頭圖來源|東方IC
文章來源|元淦恭說
作者|元淦恭
2月13日,國務(wù)院關(guān)于《武漢市國土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》的批復(fù)正式公布。至此,所有重點省轄市(省會/首府城市、計劃單列市、蘇州、無錫、常州、東莞、佛山和秦皇島)的國土空間總體規(guī)劃已全部公開。
關(guān)于總規(guī)中“城市定位”的討論已經(jīng)很多,我今天還是,分析更具約束性的指標——各個城市開發(fā)邊界、開發(fā)強度、耕地和生態(tài)紅線的預(yù)留。讀懂這些數(shù)字,不僅可以更直觀地感受每個城市的空間邏輯,更能夠看出國家在全國經(jīng)濟地理層面的許多整體性考慮。
開發(fā)邊界最大的城市是哪些?
“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”,意味著一個城市可以將多少土地用于工業(yè)、商業(yè)、居住等城市功能,是空間規(guī)劃中最重要的約束性指標。在省轄市中,有24個的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界超過1000平方公里。
在這24個城市中,又可分為四檔。
超過2500平方公里:蘇州(2651.83平方公里)
2000平方公里——2500平方公里:成都(2361.2平方公里)、廣州(2135平方公里)、鄭州(2074.69平方公里)、青島(2027.69平方公里)
1500平方公里——2000平方公里:武漢(1813.35平方公里)、寧波(1681.25平方公里)、杭州(1647.9平方公里)、佛山(1590.44平方公里)、沈陽(1577.51平方公里)、大連(1511.9平方公里)
1000平方公里到1500平方公里(具體數(shù)值從略):無錫、南京、長春、濟南、東莞、西安、長沙、合肥、石家莊、哈爾濱、深圳、昆明、福州
以上24個城市,就是中國省轄市可用“占地面積”(排除耕地、山地)最大的24個城市。其中,城市開發(fā)邊界超過1500平方公里的11個,在省轄市中又格外重要。
的特殊性我已經(jīng)分析過,不再展開。
另外10個城市,包括成都、廣州、鄭州、武漢、杭州、沈陽六個省會城市,其中成都、廣州、武漢、沈陽都是傳統(tǒng)的大區(qū)中心(電話區(qū)號也是三位數(shù))。杭州是副省級強勢省會(浙江常住人口超過6000萬也屬大省),是唯一的地級省會,但它所在的河南是內(nèi)陸常住人口最多的省份。
還有3個計劃單列市,青島、寧波、大連。它們均獲得較大開發(fā)邊界。計劃單列市地位重要,深圳、廈門之所以沒有這么1500平方公里以上的城鎮(zhèn)開發(fā)面積,實在是因為這兩個城市太小(全域面積都不到2000平方公里),否則只要是計單,在規(guī)劃層面就基本和強省會享受同等待遇。事實上,青島、寧波兩個計單獲批的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界都分別大于省會濟南和杭州,沈陽的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界也只比大連大66平方公里。在遼寧、山東、浙江,省會都缺少港口之利,給計單更大的開發(fā)邊界,也是給它們拓展港口和交通樞紐空間。
蘇州之外,唯一城市開發(fā)邊界超過1500平方公里的普通地級市是佛山。蘇州和佛山都是縣域經(jīng)濟強市,蘇州有市轄區(qū)+4個縣級市(昆山、太倉、常熟、張家港)的空間結(jié)構(gòu),佛山則由五個強區(qū)(其中四個是縣/縣級市改區(qū))構(gòu)成。蘇州、佛山內(nèi)在包括多個縣(區(qū))級工業(yè)城市(而不像東莞、中山等地下屬的是若干個鎮(zhèn)),擁有更大的城市開發(fā)邊界也比較自然。
哪里的開發(fā)強度更高?
