核心論點

個體本位范式對于認識中國司法機關在政制結構中的定位存在明顯的不足，若要正確把握這一問題，需要采取整體本位范式。縣域是一個完整的治理單元，在縣域治理中考察基層法院可以成為整體本位范式研究的一個切入點。黨政體制是中國法院賴以運行的基本體制，基層法院與由地方黨委領導的縣域治理體系之間存在緊密聯系，上下級法院關系亦嵌入黨政體制。黨政體制依托條塊關系形成“一體雙軌”司法調節機制，這一機制對于保持司法權的中央事權屬性具有重要意義。基層法院在縣域治理中的定位，受到黨政體制統攝下的中央與地方關系、條塊關系、屬地管理責任等宏觀因素影響。在縣域治理層面保持司法機關依法獨立行使審判權的同時，有必要保持這一層級權力一定程度的統合度和靈活性。如果將司法權的中央事權屬性理解為基層法院從地方黨委領導的治理體系中分離，這是對中國國家治理制度邏輯的誤讀，在實踐中也難以實現。

作者信息

劉磊，中南財經政法大學法學院講師，法學博士。

原文出處：劉磊，《縣域治理中的基層法院：體制結構與制度邏輯》，載《法治現代化研究》2021年第3期，第61-75頁。

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關鍵詞

縣域治理；基層法院；黨政體制；一體雙軌；整體本位

一、問題與進路

司法機關在政制（constitutional）結構中的定位是法治建構中的重要問題，而政制結構則會直接地塑造相應的司法體制。按照經典“三權分立”純粹分權理論，以立法權、行政權、司法權分立為基礎而形成的司法獨立，能夠忠實、有效地保證法律的實施。這種意義上的司法獨立是關于法院的“理想化模型”的核心所在。在當代中國語境中，司法機關在政制結構中的定位突出地體現為法院與地方黨政系統之間的關系。對此問題，學術界形成了司法地方保護主義話語，認為目前存在的主要問題是司法的“地方化”，要加強法院在地方的獨立性，實現“去地方化”，并且認為這是重塑司法權威、維護司法公正的關鍵所在。近幾年的司法改革以司法權是中央事權為基本定位而展開，這在一定程度上也體現了此種思路。不過，這并不意味著理論界所言的基于“去地方化”而加強“司法獨立”的主張與決策者的改革布局完全一致。

從研究范式來看，理論界主要采取個體本位范式來探究這一問題。前面提及的司法地方保護主義話語在很大程度上遵循的也是此種范式。由個體本位看，法官以個體名義直接裁判，對外部社會承擔司法責任，不僅法官行權不應受到內部組織形態的約束，而且法院應當獨立于外部體系架構。個體本位范式的改革指向是實現以“法官獨立”為核心內容的“法院獨立”。采取個體本位范式認識司法機關在中國政制結構中的定位，會將這一問題視為可以離開外在體制架構的普適性問題，而忽視中國司法制度和體制架構之間的內在聯系。晚近以來，有學者對個體本位范式提出了質疑，提倡采取整體本位范式來把握中國司法機關在政制結構中的定位。例如，蘇力較早地采取整體性視角討論司法機關與中國共產黨之間的關系；喻中反思了“司法中心主義”存在的局限性，對中國的“司法—行政”關系模式、“治—綜治”取向的法治模式展開討論；侯猛從政法傳統的角度研究了政法體制的形成過程、政法體制中的民主集中制、最高人民法院的功能定位等問題；劉忠從條塊關系角度探討了法院院長的產生，研究了政法委的構成與運作；陳柏峰從地方治理的角度討論了地方黨政領導干部對司法權行使產生的復雜影響，認為要區分“治理性干預”和“腐敗性干預”這兩種不同類型的干預。這些研究在不同程度以及不同側面采取了帶有整體性取向的研究范式。明確提出整體本位范式的是顧培東。在顧培東看來，中國法院建構與運行模式的實然狀態體現的是“法院整體本位”，無論是從憲法制度安排，還是從法院在政制結構中的地位，抑或從司法生態來看，考察中國法院都更適宜采取法院整體本位。從域外研究來看，司法機關“不能被孤立地看待，而應被視為作為政府權力的來源之一的大規模政治體系的組成部分”，其運行模式深受特定的國家體制的影響，實際上普遍存在的模式是，審判是作為政權主體中的一部分來運行的，而不是作為一個獨立的實體存在的。就研究范式而言，本文采取的是整體本位范式，將法院的建構和運行置于中國整體的政制結構和治理體系中來把握。在研究的具體操作化層面，文章以基層法院為研究對象，將基層法院置于縣域治理場域中展開討論。

在我國的國家治理層級中，縣域治理具有基礎意義，構成國家政權體系最為完整的基層結構，“處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎”。基層法院處于縣域治理的體制結構之中，其運作形態亦受此影響。實際上，最高人民法院也強調基層法院應當發揮在縣域治理中的作用。就影響基層法院運行的體制因素而言，最為重要的是黨政體制。黨政體制中的法院和其他的國家機構之間的結構性關系與西方體制中法院和其他的國家機構之間的結構性關系存在顯著差別，這種結構性關系構成塑造中國各級法院基本運行機理的體制性因素。中國的縣域治理具有明顯的統合性，這種統合性依托黨政體制展開并實現，強調由黨委進行全面領導，實現對縣域治理的主體、資源等的整合與協調。在此意義上，從縣域治理的視角考察基層法院，能夠體現出整體性，而不會將基層法院的建構和運行視為孤立的問題。

本文的分析表明，在縣域治理中，黨政體制是基層法院賴以建構和運行的結構性因素，基層法院所依托的條塊關系均在黨政體制中展開。在這樣的結構性因素影響下，以中央、司法系統、地方黨委系統為構成要素的“一體雙軌”司法調節機制得以形成，一方面能夠保證地方黨委領導的縣域治理權力結構的完整性，另一方面能夠保證基層法院有較大的獨立審判空間。總體而言，在基層實踐中，黨政體制對于保障司法機關一定程度上的獨立性起到積極作用，但在某些情況下也會存在一定程度的張力。對于此種張力，需要通過政治生態治理和司法體制改革加以調節和克服，而非通過單純強調“司法機關獨立”抑或“司法去地方化”就可以實現。進而言之，從國家治理的制度邏輯來看，對于基層法院在政制結構中的定位問題，其方向并不在于將基層法院從地方黨政系統的影響中脫離。

