頭圖來源｜東方IC

文章來源｜元淦恭說

作者｜元淦恭

2月13日，國務院關于《武漢市國土空間總體規劃（2021—2035年）》的批復正式公布。至此，所有重點省轄市（省會/首府城市、計劃單列市、蘇州、無錫、常州、東莞、佛山和秦皇島）的國土空間總體規劃已全部公開。

關于總規中“城市定位”的討論已經很多，我今天還是，分析更具約束性的指標——各個城市開發邊界、開發強度、耕地和生態紅線的預留。讀懂這些數字，不僅可以更直觀地感受每個城市的空間邏輯，更能夠看出國家在全國經濟地理層面的許多整體性考慮。

開發邊界最大的城市是哪些？

“城鎮開發邊界”，意味著一個城市可以將多少土地用于工業、商業、居住等城市功能，是空間規劃中最重要的約束性指標。在省轄市中，有24個的城鎮開發邊界超過1000平方公里。

在這24個城市中，又可分為四檔。

超過2500平方公里：蘇州（2651.83平方公里）

2000平方公里——2500平方公里：成都（2361.2平方公里）、廣州（2135平方公里）、鄭州（2074.69平方公里）、青島（2027.69平方公里）

1500平方公里——2000平方公里：武漢（1813.35平方公里）、寧波（1681.25平方公里）、杭州（1647.9平方公里）、佛山（1590.44平方公里）、沈陽（1577.51平方公里）、大連（1511.9平方公里）

1000平方公里到1500平方公里（具體數值從略）：無錫、南京、長春、濟南、東莞、西安、長沙、合肥、石家莊、哈爾濱、深圳、昆明、福州

以上24個城市，就是中國省轄市可用“占地面積”（排除耕地、山地）最大的24個城市。其中，城市開發邊界超過1500平方公里的11個，在省轄市中又格外重要。

的特殊性我已經分析過，不再展開。

另外10個城市，包括成都、廣州、鄭州、武漢、杭州、沈陽六個省會城市，其中成都、廣州、武漢、沈陽都是傳統的大區中心（電話區號也是三位數）。杭州是副省級強勢省會（浙江常住人口超過6000萬也屬大省），是唯一的地級省會，但它所在的河南是內陸常住人口最多的省份。

還有3個計劃單列市，青島、寧波、大連。它們均獲得較大開發邊界。計劃單列市地位重要，深圳、廈門之所以沒有這么1500平方公里以上的城鎮開發面積，實在是因為這兩個城市太小（全域面積都不到2000平方公里），否則只要是計單，在規劃層面就基本和強省會享受同等待遇。事實上，青島、寧波兩個計單獲批的城鎮開發邊界都分別大于省會濟南和杭州，沈陽的城鎮開發邊界也只比大連大66平方公里。在遼寧、山東、浙江，省會都缺少港口之利，給計單更大的開發邊界，也是給它們拓展港口和交通樞紐空間。

蘇州之外，唯一城市開發邊界超過1500平方公里的普通地級市是佛山。蘇州和佛山都是縣域經濟強市，蘇州有市轄區+4個縣級市（昆山、太倉、常熟、張家港）的空間結構，佛山則由五個強區（其中四個是縣/縣級市改區）構成。蘇州、佛山內在包括多個縣（區）級工業城市（而不像東莞、中山等地下屬的是若干個鎮），擁有更大的城市開發邊界也比較自然。

哪里的開發強度更高？

用城鎮開發邊界除以城市總面積，就是一個城市的“開發強度”。“開發強度”指標說明了，在給定面積的情況下，一個城市能將多大比例的土地用于建設，“開發強度”越高的城市，自然也是中央和省里重點支持城市化、工業化和產業發展的地區。

省轄市中，城鎮開發強度超過10%的城市，正好也是24個，但卻和城鎮開發邊界超1000平方公里的城市有很大差別。

我們同樣可以把這24個城市分為五檔：

開發強度超過50%的：深圳（57.9%）、東莞（56.37%）

開發強度在40%—50%的：佛山（41.88%）

開發強度在30%—40%的：廈門（34.29%）、無錫（32.32%）、蘇州（30.63%）

開發強度在20%—30%的：廣州（28.72%）、鄭州（27.47%）、南京（22.66%）、武漢（21.16%）、常州（21.14%）

開發強度在10%—20%的（具體數值從略）：青島、寧波、成都、海口、濟南、西安、南昌、沈陽、大連、合肥、長沙、貴陽、太原

城鎮開發強度受到天然的客觀約束，比如山區面積大的城市開發強度自然就低，但在地形條件相似的情況下，一些地方需要多保留耕地，開發強度就會低一些，一些地方可以少保留耕地，開發強度就會高一些。

其實城市開發強度的數據背后，反映的是全中國的土地利用規劃。城市開發強度超過20%的城市恰好也是11個，但這11個城市的分布，和城鎮開發邊界面積最大的11個城市不同。這11個城市有8個位于珠三角、長三角，只有武漢、廈門、鄭州三個城市位于其他地區。

深圳、東莞、佛山是重點省轄市城鎮開發強度的前三名，也是僅有的三個開發強度超過40%的城市，反映出高層對珠三角（粵港澳大灣區）高度城市化、工業化定位，雖然珠三角是傳統的“魚米之鄉”，但現在對珠三角城市來說，搞工業才是最大化比較優勢。廣州的城鎮開發強度雖然在深莞佛之后，也仍是所有省會/首府之冠，也反映了這種聚集。

