同為裁量規則，可參考《最高人民法院、最高人民檢察院印發 <關于常見犯罪的量刑指導意見（試行）> 的通知》（法發〔2021〕21號，以下簡稱兩高指導意見）的規定。

一、兩高指導意見關于“從輕”、“從重”的含義。

兩高指導意見規定量刑有三個關鍵步驟：一是確定量刑起點，二是確定基準刑，三是根據量刑情節調節基準刑，依法確定宣告刑。

所謂量刑情節，主要為《刑法》總則規定的有關可以減輕、從輕、從重處罰的情形。例如《刑法》第十七條之一規定，已滿七十五周歲的人故意犯罪的，可以從輕或者減輕處罰。《刑法》第六十五條第一款規定，累犯應當從重處罰。

兩高指導意見規定，在量刑過程中，先確定基準刑，不考慮《刑法》總則規定的減輕、從輕、從重處罰的情形，只考慮基本犯罪構成事實和影響犯罪構成的其他犯罪事實。以盜竊罪的量刑為例，如果沒有達到數額（特別）巨大或者有其他（特別）嚴重情節的，法定刑幅度是處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。根據兩高指導意見，可以在法定刑幅度內確定基準刑，例如確定基準刑為2年有期徒刑。

兩高指導意見規定，確定基準刑之后，再用量刑情節調節基準刑，并給出了具體的調節規則，包括不同量刑情節的調節幅度，以及同時具有多個量刑情節的調節方法，例如“具有多個量刑情節的，一般根據各個量刑情節的調節比例，采用同向相加、逆向相減的方法調節基準刑”、“對于已滿七十五周歲的老年人故意犯罪，綜合考慮犯罪的性質、情節、后果等情況，可以減少基準刑的40%以下”、“對于累犯，綜合考慮前后罪的性質、刑罰執行完畢或赦免以后至再犯罪時間的長短以及前后罪罪行輕重等情況，應當增加基準刑的10%-40%，一般不少于3個月”等等。

繼續以上述盜竊罪量刑為例，如果實施犯罪的人年齡為76周歲，同時為累犯，根據兩高指導意見，例如前者可以減少基準刑的20%，后者可以增加基準刑的30%，逆向相減，最終應增加基準刑的10%，也就是增加2個月。最終，確定宣告刑為有期徒刑2年2個月。

綜上所述，在兩高指導意見中，并沒有在法定刑幅度內劃定一個裁量幅度對應“從輕”處罰和一個裁量幅度對應“從重”處罰。根據兩高指導意見，適用從輕、從重處罰規定是量刑的過程，取相對基準刑更輕的刑罰謂之“從輕”，取相對基準刑更重的刑罰謂之“從重”。量刑過程適用“從輕”、“從重”的規定和調節基準刑的規則，而非以量刑結果在法定刑幅度中的位置判斷是否屬于“從輕”、“從重”處罰。

二、《辦法》和《基準》的裁量規則問題。

（一）如果一個違法行為，同時具有應當從輕和應當從重的情形，根據《辦法》和《基準》根本無法裁量。

《辦法》第十一條規定了應當依法予以從輕或者減輕處罰的情形，第十三條規定了應當依法予以從重處罰的情形。所謂“應當”就是必須的意思，而且《基準》明確了“從輕”和“從重”是具體的、明確的、相互獨立的裁量幅度。只要具有應當從輕的情形，無論怎么“綜合裁量、比較分析”，都不能夠在“一般”或者“從重”的幅度內裁量；應當從重的情形亦然。如果將“應當從輕”和“應當從重”的情形放在一起就可以調和成“非從輕”或“非從重”，顯然是裁量規則上嚴重的自相矛盾。

（二）“從輕”和“從重”是確定且不連續的兩個獨立的處罰幅度，所謂“綜合裁量、比較分析”缺乏一個有效、合理的邏輯規則，特別是很難進行標化、量化。以“未取得醫療機構執業許可證擅自執業”為例，罰款的從輕處罰的幅度是“處違法所得五倍以上十倍以下罰款”，從重處罰幅度是“處違法所得十五倍以上二十倍以下罰款”。如果同時具有從輕和從重情形，例如配合行政機關查處違法行為有立功表現（應當從輕或減輕的情形）和兩次以上實施違法行為并受到衛生健康行政部門處罰（應當從重），即使可以進行調節，具體的裁量規則是什么，怎么確定最終的處罰金額？

（三）《辦法》和《基準》將“從輕”和“從重”預設為法定處罰幅度內首尾兩個幅度，使得“從輕”和“從重”有可能失去調節作用，而產生畸重畸輕的裁量結果。仍以“未取得醫療機構執業許可證擅自執業”為例，“一般”的裁量幅度為“處違法所得十倍以上十五倍以下罰款”，本來這個裁量幅度就很大。但是，只要有一個“從輕”或“從重”情節，就會直接跳出這個裁量幅度，躍遷到所謂“從輕”或“從重”的幅度內，顯然對于一些個案而言會顯得畸重畸輕。

三、對《辦法》和《基準》的修改意見。

（一）參考兩高指導意見，將《基準》中的“裁量基準”欄，修改為“裁量起點”，將“從輕”、“一般”和“從重”改為不同裁量起點的檔次。而且，應該更細化《基準》中的“裁量情節”欄，不同裁量情節對應不同的裁量起點，檔次可以更多。裁量情節越細化，基層執行上的操作性就越強。同樣以“未取得醫療機構執業許可證擅自執業”為例，罰款額度從5倍到20倍，只以違法所得1萬和5萬劃分三個檔次，對于基層而言還是不夠細化。

（二）參考兩高指導意見，明確根據違法手段、違法所得、違法次數、違法后果等違法事實，在裁量起點的基礎上增加處罰額度確定基準罰。有這個原則規定，裁量起點可以設置得相對低一些，再進行綜合考量后調整確定基準罰。

（三）根據裁量情節調整基準罰，最終確定處罰決定（宣告罰）。《辦法》規定減輕、從輕、從重情形時，同步明確調整規則。同樣可以參考兩高指導意見，例如已滿十四周歲不滿十六周歲的未成年人違法，減少基準罰的30%-60%。明確調整規則，使得“綜合裁量、比較分析”有相對明確、統一的工作邏輯，更有利于類案同罰。