二、塊塊結構中的基層法院

依循中國共產黨的組織原則，縣域治理是在黨委領導下開展的，無論是人大、政府、監察委還是法院、檢察院，都在同級地方黨委的領導下開展工作。基層法院是在由黨委發揮領導作用，人大、政府、監察委為主要構成部分的塊塊結構中運行。

（一）黨委對法院的領導

基層法院與地方黨委之間的基本關系是：黨委領導法院，法院參與黨委統領的地方治理中。黨委對法院的領導作用主要體現在三個方面。

第一，黨委通過“黨管干部”的組織人事原則實現對法院的領導。法院系統實行干部雙重管理，即地方黨委和法院黨組共同管理，其中對領導班子成員采取以上級法院黨組為主、地方黨委協助管理的模式。就法院與地方治理的關系來看，最為重要的是黨委對法院院長任命的影響。按照下管一級的干部管理原則，基層法院院長的選任由市委主管決定，具體由市委組織部負責，市中院協管，縣級人大選舉產生。隨著法官法的出臺和修改，上級法院在下級法院院長任命上的話語權更為突出。雖然正式決定者是市委，但是與市委相比，中院更為熟悉擬任基層法院院長人選的情況，因此市委也會尊重中院的意見。盡管上級黨委對基層法院院長選任有決定權，中院意見在基層法院院長任命中起主導作用，不過基層法院同級地方黨委對法院院長的選任有建議權。在市委對基層法院院長人選的考慮因素中，縣委的意見和建議會有重要影響。一般來說，法院的院長和黨組書記由同一人擔任。在黨組書記和院長身份合一的情況下，為了避免可能出現的僵局，市委會重視縣委對當地法院院長人選的意見和建議，市中院也會就基層法院院長人選問題與縣委溝通。在實際操作中，基層法院院長人選一般是市委、中院、縣委均能接受的人選。

第二，黨委通過法院黨組實現對法院的領導。在對法院院長人選任免話語權弱化的情況下，縣委對基層法院的影響力主要依靠黨的組織體系實現，其中最為重要的是設置在基層法院內的黨組。基層法院黨組的實際功能非常廣泛，覆蓋了法院各個方面的重要工作。按照黨的組織原則，基層法院黨組是縣委的派出機構，接受縣委的領導，法院黨組書記以及其他黨組成員由縣委決定。黨委通過對包括黨組書記在內的黨組成員的任命，實現對黨組的領導，通過黨組對基層法院構成約束。縣委與基層法院黨組之間存在制度性的聯系渠道，例如派員列席法院黨組會議、聽取法院黨組書記報告履職情況、對法院黨組及其成員履職情況進行考核。按照黨內組織原則，基層法院黨組需要參與同級地方黨委的一些會議和活動，主動以多種方式向黨委遞交信息材料、請示匯報工作（如審判執行業務專項報告，關于編制、職級、待遇、干部晉升等問題的報告），法院院長以黨組書記身份參加黨委中心組學習，傳達黨委中心組會議要求。黨委和黨組的這種領導與被領導關系，不僅為法院黨組貫徹黨委要求提供了制度性渠道，而且為法院黨組向黨委反映法院面臨的問題、提出建議提供了制度性渠道。

第三，黨委通過政法委“歸口管理”實現對法院的領導。“歸口管理”是黨對國家機關進行重組，將職能相關的國家機關、政府機構整合入黨的管理體系之中，依靠黨的對應職能部門來具體實現黨的領導作用。在對政法系統的歸口管理中，政法委的作用主要體現在兩個層面：一是實施和確保縣委的領導作用；二是協調各政法部門的相互關系，防止權力運行的“孤島化”。法院院長是政法委員會成員（政法委副書記或者政法委委員），法院可以通過政法委員會向黨委常委或者常委會報告，也可以直接向黨委常委或常委會請示、匯報。政法委的基本工作制度有協管干部制度、聯席會議制度、執法監督制度等。目前，政法委協管干部的職能已經普遍弱化，這一職能實際上主要掌握在組織部門。聯席會議制度與執法監督制度之間存在一定的交集，這種交集主要體現為對各政法機關之間存在重大分歧，或者是政策性強、社會敏感度高、社會影響大的疑難、重大案件，召開聯席會議協調和督辦。在一些案件的協調和督辦過程中，政法委協調政法系統各機關以及政法系統以外的有關主體，推動黨委決策的具體實施。近年來，由于政法委遭受較多批評，政法委的職能開始轉變，案件協調職能弱化。隨著公檢法的專業分化日益深入，政法委員會人員少、財政撥款有限，對很多問題無力顧及，協調能力存在不足。調研中了解到，許多縣級政法委的領導干部認為，現在政法委對法院、檢察院的影響力已經普遍較弱。

在上述幾個主要方面之外，縣委對基層法院的領導作用還體現在一系列考核中，例如文明城市創建考核、黨風廉政建設考核（上級法院黨組也抓下級法院的黨風廉政工作）、法治縣（市、區）建設考核等，這些考核均納入塊塊系統中開展。鑒于法院在地方治理中的重要位置，黨委在考核中通常都會給法院比較高的評價。由于這些考核與年終獎勵掛鉤，法院總體上愿意參加與考核相關的活動。與此同時，這些考核也有助于黨政系統對法院形成一定程度上的約束。

（二）人大對法院的監督

各級人大常委會有“聽取和審查本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告”，“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表、受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見”，以及依法選舉或罷免“兩院”院長、任免或撤銷“兩院”工作人員法律職務等法定職權。人大及其常委會在黨委領導下開展工作，人大對法院的監督實際上也是黨委對法院發揮領導作用的重要途徑。黨委可以通過在人大常委會設置的黨組以及在人大設置的黨的基層組織，確保黨的意志在人大得以體現。在人大代表的構成中，來自行政系統的代表所占比例很高，人大在很大程度上也成為行政系統對基層法院進行制約的重要渠道。

