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導(dǎo)語(yǔ)

2025年1月17日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布最新人口數(shù)據(jù)：2024年末全國(guó)人口140828萬(wàn)人，較上年末減少139萬(wàn)人。全年出生人口954萬(wàn)人，人口出生率為6.77‰；死亡人口1093萬(wàn)人，人口死亡率為7.76‰；人口自然增長(zhǎng)率為-0.99‰。

這已經(jīng)是中國(guó)人口連續(xù)第三年負(fù)增長(zhǎng)。

2025年兩會(huì)期間，政府工作報(bào)告提出“制定促進(jìn)生育政策，發(fā)放育兒補(bǔ)貼”， 強(qiáng)調(diào)通過“生育-養(yǎng)育-教育”全周期支持降低家庭成本，同時(shí)推動(dòng)托幼一體化服務(wù)，增加普惠托育服務(wù)供給。近年，全國(guó)各地方政府亦根據(jù)自身人口形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)需求，紛紛出臺(tái)相關(guān)生育支持政策。

從"超生罰款"到"生育補(bǔ)貼"，中國(guó)生育政策在近十幾年間經(jīng)歷了怎樣的調(diào)整？從國(guó)家到地方推出的一系列生育支持新政，能否有效應(yīng)對(duì)生育率的持續(xù)下滑？這場(chǎng)關(guān)乎人口未來(lái)的變革，背后又有哪些關(guān)鍵邏輯？ 本文將為各位讀者 梳理近年生育支持政策 的演 進(jìn)軌跡。

育媧人口、任澤平、梁建章等編制的《中國(guó)人口形勢(shì)報(bào)告2024》指出，如果沒有實(shí)質(zhì)有效的鼓勵(lì)生育政策出臺(tái)，中國(guó)出生人口將在4年左右跌破700萬(wàn)，預(yù)計(jì)到2050年跌破500萬(wàn)、2100年僅不到100萬(wàn)。

政策演進(jìn)：四大階段與核心突破

中國(guó)計(jì)劃生育政策的制度化進(jìn)程始于改革開放初期。

1980年中共中央通過《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》，首次提出“一胎化”政策。1982年，中央將其確立為基本國(guó)策并寫入憲法。2001年，《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》的頒布，使該政策完成了從政治動(dòng)員到法律規(guī)范的制度建構(gòu)。

作為20世紀(jì)后期全球最大規(guī)模的人口調(diào)控實(shí)踐，該政策有效控制了人口過快增長(zhǎng)，緩解了資源環(huán)境壓力，但也帶來(lái)了人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型等深遠(yuǎn)影響。

1

2013年“單獨(dú)二孩”政策

○ 政策核心：2013年，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》提出，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，首次突破獨(dú)生子女政策的限制。

2013年3月，根據(jù)十八屆二中全會(huì)審議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，曾負(fù)責(zé)人口和計(jì)劃生育工作的中華人民共和國(guó)國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)與衛(wèi)生部的職責(zé)整合，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，簡(jiǎn)稱“衛(wèi)計(jì)委”。

○ 政策執(zhí)行效果：新政實(shí)施之初，據(jù)多家機(jī)構(gòu)測(cè)算，單獨(dú)二孩政策后，每年新增出生人數(shù)將在100萬(wàn)到200萬(wàn)的水平間波動(dòng)。不過，從政策效果看，2014年我國(guó)出生人口1687萬(wàn)人，僅較2013年多出生47萬(wàn)人。

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2016年“全面二孩”政策

○ 政策核心：2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》明確，全面放開二孩生育，取消生育審批制度，由家庭自主安排生育。

2018年3月，根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)不再保留，組建國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，簡(jiǎn)稱“衛(wèi)健委”。

○ 政策執(zhí)行效果：2016年出生人口短暫上升至1786萬(wàn)，創(chuàng)2000年以來(lái)峰值，但2019年回落至1465萬(wàn)。

專家指出：

“政策紅利被'三座大山'（房?jī)r(jià)、醫(yī)療、教育）消解。”

數(shù)據(jù)顯示：

2004-2018年房貸收入比從17%增至48%;

1995-2018年居民醫(yī)療保健支出上漲27倍;

1997-2019年中國(guó)公立幼兒園在讀人數(shù)比例從95%降至44%。

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2021年“三孩政策”及配套措施

○ 政策核心：中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》提出實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策，并取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、發(fā)展普惠托育。

○配套措施：①家庭稅費(fèi)減免②住房制度改革③家庭政策支持與女性權(quán)益保障④教育制度改革⑤養(yǎng)老保障適度

4

2024年“生育友好型社會(huì)”建設(shè)

○ 政策核心：國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快完生育支持政策體系推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的若干措施的通知》，旨在通過一系列配套措施來(lái)改善生育環(huán)境，減輕育齡家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，為建設(shè)生育友好型社會(huì)奠定基礎(chǔ)。

○ 深層邏輯：從“允許生”轉(zhuǎn)向“支持養(yǎng)”，構(gòu)建“現(xiàn)金+服務(wù)+制度”三維體系。

政策工具箱：各地方的生育支持新舉措

在中央“生育友好型社會(huì)”建設(shè)精神的引領(lǐng)下，各地政府積極響應(yīng)，加碼生育支持政策。

2025年，各地在生育支持政策上的創(chuàng)新舉措更加多樣化。以下是部分領(lǐng)域的具體措施及亮點(diǎn)：

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財(cái)政杠桿：真金白銀破局“生不起”

