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國土空間總規,如何為大城市“量體裁衣”?

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頭圖來源|東方IC

文章來源|元淦恭說

作者|元淦恭

2月13日,國務院關于《武漢市國土空間總體規劃(2021—2035年)》的批復正式公布。至此,所有重點省轄市(省會/首府城市、計劃單列市、蘇州、無錫、常州、東莞、佛山和秦皇島)的國土空間總體規劃已全部公開。

關于總規中“城市定位”的討論已經很多,我今天還是,分析更具約束性的指標——各個城市開發邊界、開發強度、耕地和生態紅線的預留。讀懂這些數字,不僅可以更直觀地感受每個城市的空間邏輯,更能夠看出國家在全國經濟地理層面的許多整體性考慮。

開發邊界最大的城市是哪些?

“城鎮開發邊界”,意味著一個城市可以將多少土地用于工業、商業、居住等城市功能,是空間規劃中最重要的約束性指標。在省轄市中,有24個的城鎮開發邊界超過1000平方公里。


在這24個城市中,又可分為四檔。

超過2500平方公里:蘇州(2651.83平方公里)

2000平方公里——2500平方公里:成都(2361.2平方公里)、廣州(2135平方公里)、鄭州(2074.69平方公里)、青島(2027.69平方公里)

1500平方公里——2000平方公里:武漢(1813.35平方公里)、寧波(1681.25平方公里)、杭州(1647.9平方公里)、佛山(1590.44平方公里)、沈陽(1577.51平方公里)、大連(1511.9平方公里)

1000平方公里到1500平方公里(具體數值從略):無錫、南京、長春、濟南、東莞、西安、長沙、合肥、石家莊、哈爾濱、深圳、昆明、福州

以上24個城市,就是中國省轄市可用“占地面積”(排除耕地、山地)最大的24個城市。其中,城市開發邊界超過1500平方公里的11個,在省轄市中又格外重要。

的特殊性我已經分析過,不再展開。

另外10個城市,包括成都、廣州、鄭州、武漢、杭州、沈陽六個省會城市,其中成都、廣州、武漢、沈陽都是傳統的大區中心(電話區號也是三位數)。杭州是副省級強勢省會(浙江常住人口超過6000萬也屬大省),是唯一的地級省會,但它所在的河南是內陸常住人口最多的省份。

還有3個計劃單列市,青島、寧波、大連。它們均獲得較大開發邊界。計劃單列市地位重要,深圳、廈門之所以沒有這么1500平方公里以上的城鎮開發面積,實在是因為這兩個城市太小(全域面積都不到2000平方公里),否則只要是計單,在規劃層面就基本和強省會享受同等待遇。事實上,青島、寧波兩個計單獲批的城鎮開發邊界都分別大于省會濟南和杭州,沈陽的城鎮開發邊界也只比大連大66平方公里。在遼寧、山東、浙江,省會都缺少港口之利,給計單更大的開發邊界,也是給它們拓展港口和交通樞紐空間。

蘇州之外,唯一城市開發邊界超過1500平方公里的普通地級市是佛山。蘇州和佛山都是縣域經濟強市,蘇州有市轄區+4個縣級市(昆山、太倉、常熟、張家港)的空間結構,佛山則由五個強區(其中四個是縣/縣級市改區)構成。蘇州、佛山內在包括多個縣(區)級工業城市(而不像東莞、中山等地下屬的是若干個鎮),擁有更大的城市開發邊界也比較自然。

哪里的開發強度更高?

用城鎮開發邊界除以城市總面積,就是一個城市的“開發強度”。“開發強度”指標說明了,在給定面積的情況下,一個城市能將多大比例的土地用于建設,“開發強度”越高的城市,自然也是中央和省里重點支持城市化、工業化和產業發展的地區。


省轄市中,城鎮開發強度超過10%的城市,正好也是24個,但卻和城鎮開發邊界超1000平方公里的城市有很大差別。

我們同樣可以把這24個城市分為五檔:

開發強度超過50%的:深圳(57.9%)、東莞(56.37%)

開發強度在40%—50%的:佛山(41.88%)

開發強度在30%—40%的:廈門(34.29%)、無錫(32.32%)、蘇州(30.63%)

開發強度在20%—30%的:廣州(28.72%)、鄭州(27.47%)、南京(22.66%)、武漢(21.16%)、常州(21.14%)

開發強度在10%—20%的(具體數值從略):青島、寧波、成都、海口、濟南、西安、南昌、沈陽、大連、合肥、長沙、貴陽、太原

城鎮開發強度受到天然的客觀約束,比如山區面積大的城市開發強度自然就低,但在地形條件相似的情況下,一些地方需要多保留耕地,開發強度就會低一些,一些地方可以少保留耕地,開發強度就會高一些。

其實城市開發強度的數據背后,反映的是全中國的土地利用規劃。城市開發強度超過20%的城市恰好也是11個,但這11個城市的分布,和城鎮開發邊界面積最大的11個城市不同。11個城市有8個位于珠三角、長三角,只有武漢、廈門、鄭州三個城市位于其他地區。

深圳、東莞、佛山是重點省轄市城鎮開發強度的前三名,也是僅有的三個開發強度超過40%的城市,反映出高層對珠三角(粵港澳大灣區)高度城市化、工業化定位,雖然珠三角是傳統的“魚米之鄉”,但現在對珠三角城市來說,搞工業才是最大化比較優勢。廣州的城鎮開發強度雖然在深莞佛之后,也仍是所有省會/首府之冠,也反映了這種聚集。