從法定權力和職責上看，人大對基層法院的監督主要體現在三個方面。

一是任免基層法院人員。基層法院院長由市委決定任命，但是在法定程序上，需要以縣委向人大提請任命建議的方式，經過縣級人大選舉、表決。現在的一般做法是實行等額選舉，就黨委推薦的唯一人選進行投票。縣委除了可以通過黨的組織渠道向市委提出建議影響基層法院院長人選之外，還可以通過人大施加影響。為了保證市委決定的人選在縣級人大會議上通過，人大常委會需要依靠地方黨委設置在人大的黨組織來開展（開會期間是臨時黨委、各代表團的黨支部，閉會期間是人大常委會黨組），對與會代表做工作，以確保擬任命人選得到代表們的廣泛認同。在基層法院院長人選問題上，如果縣委（縣委在很大程度上會吸納縣域行政系統的意見）與中院的分歧較大，中院卻執意使用自己的人選，可能會在人大這一層面遇到阻礙。法院院長人選能否以高票在人大會議上當選，對其在該院以及在當地的政治威信會有重要影響。此種政治威信不僅僅是象征性層面的，而且在某種程度上也會成為法院院長在當地所具有的政治能量大小的重要表征，會影響到其實際工作的開展。因此，一般來說，基層法院院長人選都會在市委、市中院、縣委三者之間的共識地帶產生。除此之外，基層法院副院長（本級黨委決定，征求市中院黨組意見）、庭長、副庭長等中層干部（法院黨組決定，報同級黨委組織部審批），審判員（法院黨組決定）均需經由人大常委會任命。

二是審議基層法院工作報告。在人大的諸多監督方式中，聽取審議法院工作報告在政治象征層面以及實際效果層面均十分重要。為了確保法院工作報告能在人大會議順利且高票通過，各級法院都會采取多種工作方法。例如，在每年的人代會召開前夕，法院領導班子成員會對人大代表進行拜訪、座談；在人代會上，法院會派出中層以上干部到代表討論組，旁聽代表的意見和建議；在人代會后，法院會加大整理、辦理、回復人大代表的意見和建議的力度。除了由人大會議對法院年度工作報告進行審議之外，人大常委會還會對法院的專題報告進行審議，對法院副職的述職報告進行評議。

三是通過監察與司法委員會（以下簡稱監司委）實現常規性監督。監司委是設置在人大常委會內的專業性工作機構，負責對口聯系監察、公安、法院、檢察院、司法行政、民政和民族、宗教、僑務等部門。人大常委會對法院的常規性監督，如開展執法檢查、進行專題調研評議、督促重要涉法涉訴信訪件辦理、督促法院糾正錯誤判決等工作，由分管監司委的副主任具體負責推動實施。人大可以通過常委會或內司委，審議、跟蹤、問效法院對人大整改意見的落實情況。關于人大以何種方式對司法進行監督，在很長一段時間中存在爭論。有論者認為人大只能對司法機關的宏觀工作進行原則性的監督，而不能介入具體案件，否則會影響獨立司法。

在很多情況下，人大對法院的監督，實際上反映的是黨政系統的意志。一般來說，人大常委會會自覺吸納黨委的施政要求，并通過人大系統表達和傳輸。人大在評議法院工作時，會把法院服務地方經濟發展、社會穩定、廉政建設等情況作為重點評議內容。這些工作往往事關黨委的中心工作，是對黨委總體工作部署的具體實施。人大對這些工作進行評議，既能夠得到縣委的支持，也能夠引導基層法院的工作重點。在另一層面，人大對法院的監督反映的是以人大代表為中介的地方“民意”的表達和監督意志。人大代表提建議案是人大對法院進行監督的重要方式，也會成為法院參與地方治理的重要動因。例如，湖北省C區法院針對部分農村人大代表希望法院多到農村開展法制宣傳的提案，召開黨組會專題研究具體落實方案，陸續出臺一系列規定，定期開展法律宣傳、巡回審判、庭審觀摩等活動。

鑒于人大的重要地位，法院也會積極采取多種方式密切與人大及人大代表的聯系。例如走訪人大代表、舉行法院開放日活動、組織代表旁聽評議庭審、召開座談會。從法院的角度看，積極主動與人大及其常委會、人大代表建立聯系，有益于法院工作的開展，尤為突出地體現在兩個方面：一是增加人大對法院工作的了解和支持。例如，法院在人大會議上的工作報告能夠高票通過，可以借助人大代表的社會關系資源有效化解糾紛。二是構建與社會公眾進行溝通的媒介。在當前司法公信力不高、涉訴信訪壓力大的情況下，法院可以通過人大代表這一特殊群體搭建與社會公眾進行溝通的橋梁。

（三）政府與法院的互動

法院與行政系統之間的聯系主要發生在幾個方面：一是審理行政訴訟案件，二是受理非訴行政執行案件，三是法院在人財物等方面對地方行政系統的依賴，四是法院在執法辦案過程中需要得到地方行政系統的支持。前兩個方面主要體現為法院對行政系統的制約，后兩個方面主要體現為法院對行政系統的依賴。實際上，無論是哪一個方面，法院與行政系統之間總體上呈現良性互動的狀態。

按照行政訴訟法的規定，基層法院管轄第一審行政案件，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的第一審行政案件由中院管轄，基層法院受理的第一審行政案件的行政主體主要是縣級各行政機關、鄉鎮政府。在對這類行政訴訟案件的審理中，基層法院通常不會對各行政機關和鄉鎮政府的行政行為實行剛性制約。在行政訴訟案件審理上，協調撤訴率高、行政機關被判敗訴率低是普遍現象。近年來，對行政訴訟案件的考核導向已經發生轉變，不再考核行政訴訟案件的協調撤訴率。盡管如此，行政訴訟案件實際的協調撤訴率依然很高。無論是行政訴訟案件的審理還是非訴行政執行案件的審理，法院都沒有體現出對行政機關施加剛性制約的傾向，而是會通過多種渠道增進與行政機關的溝通協調。例如，以召開行政機關聯席會議、發送司法建議、組織座談交流、開展業務培訓等相對帶有柔性的方式，注重行政爭議“實質性化解”，而不是簡單采取一紙判決的方式督促行政機關依法行政。這表明在司法實踐中，司法權與行政權之間的關系并不是行政訴訟法所預設的由司法主導的對抗—沖突關系，行政審判實踐也不是“封閉對抗型行政審判模式”。實際上，行政庭成為法院與行政系統建立聯系的重要紐帶，便于法院與行政系統建立互惠性、經常性的互動。目前，許多地方在嘗試推行行政案件集中管轄、交叉管轄，這一舉措如果得到全面推廣，會對大多數基層法院與當地行政系統之間的關系產生影響。