各地生育補(bǔ)貼匯總：

各地購(gòu)房補(bǔ)貼匯總：

津貼優(yōu)化：

安徽、內(nèi)蒙古、寧夏、福建漳州、河南開封、山東青島等多地優(yōu)化生育津貼申領(lǐng)流程，實(shí)行“免申即享”，定點(diǎn)醫(yī)院自動(dòng)上傳信息，審核通過后，生育津貼可直接發(fā)放至參保職工的個(gè)人賬戶。

2

托育服務(wù)創(chuàng)新：普惠與質(zhì)量并重

填補(bǔ)農(nóng)村托育空白：

北京昌平區(qū)“親子小屋”探索農(nóng)村普惠托育模式，服務(wù)村居及周邊嬰幼兒家庭，采用區(qū)級(jí)資金支持、鎮(zhèn)街提供場(chǎng)地、托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、志愿者參與及醫(yī)療機(jī)構(gòu)指導(dǎo)的多方協(xié)作模式。

托育擴(kuò)容：

山東支持幼兒園開設(shè)托班招收2至3歲幼兒，對(duì)托班環(huán)境設(shè)施進(jìn)行改造，爭(zhēng)取到2025年底，能夠提供托位10萬(wàn)個(gè)左右。

3

生育支持：彈性機(jī)制與權(quán)益保障并行

生育友好崗：

上海試點(diǎn)“生育友好崗”，支持用人單位將工作時(shí)間可彈性安排、工作方式靈活、工作環(huán)境友好的崗位設(shè)為“生育友好崗”，原則上提供給有12周歲以下兒童撫養(yǎng)義務(wù)的勞動(dòng)者。

未婚生育權(quán)益：

四川省委、省政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未婚生育和保障非婚生子女合法權(quán)益的意見》，明確非婚生子女將享受與婚生子女同等的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。

企業(yè)成本分擔(dān)：

江蘇省最新出臺(tái)的《江蘇省關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的若干措施》規(guī)定：對(duì)企業(yè)在女職工生育二孩、三孩產(chǎn)假期間支付的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，分別給予50%、80%的補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到對(duì)生育一孩的同樣給予50%的補(bǔ)貼。

輔助生殖服務(wù)：

將輔助生殖技術(shù)服務(wù)納入醫(yī)保范圍。國(guó)家醫(yī)保局稱，預(yù)計(jì)全國(guó)31個(gè)省份及兵團(tuán)輔助生殖納入醫(yī)保，惠及100萬(wàn)人次。

下一步，全國(guó)性的生育補(bǔ)貼？

根據(jù)媒體報(bào)道，國(guó)家衛(wèi)健委透露，近期正在起草全國(guó)性育兒補(bǔ)貼操作方案，明確采用“基礎(chǔ)補(bǔ)貼+地方浮動(dòng)”模式，既保證普惠性又兼顧區(qū)域差異。

專家預(yù)測(cè)：

基于這一方向，有專家預(yù)測(cè)將出臺(tái)體現(xiàn)普惠性與梯度化的補(bǔ)貼新政策，例如高成本城市可申請(qǐng)補(bǔ)貼上浮至30%，農(nóng)村地區(qū)疊加營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼。政策向多孩及低收入家庭傾斜，預(yù)計(jì)覆蓋85%的育齡家庭。

國(guó)家衛(wèi)健委透露的補(bǔ)貼政策雖尚未正式公布，但已引發(fā)了廣泛討論。多位專家也紛紛提出建議，為政策的完善提供了思路。

專家建議：

在資金籌集方面，有專家建議：

• 發(fā)行人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化特別國(guó)債，每年5000億元，期限30年，前10年付息不還本，其中60%用于生育補(bǔ)貼，40%投入托育設(shè)施建設(shè)。

• 同時(shí)，將煙草、石油等壟斷國(guó)企超額利潤(rùn)的30%強(qiáng)制注入國(guó)家生育基金，預(yù)計(jì)可年籌1200億元。

• 此外，參考法國(guó)“家庭貢獻(xiàn)金”制度，企業(yè)按員工工資總額0.5%繳納生育稅。

專家建議：

在成本分擔(dān)方面，有專家建議：

• 借鑒瑞典方案，推行“企業(yè)生育積分制”，每雇傭一名育齡女性員工，減免0.5%增值稅；

• 開發(fā)“育兒國(guó)債”，面向公眾發(fā)行專項(xiàng)債券，年利率掛鉤生育率變化。

兩會(huì)代表委員建議:

眾多代表委員在兩會(huì)上也提出了相關(guān)建議：

• 朱同玉委員建議在國(guó)家層面建立生育支持基金；

• 姚勁波代表建議設(shè)立國(guó)家人口發(fā)展基金，對(duì)多孩家庭實(shí)施補(bǔ)貼；

• 賀丹委員提出取消生育支持政策的孩次差異，避免"一孩不補(bǔ)、三孩多補(bǔ)"的不公現(xiàn)象……

??這些建議共同指向了生育支持政策的公平性和可持續(xù)性，為政策完善提供了多元思路。

唯有將生育友好理念轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，才能讓"敢生愿育"成為新時(shí)代的社會(huì)共識(shí)。這場(chǎng)關(guān)乎民族未來(lái)的變革，正在考驗(yàn)政策制定者的智慧與決心。

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內(nèi)容整理 | 劉昕冉

排版 | 劉昕冉

審閱 | 劉 深

終審 | 劉金程

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