近日NIH對外資助項目間接成本率政策的調整在科技界引起軒然大波 。間接成本是科研項目成本核算借鑒成本會計學理念，提升核算準確性的舉措，也是政府資助科學穩定撥款與競爭性項目資助兩大渠道之間重要的調節機制，對維持機構的長期可持續發展具有重要意義。

美英兩國是間接成本精細化核算的代表性國家，在歷史上間接成本率的水平也經歷過多次的調整。例如，1964年美國國會規定聯邦政府資助的科研活動其間接成本率最高不超過20%，1991年總統預算辦公室（OMB）又將這一比例提升至26%。英國在上世紀80年代末90年代初，由于政府競爭性項目資助體量的快速增加，在當時較為模糊的成本核算機制下造成了競爭性項目資助擠占大學穩定撥款資源的情況，進而危及大學在資金層面的可持續發展。這一問題也直接導致了后續英國科研項目全經濟成本核算機制的出臺。我國在項目經費管理改革過程中也借鑒了以英美為代表的精細化成本核算的經驗，于2011年調整項目經費管理辦法，以間接費用的概念取代原有管理費的概念，以提升科研項目成本結構的合理性。同時，也將間接費用的比例提升至20%。

此外，對于間接成本率的概念，各國定義也略有差異。例如，美國、日本政府資助項目的間接成本率是指間接成本占直接成本的比例，英國和我國都是指間接成本占總成本的比例。因此，由于概念定義的差異，在美日概念下20%的間接成本率折合我國和英國概念體系下約17%的間接成本率。

由于間接成本率關系到項目依托機構的資金可持續發展問題，對美國科技界影響深遠。同時，美國科研項目成本核算經驗作為各國效仿的標桿，對全球的科技界同樣影響深重。那么，我們認為了解美國聯邦政府資助科研項目間接成本的定義、核算方法、本次間接成本率調整的法律和政策依據是我們理性看待政策調整的基礎。

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美國聯邦政府資助科研項目間接成本的定義

美國國立科研機構和大學等聯邦科研項目資助的主體，總體上采用精細化成本核算的理念來開展機構層面的成本核算。根據《聯邦法規匯編》第2篇第2章第200款《聯邦資助項目的統一管理要求、成本原則和審計要求》的最新定義，聯邦資助項目的成本分為直接成本和間接成本兩部分，其中直接成本是指專門用于該項目或是能夠準確與項目具體活動直接掛鉤的成本支出。包括為實現項目目標所需的物資成本、人員薪酬、福利中與項目的比例部分以及原本屬于間接成本但是與項目直接相關的成本等。總體來講《聯邦法規匯編》對直接成本的定義符合管理會計學中“直接發生”、“直接分配”的原則；間接成本又稱為設施與行政管理成本（Facility and Administration Cost，F&A）。其中設施成本包括與基礎設施、設備和資本改良相關的折舊成本、債務利息、運營和維護成本等。行政管理成本則包括項目執行所需要的行政管理成本如行政運行開支和行政人員薪酬在項目中的分攤。總體來講，間接成本的邏輯在于科研項目在執行過程中不可避免地要使用科研機構、大學現有的基礎設施、公共平臺、信息服務等設施，也要享受公共部門、管理部門的服務。因此，為了避免競爭性經費項目擠占機構穩定撥款的資源，出現承擔項目越多，機構層面成本缺口越大的問題，借鑒管理會計學中成本池和間接成本的概念對科研項目的成本進行核算和分攤，以保證機構資金層面的可持續發展。

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美國聯邦政府資助科研項目間接成本率的核定機制

與我國以項目類型確定間接成本率的機制不同，美國采用以項目依托機構為單位確定間接成本率的方式。由于采用資助機構與依托機構談判確定間接成本率的機制，具體到談判流程，根據《聯邦法規匯編》的相關規定，間接成本率的談判流程包括以下3個基本流程：①被資助機構核算自身的實際間接成本率。項目承擔機構根據相應準則的要求核算本機構在一定時間內的間接成本率。例如高等教育機構依照《聯邦法規匯編》第2篇第2章第200款附錄Ⅲ的要求核算間接成本率，非營利組織按照附錄Ⅳ的要求核算間接成本率；②聯邦政府部門審核機構提交的間接成本率材料；③機構和聯邦政府部門談判確定最終的費率。從談判機構的選擇來看，依托機構根據最近三年經費的主要來源，從人類衛生與公眾服務部（HHS）、國防部（DOD）及海軍研究辦公室中選擇談判機構。如從上述來源獲取經費占比相近，則默認與HHS談判。NIH作為HHS下屬最重要的資助機構，這也是本次NIH政策改革在美國全國引起較大反響的原因之一。