廣為學界詬病的是法院在人財物方面受制于地方政府。現在的實際情形是，地方政府在人財物方面對法院所能構成的約束在逐漸弱化，各級法院在人財物方面的自主性日益增強。基層法院增編需要逐層報中央編委、編辦批準，僅編制內用編需要報地方編辦核準；2004年以后，主任科員以下的非領導職務初任法官一律實行省級統一招考，考錄工作由省委組織部主管，基層法院進人計劃報高院，由高院統一審核匯總，報省委組織部審批，統一向社會公布，分數由高院商省委組織部確定，擬錄取名單經高院審核，報省委組織部審批。至于財政方面，目前各級法院的經費保障采取的是“多級財政共同負擔”的差異供給模式，分別由中央財政、省級財政、市級財政和縣級財政予以保障。近幾年的司法改革推行省級人財物統一管理，但是在改革舉措全面落實之前，地方財政對于法院依然有一定的意義，法院會積極與地方黨委、政府溝通，爭取獲得地方財政更多的支持。隨著法院在地方治理中的地位日益持重，地方政府一般來說會在財政能力承受范圍之內盡可能地給法院提供較為充分的財政保障。法院在日常的執法辦案和運行管理中需要地方行政系統的支持配合。例如，在化解“執行難”、處理突發事件、應對涉法涉訪、開展基礎建設、調整工資和福利待遇、返還經費等方面，法院會積極通過地方黨委或政法委獲得行政系統的支持。

三、條塊互動中的基層法院

縣域治理并非只是在塊塊層面展開，也會受到塊塊的層級性以及條線關系的影響。法院系統的“條條”與地方“塊塊”之間并不是分立關系，而是形成“條塊結合”的互動結構，基層法院的運行亦受到此種互動結構的影響。

（一）上下級法院關系的權力架構

按照憲法和人民法院組織法的規定，上下級法院之間是“監督”與“被監督”的關系。對上下級法院關系的這種定位，主要是基于審級關系作出的界定，指的是因上訴、再審、死刑核準、減輕處罰核準等與審級相關的審判關系。但在實際運行中，上下級法院之間的關系并不是審級關系所能完全涵蓋的。若要理解上下級法院在實踐中呈現的關系，需要將之置于黨政體制中來認識。

上下級法院關系經歷了由相對疏遠到日趨緊密的變化過程。從條塊關系的角度看，法院的人員選任和工作管理由縣委占支配地位逐漸轉向由中院占支配地位，條條的影響力超過塊塊的影響力。這個轉折點以1995年法官法頒布和2001年法官法修訂為標志。2001年法官法關于擔任法官的必備條件中第6項規定：“高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識，從事法律工作滿二年，其中擔任高級人民法院、最高人民法院法官，應當從事法律工作滿三年；獲得法律專業碩士學位、博士學位或者非法律專業碩士學位、博士學位具有法律專業知識，從事法律工作滿一年，其中擔任高級人民法院、最高人民法院法官，應當從事法律工作滿二年。”《最高人民法院關于印發 <關于貫徹中共中央《關于進一步加強政法干部隊伍建設的決定》建設一支高素質法官隊伍的若干意見> 的通知》（法發〔1999〕22號）進一步明確規定：“法院的主要領導干部必須具有法官任職資格。”這一規定極大地限縮了地方黨委對同級法院院長人選的影響，地方黨委不再具有對法院院長人選的實質性決定權，而“上級人民法院黨組協助管理”這一權力則成為實質性權力。除了法官法和最高人民法院文件強化了上級法院對下級法院院長人選的影響力之外，黨的有關干部任職管理的規定也強化了上級法院的影響力，其中非常重要的是關于實行異地交流任職的規定。如2006年8月6日中共中央辦公廳頒布的《黨政領導干部交流工作規定》中規定，異地交流任職的重點對象是“縣級以上地方黨委、政府正職領導成員及其他領導成員，紀委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的正職領導成員”。目前，基層法院的普遍情況是法院院長的籍貫多是本市其他區縣，這就減少了法院院長與法院所在地的聯系，降低了地方黨政系統與擬任人選的熟悉程度，從而便于中院下派干部任職。

條條系統的強化增加了法院系統自上而下的支配力，使得法院管理體制的縱向一體化特點日益顯現。下級法院的權力向上級法院集中，地方法院的權力向最高人民法院集中，從而形成了一種上命下從的金字塔形的權力結構體系。正是依靠這種管理體制，一方面經由最高人民法院吸納的中央意志能夠在法院系統順利傳遞；另一方面各級地方法院可以提升法院在同級政權體系中的地位，增強司法權的獨立性，促進實現司法權的中央事權屬性。

（二）法院系統對縣域治理任務的識別與傳輸

縣域治理并不是孤立的，而是嵌在上下級關系之中。某一個縣的治理任務，既有其特殊性，同時也是上一級黨委政府治理任務的重要組成部分。與上一級黨委政府相比，縣級黨委政府主要是執行者，上一級的治理任務一般也需要通過縣域政權體系推動和實施。這樣一來，基層法院與縣域治理的關系就會變得比較復雜，如何識別、吸納、傳遞縣域治理的“大局”便會成為基層法院經常面臨的問題。“大局”在縣域治理中也被稱為“中心工作”或者“政治任務”。來自各個層級的要求都可能在縣域治理中成為影響“大局”的“中心工作”或“政治任務”。有效識別“中心工作”或“政治任務”是基層法院在縣域治理中發揮作用的前提。目前，被學術界普遍詬病的是地方黨政系統干預司法個案。然而，從對一些基層法院領導班子成員、一線法官的訪談來看，現在地方黨委政府出于縣域治理考量，通過縣級黨政系統的制度性渠道影響司法個案的情況很少發生。不過，這并不意味著縣域治理考量不會進入基層法院的工作之中。實際上，這種吸納和傳輸日益主要依靠法院系統的自主吸收和轉化。一方面，上下級法院之間存在審判業務上的聯系；另一方面，黨委通過設置在同級法院的黨組保證黨委的領導力。由此，縣域治理任務不僅會通過縣級黨政系統對基層法院產生影響，還會通過嵌入黨政體制的上下級法院關系產生影響。