無錫、蘇州、南京、常州開發強度也很高。如果排除蘇州和無錫的太湖水域，兩地的城鎮開發強度分別達到38.4%和37.08%，就更高了。

長三角尤其是蘇南地區，以及粵港澳大灣區的核心區進行最高強度的開發，本身就反映了頂層設計——在重點地區發展工商業，而其他地區的土地更多要用于糧食安全、生態保障等功能。

還有一個現象很有意思，廣州的開發強度低于深莞佛，南京的開發強度也低于蘇錫常。廣東和江蘇這兩個經濟大省，在土地指標上都并沒有一味向省會傾斜。

關于重點城市開放強度的數據，還有一個頗有意思的點。杭州的城市開發強度低于10%，僅為9.93%，這也反映出雖然城市總面積較大，但山區比例高，可開發用地較少的特征。

大城市里也有大糧倉

中國嚴格實施土地用途管理制度，即使是重點城市，也都需要承擔一定的耕地指標乃至相應的糧食安全責任。

在國土空間規劃中，規定了各個城市到2035年的耕地保有量，以及永久基本農田的面積。因為這兩個數值高度相關，本文只展開分析到2035年的耕地保有量和各城市的耕地占比。

有22個城市被要求在2035年之前保持200萬畝以上的耕地。這個名單除武漢、鄭州、南京外，和前面開發強度最高的城市沒有重合。更凸顯出長珠三角搞建設，中西部和東北保農業的大趨勢。（武漢、鄭州之所以建設用地和耕地都多，主要是這兩個城市地處大平原少有山區，生態保護用地占比也相對較低）

耕地保有量要超過500萬畝的城市有11個（排名第11的濟南保有量503.27萬畝）。這11個城市里有8個北方城市，只有南寧、合肥和昆明三個南方城市。東北地區的四個副省級城市全部在列，其中耕地保有量超過1000萬畝的三個城市正是哈爾濱、長春和沈陽。

耕地面積在全市面積中占比超過10%的省轄市僅有9個。

這9個城市里有7個北方城市，僅有合肥、南昌兩個南方城市。長春、沈陽、哈爾濱三個東北省會城市，不僅耕地面積大，耕地占全市面積的比例也“遙遙領先”，足見東北“大糧倉”的特色。

生態保護責任，哪里最重？

在高層極度關注生態環境的當下，“生態保護紅線”意義凸顯。紅線內的空間必須留給大自然，既不能搞農業，也不能搞城市建設和開發。

不同城市的面積相差巨大，生態保護紅線面積較難直接比較，但生態紅線面積占全市市域的比例，相對更有可比性。

在重點省轄市中，生態保護紅線占比超過20%的城市有8個。總體來看，這8個城市都是山區（也有的城市包括水域）占市域面積較大的城市，地形條件天然決定了它們的許多土地是只能用于生態保護的。

不過，深圳和蘇州兩個城市開發強度極高的城市，生態保護紅線占比也不低。這兩個城市雖然重點發展，但也不能不保護生態，不保護環境，既要生態又要建設，中間就盡量壓縮耕地好了。

不過，在生態保護紅線占比榜單上最值得關注的城市，還是西安。西安市南部地處秦嶺，在地理、文化和生態層面都具有極為特殊的意義，因此西安劃定了比例極高的生態保護紅線，就是意在保護最重要的根脈。

這里再多說點西安。很多研究國土規劃綱要的人喜歡字斟句酌第一段的定性描述，尤其是西安和成都這兩個城市，都是“西部地區重要的中心城市”，許多人就琢磨后面的那些表述，到底誰定位更高。

但其實，如果看西安和成都兩個城市的相關規劃數字，就很明顯知道上面對這兩個城市的規劃方向是不同的。成都的城鎮開發邊界面積2361.2平方公里，在省轄市里排第二；西安的城鎮開發邊界面積1410.77平方公里，排第十七，相當于成都的60%。成都的城鎮開發強度是16.47%，比西安（14.13%）高2.2個百分點。西安的生態紅線面積占比38.02%，而成都的生態紅線面積占比10.44%，西安是成都的接近四倍。

很顯然，成都突出的是要做大規模，要更大程度承擔作為“成渝地區雙城經濟圈”這個中國經濟“第四極”雙核之一引擎作用的城市。而西安則是要在一定程度上控制城市規模，更多承載文化、生態等功能的城市。這兩個城市都很重要，但這并不意味著這兩個城市是同樣的規模和體量。

小結

從去年秋天開始，各地的《國土空間總體規劃》陸續公布。《國土規劃》怎么看？只需要看開發邊界、耕地面積和生態紅線面積，你就完全可以勾勒出這個城市的輪廓。這個城市的地形條件怎么樣？這個城市重點發展工業還是保障農業？這個城市突出規模取勝還是強化生態保障？每一個數字都有很大的信息量。

許多人對于城市的認知維度太單一了，比如GDP，它只是一個規模指標，比如國土規劃里的所謂定位，其實主要還是和行政級別掛鉤。網絡上圍繞經濟總量和行政級別的討論，最后不過是為了得出個排名，你比我強還是我比你強。

但其實，今天高層對于城市格局的設計并不是這樣。一個像成都這樣的門戶型城市可以是中心，一個像蘇州這樣的工業重鎮可以是中心，一個像西安這樣的文教和生態重鎮可以是中心，一個像杭州一樣以民營經濟和科技創新見長的城市，同樣可以是中心。它們可能規模不同、空間結構不同、市場生態和產業格局也不同，但它們可以對全國大局，承擔各自有差異但又都很重要的作用。

制定國土空間規劃，并不是為了把城市分成三六九等。它更深層次的邏輯是——讓“城盡其長，地盡其用”。

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