以美國大學為例，需要遵循以下步驟進行間接成本率的核算：①識別機構的間接成本并歸集到不同的成本池中（如折舊、利息、運營維護、一般管理、行政等）；②將各成本池中的成本進一步分配給不同的機構職能（教學、科研等）；③將不同成本池中分配給特定職能的成本進行匯總，除以分配基數（通常是修正后的總直接成本MTDC）得到與該職能相關項目的間接成本率。例如，與科研職能相關的則是科研活動的間接成本率。

資助雙方的談判策略和議價能力在間接成本率的確定過程中起到重要的作用。以聯邦政府主要的兩大間接成本率談判機構國防部（DOD）、人類衛生服務部（HHS）為例，DOD的談判策略為獲取好的研究成果，因此與DOD談判確定的間接成本率通常略高于機構提交的核定比例；而NIH的資助量大面廣，更要注重公平和效率的問題，因此與NIH談判確定的間接成本率通常略低于機構提交的核定比例。此外，高水平的依托機構在談判中的議價能力較強，這也是美國高水平大學，特別是高水平私立大學最終獲取較高水平間接成本率的原因。

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NIH間接成本率調整的政策依據

從間接成本的定義及間接成本率的談判機制來看，聯邦政府資助項目間接成本率的確定有一套具有嚴格法律依據、詳細核算方法體系及豐富的歷史實踐。同時，根據《聯邦法規匯編》第45篇第75.414(c)條款，HHS下屬資助機構在聯邦法規要求或資助機構負責人批準的情況下，可以采用不同于談判費率的其他費率，這也成為本次NIH政策調整所給出的法律依據。

在法律依據的基礎上，NIH提供的政策調整的理由為“大部分私人基金會允許的最大間接成本率為15%，許多基金會甚至不提供間接成本支持”。但是，值得注意的是私人基金會資助策略及對間接成本概念的定義與NIH有一定的差異。例如，蓋茨基金會將用于項目管理和支持的行政成本定義為直接成本，而NIH則通常將上述成本定位為間接成本。從資助策略來看，陳-扎克伯格基金采用對項目的總成本的上限控制，因此較低的間接成本會得到相對充足的直接成本。而NIH則通常采用對直接成本的上限控制，間接成本率的降低并不會帶來直接成本的增加。

此外，NIH本次政策的調整固然受到當前美國政府“效率至上”運動的影響，規避一些項目依托單位大戶濫用間接成本、開源節流節省資金等也是NIH本次政策調整的依據之一。

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NIH間接成本率改革的影響

可見，NIH間接成本率政策的調整是資助機構層面的行為，并未涉及間接成本定義、間接成本核算方法、間接成本率談判機制等底層的機制和邏輯。因此，可以理解為在當前新政府效率為先的理念下，NIH層面試圖提升自身效率的對策。美國聯邦政府機構在長期績效預算（Performance Budgeting）的管理理念下，有較強的績效管理意識，“花錢必問效，無效必問責”的理念更加根深蒂固。該項政策的調整其直接結果為，每年NIH將節省超過40億美元的間接成本支出，約占其經費總量的11%。那么節省資金的流向直接轉化為NIH預算縮減，還是轉為其他用途后續也值得進一步關注。

NIH的上級聯邦機構HHS作為美國聯邦政府重要的間接成本率談判機構，特別是民口聯邦科研資助的重要談判機構，NIH政策調整勢必會對聯邦政府其他資助機構產生較大的影響，可能會引發效仿的效應。對聯邦資助項目的依托機構而言，NIH政策的調整勢必會造成當前核算體系下的資金缺口，依托機構則面臨提升管理效率，降低間接成本率或是“賠錢承擔項目”等選擇，對以NIH資助為主要來源的依托機構影響深遠。

項目制資助機制本身是資助方和被資助方之間的契約機制，間接成本率的問題是雙方契約中的重要組成部分。美國聯邦政府在過去幾十年的實踐中建立了相對完善的項目成本核算機制及間接成本率的談判機制，使間接成本率的補償總體來講有法可依，這一實踐過程值得學習和借鑒。但是，在當前新的政治經濟環境下，在面臨聯邦政府部門預算壓減亦或是效率為先的壓力之下，NIH政策的調整勢必會引發依托機構對自身成本結構的進一步審視，也勢必會打破當前已經建立起來的平衡關系。在此前提下依托機構被動對間接成本率的調整，一方面有可能“擠出”行政管理中的水分，提高效率；也有可能造成基礎設施設備維護、更新不及時，管理拖沓影響科研活動等不良結果。

阿儒涵，中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員，中國科學院管理創新與評估研究中心副主任，中國科學學與科技政策研究會科技政策專委會秘書長，中國科學院青年創新促進會會員。李柏村，中國科學院科技戰略咨詢研究院博士研究生。文章觀點不代表主辦機構立場。

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