由于存在“司法中心主義”“司法地方保護主義”等強勢話語的影響，為了避免可能出現的風險，縣委更傾向于通過黨的組織渠道將縣域治理考量傳遞到上級黨委，經由市委傳遞到市中院，再經由市中院傳遞到基層法院；在有些重要問題上，如果市委難以權衡其中的風險或利弊，會進一步向省委反映，由省委作出權衡，進而經由省委轉化為省高院的司法政策，再通過省高院的司法政策指導下級法院的審判執行業務工作。除此之外，塊塊系統有其他可以制約條條系統的方法。例如，在具體操作中，地方黨委可以通過“黨政領導干部交流”的方式，將不積極配合地方治理體系總體工作布局的法院院長調到其他地方任職。

在實踐中，對于地方治理“大局”的判斷實際上是一種政治判斷。對此，最高人民法院時任院長肖揚曾言：“大局與政治密不可分的，凡屬全局性的問題，都具有重大的政治意義。因此，大局意識在很大程度上又往往表現為政治意識，兩者在本質要求上是一致的……大局不是平面的，而是立體的；不是局部的，而是全局的；不是靜止的，固定不變的，而是不斷發展變化的。”最高院、省高院出臺的一系列司法政策，從宏觀上指導司法實踐，增強各級法院對社會治理大局的宏觀把握和駕馭能力，其中既有地方大局和全國大局的關系，也有條條和塊塊的關系。對于在當地什么是大局、什么不是大局，什么是地方保護主義、什么不是地方保護主義，基層法院缺乏充分的政治能力和相關知識，法官對政治目標、經濟社會發展總體趨勢和要求往往缺少宏觀把握能力，通常需要由地方黨委根據多方面因素綜合考量取舍并傳輸到法院系統。一般而言，即便地方黨委對相關問題作出一定的判斷和選擇，為避免因“干預司法”而出現政治風險，黨委一般只是在法律框架內提出原則性意見，而不會對案件的具體處理給出結論。

（三）“一體雙軌”的司法調節機制

法院系統自上而下的調控力增強，并不意味著地方各級法院脫離了黨政系統的影響。實際上，法院“條條”關系強化的內在邏輯依然從屬于黨政體制中“條塊”關系的動態調整。法院系統自上而下貫徹執行力的增強，為中央依托法院系統調整條塊關系、調節中央與地方關系提供了重要渠道。在我國，中央出臺的制度和政策在地方實施之前，需要各層級政權體系對制度和政策進行細化、調適。在此過程中，發揮細化、調適功能的主要是省級和市級。具體到司法問題上，最高人民法院出臺的相關政策要求，經過省高院、市中院的細化和調適，成為縣級政權體系（包括基層法院）行為的具體依據。在各層級法院中，最高人民法院發揮著圍繞黨和國家政策制定并推動實施司法政策的職能，高級法院、中級法院充當最高人民法院的“政策助手”，基層法院主要扮演具體實施相應司法政策的角色。

在黨政體制中，以民主集中制為基礎，依托條塊關系，形成了“一體雙軌”的司法調節機制，保障司法權的中央事權屬性的實現。這里所言的“一體”是指中央，“雙軌”是指司法系統與地方黨委系統。根據不同時期的需要，“一體雙軌”司法調節機制通過司法系統調節中央和地方的關系，調整地方治理結構，確保基層司法最終不偏離中央事權屬性。一方面是最高人民法院吸收中央對各個時期條塊關系、中央與地方關系的要求，將之體現在一系列司法政策中，通過各級法院貫徹司法政策，實現以司法手段調控條塊關系、調節中央與地方的關系。另一方面是中央依靠黨的組織體系和紀律規范，要求省、市、縣各級地方黨委將中央的要求吸收到本層級的決策中，并將其中的一些事務上升為本層級的政治任務，通過同級法院黨組將本層級政治任務傳遞到法院，法院根據接收到的要求調整審判執行的尺度。在“一體雙軌”司法調節機制中，法院的條條系統并不處于完全獨立的位置，而是受中央以及地方黨委影響，形成、傳輸和實施體現政治意志的司法政策。例如2003年8月，江蘇省N市市委為了貫徹黨的十六大“關于切實解決執行難問題”的指示精神，在全市范圍開展了案件集中執行活動，A區區委按照市委的要求在本轄區開展工作部署，A區法院響應市委和區委的部署，開展集中執行活動，經過70余天的奮戰，列入集中執行活動的176件重點案件被攻克144件，執結標的380萬元。

需要指出的是，這樣的調節機制也能夠成為基層法院克服地方黨委政府不當干預的重要機制。例如，由于面臨征地拆遷的壓力，江蘇省無錫市委曾經要求無錫兩級法院對在該地發生的與征地拆遷有關的行政案件不立不裁。江蘇省高院于2014年3月向省人大常委會專題匯報了全省法院行政審判工作，行政審判中存在的不立不裁、過度協調以及行政機關敗訴率過低等問題引起了人大代表的關注，當時的省委書記、省人大常委會主任明確要求全省法院主動適應深化司法體制改革的要求，全省行政機關要增強接受司法監督的自覺性，積極配合各級法院依法履行行政審判職能，尊重法院提出的解決問題方案，配合支持法院解決不立不裁等問題。2014年5月，江蘇省高院到無錫進行現場辦公，與當地黨委、政府主要領導當面交換意見，要求無錫兩級法院以“依法受理、依法裁判”為原則，積極穩妥地疏導一批、判決一批、化解一批，徹底清理，不留死角。同時，省高院黨組還派出專門工作組，進駐無錫進行駐點督辦。截至2014年10月底，無錫地區行政不立不裁案件已經徹底得到清理。