無錫、蘇州、南京、常州開發強度也很高。如果排除蘇州和無錫的太湖水域,兩地的城鎮開發強度分別達到38.4%和37.08%,就更高了。

長三角尤其是蘇南地區,以及粵港澳大灣區的核心區進行最高強度的開發,本身就反映了頂層設計——在重點地區發展工商業,而其他地區的土地更多要用于糧食安全、生態保障等功能。

還有一個現象很有意思,廣州的開發強度低于深莞佛,南京的開發強度也低于蘇錫常。廣東和江蘇這兩個經濟大省,在土地指標上都并沒有一味向省會傾斜。

關于重點城市開放強度的數據,還有一個頗有意思的點。杭州的城市開發強度低于10%,僅為9.93%,這也反映出雖然城市總面積較大,但山區比例高,可開發用地較少的特征。

大城市里也有大糧倉

中國嚴格實施土地用途管理制度,即使是重點城市,也都需要承擔一定的耕地指標乃至相應的糧食安全責任。

在國土空間規劃中,規定了各個城市到2035年的耕地保有量,以及永久基本農田的面積。因為這兩個數值高度相關,本文只展開分析到2035年的耕地保有量和各城市的耕地占比。


22個城市被要求在2035年之前保持200萬畝以上的耕地。這個名單除武漢、鄭州、南京外,和前面開發強度最高的城市沒有重合。更凸顯出長珠三角搞建設,中西部和東北保農業的大趨勢。(武漢、鄭州之所以建設用地和耕地都多,主要是這兩個城市地處大平原少有山區,生態保護用地占比也相對較低)

耕地保有量要超過500萬畝的城市有11個(排名第11的濟南保有量503.27萬畝)。11個城市里有8個北方城市,只有南寧、合肥和昆明三個南方城市。東北地區的四個副省級城市全部在列,其中耕地保有量超過1000萬畝的三個城市正是哈爾濱、長春和沈陽。

耕地面積在全市面積中占比超過10%的省轄市僅有9個。


這9個城市里有7個北方城市,僅有合肥、南昌兩個南方城市。長春、沈陽、哈爾濱三個東北省會城市,不僅耕地面積大,耕地占全市面積的比例也“遙遙領先”,足見東北“大糧倉”的特色。

生態保護責任,哪里最重?

在高層極度關注生態環境的當下,“生態保護紅線”意義凸顯。紅線內的空間必須留給大自然,既不能搞農業,也不能搞城市建設和開發。

不同城市的面積相差巨大,生態保護紅線面積較難直接比較,但生態紅線面積占全市市域的比例,相對更有可比性。


在重點省轄市中,生態保護紅線占比超過20%的城市有8個。總體來看,這8個城市都是山區(也有的城市包括水域)占市域面積較大的城市,地形條件天然決定了它們的許多土地是只能用于生態保護的。

不過,深圳和蘇州兩個城市開發強度極高的城市,生態保護紅線占比也不低。這兩個城市雖然重點發展,但也不能不保護生態,不保護環境,既要生態又要建設,中間就盡量壓縮耕地好了。

不過,在生態保護紅線占比榜單上最值得關注的城市,還是西安。西安市南部地處秦嶺,在地理、文化和生態層面都具有極為特殊的意義,因此西安劃定了比例極高的生態保護紅線,就是意在保護最重要的根脈。

這里再多說點西安。很多研究國土規劃綱要的人喜歡字斟句酌第一段的定性描述,尤其是西安和成都這兩個城市,都是“西部地區重要的中心城市”,許多人就琢磨后面的那些表述,到底誰定位更高。

但其實,如果看西安和成都兩個城市的相關規劃數字,就很明顯知道上面對這兩個城市的規劃方向是不同的。成都的城鎮開發邊界面積2361.2平方公里,在省轄市里排第二;西安的城鎮開發邊界面積1410.77平方公里,排第十七,相當于成都的60%。成都的城鎮開發強度是16.47%,比西安(14.13%)高2.2個百分點。西安的生態紅線面積占比38.02%,而成都的生態紅線面積占比10.44%,西安是成都的接近四倍。

很顯然,成都突出的是要做大規模,要更大程度承擔作為“成渝地區雙城經濟圈”這個中國經濟“第四極”雙核之一引擎作用的城市。而西安則是要在一定程度上控制城市規模,更多承載文化、生態等功能的城市。這兩個城市都很重要,但這并不意味著這兩個城市是同樣的規模和體量。

小結

從去年秋天開始,各地的《國土空間總體規劃》陸續公布。《國土規劃》怎么看?只需要看開發邊界、耕地面積和生態紅線面積,你就完全可以勾勒出這個城市的輪廓。這個城市的地形條件怎么樣?這個城市重點發展工業還是保障農業?這個城市突出規模取勝還是強化生態保障?每一個數字都有很大的信息量。

許多人對于城市的認知維度太單一了,比如GDP,它只是一個規模指標,比如國土規劃里的所謂定位,其實主要還是和行政級別掛鉤。網絡上圍繞經濟總量和行政級別的討論,最后不過是為了得出個排名,你比我強還是我比你強。

但其實,今天高層對于城市格局的設計并不是這樣。一個像成都這樣的門戶型城市可以是中心,一個像蘇州這樣的工業重鎮可以是中心,一個像西安這樣的文教和生態重鎮可以是中心,一個像杭州一樣以民營經濟和科技創新見長的城市,同樣可以是中心。它們可能規模不同、空間結構不同、市場生態和產業格局也不同,但它們可以對全國大局,承擔各自有差異但又都很重要的作用。

制定國土空間規劃,并不是為了把城市分成三六九等。它更深層次的邏輯是——讓“城盡其長,地盡其用”。

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