用城鎮(zhèn)開發(fā)邊界除以城市總面積,就是一個城市的“開發(fā)強度”。“開發(fā)強度”指標說明了,在給定面積的情況下,一個城市能將多大比例的土地用于建設(shè),“開發(fā)強度”越高的城市,自然也是中央和省里重點支持城市化、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地區(qū)。
省轄市中,城鎮(zhèn)開發(fā)強度超過10%的城市,正好也是24個,但卻和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界超1000平方公里的城市有很大差別。
我們同樣可以把這24個城市分為五檔:
開發(fā)強度超過50%的:深圳(57.9%)、東莞(56.37%)
開發(fā)強度在40%—50%的:佛山(41.88%)
開發(fā)強度在30%—40%的:廈門(34.29%)、無錫(32.32%)、蘇州(30.63%)
開發(fā)強度在20%—30%的:廣州(28.72%)、鄭州(27.47%)、南京(22.66%)、武漢(21.16%)、常州(21.14%)
開發(fā)強度在10%—20%的(具體數(shù)值從略):青島、寧波、成都、海口、濟南、西安、南昌、沈陽、大連、合肥、長沙、貴陽、太原
城鎮(zhèn)開發(fā)強度受到天然的客觀約束,比如山區(qū)面積大的城市開發(fā)強度自然就低,但在地形條件相似的情況下,一些地方需要多保留耕地,開發(fā)強度就會低一些,一些地方可以少保留耕地,開發(fā)強度就會高一些。
其實城市開發(fā)強度的數(shù)據(jù)背后,反映的是全中國的土地利用規(guī)劃。城市開發(fā)強度超過20%的城市恰好也是11個,但這11個城市的分布,和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積最大的11個城市不同。這11個城市有8個位于珠三角、長三角,只有武漢、廈門、鄭州三個城市位于其他地區(qū)。
深圳、東莞、佛山是重點省轄市城鎮(zhèn)開發(fā)強度的前三名,也是僅有的三個開發(fā)強度超過40%的城市,反映出高層對珠三角(粵港澳大灣區(qū))高度城市化、工業(yè)化定位,雖然珠三角是傳統(tǒng)的“魚米之鄉(xiāng)”,但現(xiàn)在對珠三角城市來說,搞工業(yè)才是最大化比較優(yōu)勢。廣州的城鎮(zhèn)開發(fā)強度雖然在深莞佛之后,也仍是所有省會/首府之冠,也反映了這種聚集。
無錫、蘇州、南京、常州開發(fā)強度也很高。如果排除蘇州和無錫的太湖水域,兩地的城鎮(zhèn)開發(fā)強度分別達到38.4%和37.08%,就更高了。
長三角尤其是蘇南地區(qū),以及粵港澳大灣區(qū)的核心區(qū)進行最高強度的開發(fā),本身就反映了頂層設(shè)計——在重點地區(qū)發(fā)展工商業(yè),而其他地區(qū)的土地更多要用于糧食安全、生態(tài)保障等功能。
還有一個現(xiàn)象很有意思,廣州的開發(fā)強度低于深莞佛,南京的開發(fā)強度也低于蘇錫常。廣東和江蘇這兩個經(jīng)濟大省,在土地指標上都并沒有一味向省會傾斜。
關(guān)于重點城市開放強度的數(shù)據(jù),還有一個頗有意思的點。杭州的城市開發(fā)強度低于10%,僅為9.93%,這也反映出雖然城市總面積較大,但山區(qū)比例高,可開發(fā)用地較少的特征。
大城市里也有大糧倉
中國嚴格實施土地用途管理制度,即使是重點城市,也都需要承擔一定的耕地指標乃至相應(yīng)的糧食安全責任。
在國土空間規(guī)劃中,規(guī)定了各個城市到2035年的耕地保有量,以及永久基本農(nóng)田的面積。因為這兩個數(shù)值高度相關(guān),本文只展開分析到2035年的耕地保有量和各城市的耕地占比。
有22個城市被要求在2035年之前保持200萬畝以上的耕地。這個名單除武漢、鄭州、南京外,和前面開發(fā)強度最高的城市沒有重合。更凸顯出長珠三角搞建設(shè),中西部和東北保農(nóng)業(yè)的大趨勢。(武漢、鄭州之所以建設(shè)用地和耕地都多,主要是這兩個城市地處大平原少有山區(qū),生態(tài)保護用地占比也相對較低)
耕地保有量要超過500萬畝的城市有11個(排名第11的濟南保有量503.27萬畝)。這11個城市里有8個北方城市,只有南寧、合肥和昆明三個南方城市。東北地區(qū)的四個副省級城市全部在列,其中耕地保有量超過1000萬畝的三個城市正是哈爾濱、長春和沈陽。
耕地面積在全市面積中占比超過10%的省轄市僅有9個。
這9個城市里有7個北方城市,僅有合肥、南昌兩個南方城市。長春、沈陽、哈爾濱三個東北省會城市,不僅耕地面積大,耕地占全市面積的比例也“遙遙領(lǐng)先”,足見東北“大糧倉”的特色。
生態(tài)保護責任,哪里最重?