不僅如此，這種“一體雙軌”司法調節機制對于化解跨區域案件中的地方保護主義也具有積極意義。基層法院審理的絕大多數民事、刑事、行政案件基本是同一縣域范圍內主體之間發生的糾紛，而不太會溢出縣域范圍，然而有相當部分的商事案件會溢出縣域范圍，涉及跨區域的不同主體，再加之商事案件對地方經濟有明顯影響，案件審理中也更易出現地方保護主義。從對審理商事案件的基層法院法官訪談了解的情況看，商事案件審理中的地方保護主義經常出現，而且多會對案件公正審理產生消極影響，由此就會產生一對矛盾：一方面，市場經濟要求打破區域之間的壁壘，商事法律的統一性要求也會比較高；另一方面，在既有制度結構中，基層法院無法對跨區域的其他市、縣黨政系統直接施加影響，較為缺乏自主應對此種地方保護主義的能力。在這種情況下，“一體雙軌”司法調節機制在很大程度上有助于化解跨區域案件中的地方保護主義，從而保障法律的普適性。對于此類案件，基層法院以及法官采取的主要方法或策略是，對于本市范圍內、跨不同縣（區、市）的案件，將地方保護主義問題反映至中院，由中院向對應縣級政府作批示；對于本省范圍內、跨不同地級市的案件，則將地方保護主義問題反映至高院，由高院向對應地級市政府作批示；至于跨省域案件中的地方保護主義，則可以通過層報最高法院解決。對于本省范圍內的案件，一般而言層報至高院一級即可解決。當然，由于是層報上級法院，所耗費時間較長，可能不利于正義的及時實現。正因如此，從司法體制的長遠發展看，省級統管是解決跨區域案件中地方保護主義的治本之策，但這一改革舉措的徹底實施仍需時日，無法一蹴而就。

從司法調節機制來看，基層法院實施中央的要求、依法行使司法權，不只是依靠最高人民法院自上而下傳輸，也依靠地方黨委系統。2016年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》就明確了黨政主要負責人是法治建設第一責任人。各級地方黨委并不是完全被動地吸收中央的要求，而是根據中央要求的強度、組織紀律手段的剛性程度，將當地具體情況融入傳輸過程，或者將政策執行過程中遇到的困難通過組織渠道逐級向上級黨委和中央反映，從而促成條塊關系的調整。這一點在行政案件審判中體現得尤為明顯。基層法院若要通過審判（特別是行政審判）順利實現對行政機關的監督，需要得到黨委的支持。近年來，隨著法治建設日益成為中央關注的重點，不少地方建立了“法治縣（市、區）”考核體系。2006年江蘇省政法委將行政機關負責人出庭應訴納入“法治江蘇合格縣（市、區）”考核體系，將之作為縣（市、區）黨委法治建設工作的重要內容。正是通過將有關行政審判的一些要求納入各級黨委政府的關注點和議題之中，行政審判活動的開展才能得到保障。

四、黨政體制中的司法機關

上文細致呈現了基層法院與地方黨政系統、基層法院與上級法院之間的互動形態以及具體機制的深層的制度邏輯。對這種制度邏輯的把握，我們需要進入黨政體制主導的國家治理體系之中來理解。

（一）黨對司法機關的一元化領導

黨的一元化領導是中國社會面臨整體性危機的背景下形成的政治運行機制。中國一度形成政黨與國家、政黨與社會、國家與社會高度整合的“總體性社會”，隨著社會結構變動，國家治理模式隨之調整，改革前的總體性支配權力為技術化的治理權力取代。然而，中國的黨與國家、黨與社會、國家與社會之間并未變為分離關系，依然存在較高程度的整合，形成了以黨為中心的緊密聯系的治理體系，這種治理體系帶有顯著的一體化的組織結構特征，有助于完成超常規的戰略任務。對此，黨的十九大報告強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”

黨政體制形成了分權結構與集權結構并存，以集權結構為主導的格局。分權結構強調相互制衡，集權結構強調相互協調、配合以形成合力。就地方治理而言，集權結構主要有兩層含義：一是地方黨委有對同級政權組織體系的領導權，地方治理權由黨委掌握；二是黨中央對各級地方黨委掌握治理權的方式和程度有最終決定權，即“全黨服從中央”。在這兩者中，前者也是后者的重要實現方式。這里所言的分權結構是指國家機構在黨的領導下形成分工而非分立的關系模式，黨的組織體系是不同國家機構之間協調配合的重要機制。在這樣的體制中，司法體制改革所要面對的一個重要問題是如何“把黨總攬全局、協調各方，同審判機關和檢察機關依法履行職能、開展工作統一起來”。

黨對法院的領導力的維系，依托三個層面的重要機制。一是憲法及法律、黨內法規共同設置的權威結構。嵌入黨政體制的法院與其他國家機構都是在雙重制度中運行：一套是以憲法為基礎所設定的國家法律制度，另一套是黨內規范性文件所設定的黨的組織制度。在一般的具體業務中，主要是前一套制度發揮作用。后一套制度主要體現為黨通過在法院設立黨的基層組織以及黨組，將黨的組織體系和紀律規范延伸到法院。對于實現黨對法院的領導權而言，最為重要的是法院黨組。二是基于共產黨掌握的各種資源所形成的利益配置機制。在黨掌握的資源中，最為重要的是對人員任用的決定權，亦即“黨管干部”。黨管干部采取的是分級管理、層層負責、適當下放人事管理權的方式，不同層級的法院院長、同一法院內不同級別的干部，分別被納入相應的干部管理序列，接受一級黨委管理。除人事權外，各級黨委還掌握編制、福利待遇等方面的最終決定權。三是“黨領導一切”的意識形態。無論是中央、地方各級黨委，還是法院系統，都會強調“黨領導一切”“服務大局”等話語，這種話語在很大程度上會塑造中國法院的運作形態。

（二）中央—地方關系與條塊關系

對于中國這樣一個大國，處理中央與地方關系的一個重要的憲法原則是“兩個積極性”。中央與地方關系可以進一步延伸到各級地方上下級關系。“兩個積極性”是動態的，而非靜態的，不同時期中央和地方“積極性”的定位會有調整。這種動態調整主要依靠條塊關系調整來實現，并且最終要體現在縣一級。縣一級的積極性直接關系到中央與地方關系調整的成效以及社會治理效果。

在具體的運行過程中，中央與地方關系的調節是通過條塊關系變動實現的。在中國的黨政體制中，通常講的“條塊關系”是在強調“以塊為主”的基本格局下，通過條條系統的權力收縮與擴張，動態平衡中央與地方的關系，調整地方治理的權力格局，發揮中央與地方兩個積極性。在條塊關系中之所以強調“以塊為主”，與共產黨組織體系的運行原則有緊密關聯。每個條條內部都會設置黨組（特殊情況會設置黨組性質的黨委）。從黨的組織關系的角度來看，條條里的各級黨組并不是服從條條中的上級黨組，而是服從本級黨委，從而保證本級黨委的領導作用。就地方治理而言，最為重要的是條塊關系。近幾年的司法改革體現了中央試圖通過司法系統的“條條關系”來調整收縮地方“塊塊”權力，加強中央權威。

中央與地方關系、條塊關系的處理都需要通過一定的管理責任機制來實現。在諸多管理責任機制中，屬地管理責任的重要性最為顯著。中國的中央與地方之間形成上下分治的治理格局，中央主要掌握選拔、監督、獎懲官員的權力，而管治各地事務和民眾的權力則由地方具體掌握。這種上下分治的體制，能夠分散執政風險，調節集權程度，既保證中央對地方的制約與管控，也給予地方較大的自主空間。為了落實治理責任，國家強調屬地管理，以建構有助于壓實地方治理責任的權責體系，調動地方“塊塊”治理的主動性，將矛盾化解在基層。在屬地管理的責任體系中，縣級、鄉級黨委政府的責任尤為沉重。之所以將屬地管理作為基本治理原則，很重要的原因是，地方治理需要有能夠統籌協調各方的領導主體。屬地管理意味著地方黨委政府承擔治理責任，這要求地方黨委能夠掌握比較完整的治理權。在這樣的管理責任機制中，黨委依據黨的組織原則承擔政治輸出的功能，有對其他機構和部門的領導權；政府掌握大量行政資源和其他社會治理資源，主要是黨委決策的執行者，既承擔一般的行政性事務，也參與黨委的政治動員，完成政治任務。這種治理責任和壓力在地方各個國家機構之間并非均質分布。與黨委政府相比，法院是地方治理的重要參與主體，但是并不處于責任體系的中心地帶。

如果地方黨委掌握的治理權被地方政權體系各個組成部分分割，且各個組成部分之間難以達成協調與合作，就會阻礙地方治理體系的有效運行，削弱地方治理能力。從司法體制與地方治理體制的適應性來看，如果法院按照形式法治的邏輯運行，會對地方黨政系統構成硬性約束，可能會影響地方黨委政府及時有效應對一些治理問題的能力，制約黨委“集中力量辦大事、辦好事”的政治優勢的發揮。然而如果法院對地方黨政系統的制約力很弱，也容易導致司法權的中央事權屬性弱化，地方行政權運行突破法治邊界，出現地方保護主義。因此，司法體制改革帶來的地方權力結構調整，既要與屬地管理的責任體系相適應，保障地方黨委所統領的地方治理權的有效性，也要有助于保證法院對地方黨政系統施加必要的制約，

保障司法權的中央事權屬性的實現。前面所言的“一體雙軌”司法調節機制正是依托此種制度邏輯展開的。

（三）對“司法去地方化”的重新審視

在黨政體制中，我國的地方治理實行的是“條塊結合，以塊為主”的治理結構，法院的建構與運行亦嵌入此種治理結構之中。從前面討論的制度邏輯來看，期望通過推動法院從地方黨政系統中完全獨立從而實現“司法去地方化”的主張缺乏現實可行性。

首先來看地方黨委對法院的領導。地方黨委對地方的權力體系實行領導，這是共產黨在革命年代探索出的實踐模式，在社會主義建設時期和改革開放中不斷發展并日漸成熟。各級黨委對同級國家機關實行領導，能夠有助于實現政權體系各個組成部分之間的整合，避免出現相互掣肘的政治僵局，有利于發揮集中力量辦大事的優勢。當然，地方黨委的領導權的行使也可能會出現異變，偏離中央的集中統一領導，在司法領域導致司法的地方保護主義，損害司法權的中央事權屬性，影響司法公正。

就此而言，有兩個問題需要加以討論。一是來自黨委對司法權的不當干預或者徇私干預是普遍問題還是個別問題。目前，直接來自黨委基于地方治理考量對法院實施的“治理性干預”越來越少，而徇私干預的實質是腐敗，必定存在利益交易，與基于地方治理考量所作出的“干預”存在本質差異。實際上，徇私干預的現象并不是依靠弱化或取消地方黨委對法院的制度性領導權就能夠避免的。二是來自地方黨委對法院的影響是否就是消極的。“司法去地方化”觀點的潛在假設是褒揚法院和法官，貶抑黨政系統和黨政干部。但是，這一假設在經驗上無法成立，是在用非人格化的抽象符號代替對真實經驗的認知。在實踐中，不能簡單地遵循純粹的司法中心主義立場來判斷地方黨委對法院影響的利弊，而是需要采取綜合性的立場統籌考量，將地方治理需要與司法權獨立公正行使相結合。特別是在我國的治理結構中，地方黨委居于地方治理的核心地帶，所要承擔的地方治理責任尤為沉重，不應片面地認為其治理考量就不具有正當性。

再來看人大對法院的監督。在人民代表大會制度下的“一府一委兩院”格局中，人大有對同級法院進行監督的權力。有論者認為人大對法院的監督是導致“司法地方化”的重要因素，因此要改革人大的監督方式。對此，有學者提出應該將最高院和高院在同級人大會議上的工作報告的內容調整為主要針對年度經費支出、日常行政事務管理、轄區法官隊伍情況，而不應涉及法院的審判執行業務工作。在法院人財物實現省級統管之后，市、縣兩級法院向同級人大匯報將無必要，應逐步取消。還有學者提出，如果地方人民代表大會否決法院的工作報告，法院院長無須承擔政治責任。這樣的設想無疑會弱化人大對法院的監督，在現有政制結構中不具有可行性。