在高層極度關(guān)注生態(tài)環(huán)境的當下,“生態(tài)保護紅線”意義凸顯。紅線內(nèi)的空間必須留給大自然,既不能搞農(nóng)業(yè),也不能搞城市建設(shè)和開發(fā)。
不同城市的面積相差巨大,生態(tài)保護紅線面積較難直接比較,但生態(tài)紅線面積占全市市域的比例,相對更有可比性。
在重點省轄市中,生態(tài)保護紅線占比超過20%的城市有8個。總體來看,這8個城市都是山區(qū)(也有的城市包括水域)占市域面積較大的城市,地形條件天然決定了它們的許多土地是只能用于生態(tài)保護的。
不過,深圳和蘇州兩個城市開發(fā)強度極高的城市,生態(tài)保護紅線占比也不低。這兩個城市雖然重點發(fā)展,但也不能不保護生態(tài),不保護環(huán)境,既要生態(tài)又要建設(shè),中間就盡量壓縮耕地好了。
不過,在生態(tài)保護紅線占比榜單上最值得關(guān)注的城市,還是西安。西安市南部地處秦嶺,在地理、文化和生態(tài)層面都具有極為特殊的意義,因此西安劃定了比例極高的生態(tài)保護紅線,就是意在保護最重要的根脈。
這里再多說點西安。很多研究國土規(guī)劃綱要的人喜歡字斟句酌第一段的定性描述,尤其是西安和成都這兩個城市,都是“西部地區(qū)重要的中心城市”,許多人就琢磨后面的那些表述,到底誰定位更高。
但其實,如果看西安和成都兩個城市的相關(guān)規(guī)劃數(shù)字,就很明顯知道上面對這兩個城市的規(guī)劃方向是不同的。成都的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積2361.2平方公里,在省轄市里排第二;西安的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積1410.77平方公里,排第十七,相當于成都的60%。成都的城鎮(zhèn)開發(fā)強度是16.47%,比西安(14.13%)高2.2個百分點。西安的生態(tài)紅線面積占比38.02%,而成都的生態(tài)紅線面積占比10.44%,西安是成都的接近四倍。
很顯然,成都突出的是要做大規(guī)模,要更大程度承擔作為“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈”這個中國經(jīng)濟“第四極”雙核之一引擎作用的城市。而西安則是要在一定程度上控制城市規(guī)模,更多承載文化、生態(tài)等功能的城市。這兩個城市都很重要,但這并不意味著這兩個城市是同樣的規(guī)模和體量。
小結(jié)
從去年秋天開始,各地的《國土空間總體規(guī)劃》陸續(xù)公布。《國土規(guī)劃》怎么看?只需要看開發(fā)邊界、耕地面積和生態(tài)紅線面積,你就完全可以勾勒出這個城市的輪廓。這個城市的地形條件怎么樣?這個城市重點發(fā)展工業(yè)還是保障農(nóng)業(yè)?這個城市突出規(guī)模取勝還是強化生態(tài)保障?每一個數(shù)字都有很大的信息量。
許多人對于城市的認知維度太單一了,比如GDP,它只是一個規(guī)模指標,比如國土規(guī)劃里的所謂定位,其實主要還是和行政級別掛鉤。網(wǎng)絡(luò)上圍繞經(jīng)濟總量和行政級別的討論,最后不過是為了得出個排名,你比我強還是我比你強。
但其實,今天高層對于城市格局的設(shè)計并不是這樣。一個像成都這樣的門戶型城市可以是中心,一個像蘇州這樣的工業(yè)重鎮(zhèn)可以是中心,一個像西安這樣的文教和生態(tài)重鎮(zhèn)可以是中心,一個像杭州一樣以民營經(jīng)濟和科技創(chuàng)新見長的城市,同樣可以是中心。它們可能規(guī)模不同、空間結(jié)構(gòu)不同、市場生態(tài)和產(chǎn)業(yè)格局也不同,但它們可以對全國大局,承擔各自有差異但又都很重要的作用。
制定國土空間規(guī)劃,并不是為了把城市分成三六九等。它更深層次的邏輯是——讓“城盡其長,地盡其用”。
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