更為重要的是，弱化甚或取消人大對法院監督的觀點，沒有認識到人大監督的必要性。實際上，加強人大的司法監督的基本背景正是針對司法不公的問題。時任第九屆全國人大常委會委員長的李鵬曾言：“目前司法不公問題比較突出，人民群眾有意見。八屆全國人大對高法、高檢報告贊成票逐年降低，九屆全國人大一次會議對高檢贊成票也只剛過半數。……對公檢法如何實施監督，是一個沒有解決好的問題。”自“人民法院四五改革綱要”開始，司法改革推動省級以下法院人財物省級統管，這會讓省級以下法院行使司法權的獨立性因法院系統層級監督的強化而減弱，因上級法院對下級法院干預而導致的司法不公的可能性反而會增大。在這種情況下，地方人大行使監督權可以在一定程度上弱化甚或消弭這種負面影響。這種制約平衡機制有助于實現司法權的中央事權屬性，促進法治統一。實際上，人大監督并不是要替代法院審判。人大的個案監督是依靠法定程序向司法機關提出詢問和質詢、提出意見，而不是干預正常的司法程序，更不是替代司法機關辦案。針對個案監督中存在的偏差，有些地方人大在探索建立人大個案監督工作回避制度，以保證法院依法獨立行使審判權。

同樣重要的是需要重新認識基層法院對行政機關的制約。在縣域治理中，除了黨建、人事任免等工作由黨委常委會獨立決定外，經濟、社會、信訪、科教文衛等各方面的工作都是實行“黨委一把手負總責，行政一把手具體抓”的工作模式。在這種模式中，黨委和政府的職能有差別，更有統合性，形成集政治表達和行政執行于一體的黨政組織體系。從組織原則上看，法院沒有制約同級黨委的權力，但是法院可以通過在訴訟活動中對具體行政行為的合法性進行審查來制約和規范行政權力，通過這種方式可以在很大程度上實現對同級黨委的約束。

對此問題的認識，需要注意兩點。一是在行政權行使的規范性和靈活性之間保持一定的平衡。與省、市級行政主要定位在宏觀管理層面相比，縣域的基層行政更多的是末端執行。基層行政具有綜合性、風險性、不規則性等特點，難以完全與科層體制和現代法治要求相匹配。一方面需要通過司法權規范縣域行政主體的權力運行，另一方面要給予縣域行政主體一定的靈活空間。正如社會學家周雪光所言，獨立的司法裁決“對地方政府解決實際問題的能力加以剛性約束，從而限制了有效治理的靈活性”。二是關于跨行政區劃法院的必要性問題。目前，針對縣級政府行政行為的訴訟由中院審理，這在很大程度上可以有效避免因基層法院在地方政制結構中的相對弱勢而產生監督難題，而無須通過改變法院的行政區劃設置來實現司法權對行政權的監督和約束。對于司法改革中正在探索的跨行政區劃改革的實踐效果，目前還不能簡單地作出評判，需要進一步觀察，其中有一些問題需要深入思考。例如，如何對跨行政區劃法院實施黨的領導，如何處理跨行政區劃法院與現有“條塊結合，以塊為主”的地方治理格局之間的關系。

從上述分析來看，在黨委統領的地方治理體系中，各個組成部分之間存在一定程度的相互制約，不僅法院有制約其他主體的權力，其他主體也有制約法院的權力；與此同時，彼此之間的協調與合作在很大程度上正是依托黨委領導的統合機制以及相互之間存在的制約機制而得以實現。這種關系與許多理論研究者所期待的由法院對其他主體實施單向度制約存在顯著差別。然而，正如有學者所言：“不同權力主體之間的相互糾纏或相互‘干預’，恰好還構成了一個政權內部各個分支機構之間相互聯系、相互交往的紐帶，構成了一個政治共同體內部的黏合劑。”

五、結語

從整體本位范式來看，法院在政制結構中的定位絕非“司法去地方化”抑或“司法地方保護主義”這樣的口號式吶喊那么簡單。在黨政體制統攝的國家治理體系中，國家以及地方治理帶有很大程度的整體性和統合性，需要由一定的主體（黨委）來領導和統籌，否則就難以實現有效治理。基層法院在地方治理體系中的位置，尤其是與地方黨政系統的關系，并不存在“黃金分割點”，更多的是政治性權衡，取決于決策層對特定時期治理狀況的判斷。依托黨政體制運行的“一體雙軌”司法調節機制，一方面有助于保證基層法院有較高程度的獨立審判空間，提升司法能力；另一方面有助于保證地方黨委主導的縣域治理權力的完整性。如果說對于較高層級的地方國家權力體系需要加強權力制衡，防止可能出現的地方權力分割化的憲制危機，那么縣一級國家權力體系的政治能量低，不足以引發上述危機。但是，縣一級國家權力體系需要直接面對和處理諸多社會治理難題，保持這一層級權力在較高程度上的統合力和靈活性就顯得尤為必要。進一步地看，盡管本文是以縣域治理作為考察法院定位與運行的切入點，縣域治理與市域、省域等更高層級治理也有明顯差別，但鑒于縣域治理的基礎性地位以及我國各個治理層級的職責同構性，文中基于條塊關系對基層法院展開分析所揭示的制度邏輯亦并不限于縣域治理，對跨區域乃至“全域”治理也具有一定意義。甚至可以認為，基于這種制度邏輯而運行的基層法院，實際上成為各個層級法院在我國整體治理體系中的一個縮影。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（2018）中指出，“強化黨的組織在同級組織中的領導地位”；《中國共產黨政法工作條例》（2019）對于地方黨委在貫徹黨中央精神的前提下，對本地區政法工作的領導責任也作出了明確規定。這些都表明，黨政體制依然構成影響和塑造中國司法運行實然狀態的結構性因素，司法權的中央事權屬性的實現依然要依托此種體制架構。進一步來看，這一邏輯也體現了地方法院具有一定程度的地方性，而這種地方性是國家司法權的空間表達，與“地方保護主義”存在本質差別。盡管有些地方保護主義亦會借助此種制度結構而產生，但現有制度結構仍有應對地方保護主義的方法策略以及制度舉措。“人民法院五五改革綱要”已經開始實施，對新一輪司法改革的方向和具體舉措的把握，需要建立在對國家治理制度邏輯深入理解的基礎之上。