最高人民檢察院第五十八批指導性案例

湖北省安全生產監督管理局不服甲公司訴湖北省安全生產監督管理局行政處罰訴訟監督案

（檢例第235號）

【關鍵詞】

行政生效裁判監督??行政處罰??事故調查報告??工程質量缺陷??監理責任??抗訴

【要旨】

人民檢察院辦理安全生產行政處罰訴訟監督案件，對于安全監管部門依據人民政府批復的《事故調查報告》認定的監理主體怠于履職等違法事實作出的行政處罰決定，雖然工程質量缺陷以及監理怠于履職尚未構成交通事故的主要原因，如果人民法院以缺乏事實依據為由判決撤銷行政處罰決定的，人民檢察院應當依法監督。

【基本案情】

甲公司系某公路大橋防撞護欄施工監理單位。2005年7月，公路大橋竣工驗收。2013年3月12日，公路大橋橋南處發生一起重大道路交通事故，一輛正常行駛的雙層臥鋪客車因駕駛員避讓一輛逆向行駛的兩輪摩托車過程中向右猛打方向，操作不當，與摩托車發生刮碰后，撞斷公路大橋護欄墜入橋下，致使14人死亡、9人受傷、兩車和公路設施受損。事故發生后，湖北省人民政府成立事故調查組和事故技術專家組。2013年4月11日，事故技術專家組作出《技術報告》。7月24日，事故調查組作出《事故調查報告》，認定：案涉事故是一起責任事故，駕駛員所在公司等多家單位或者部門因安全生產主體責任落實不到位，分別對事故發生負有主要、重要等不同責任。其中事故段防撞護欄施工公司因安全護欄施工質量存在缺陷，對大橋安全護欄底座與預埋鋼筋焊接中，焊縫長度及高度均不滿足設計要求，焊縫尺寸不穩定，大部分焊縫金屬與鋼筋未融合或融合深度較淺，存在安全隱患，對事故發生負有責任；甲公司是事故段防撞護欄施工監理單位，因監理工作不到位，在監理工作中未能及時發現事故段安全護欄施工質量缺陷，對事故發生負有責任。《事故調查報告》對有關責任人員及責任單位分別作出處理建議，其中包括建議由湖北省安全生產監督管理局（現為湖北省應急管理廳，以下簡稱湖北省安監局）對甲公司給予規定上限的經濟處罰。2013年8月19日，《事故調查報告》經湖北省人民政府批復同意。2014年4月22日，湖北省安監局依據上述報告，根據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十二條第二款、第三十七條第三項的規定，對甲公司作出人民幣50萬元罰款的行政處罰決定。2014年7月21日，甲公司提起行政訴訟，請求撤銷行政處罰決定。

2015年5月14日，某區人民法院作出一審判決。該院認為，《技術報告》已認定護欄破壞的主要原因系實際撞擊力大于設計撞擊力，湖北省安監局仍根據《事故調查報告》認定的事實認定甲公司存在履行監理職責不到位行為，卻沒有舉證證明上述行為與護欄破壞失去保護作用之間存在因果關系，據此作出被訴行政處罰決定的主要證據不足，判決予以撤銷。湖北省安監局不服提起上訴。某市中級人民法院二審認為，本案大橋的施工即使在客觀上確實存在《技術報告》中所述的沒有達到設計要求，焊接質量也不符合要求的情況，也不能得出大橋的施工質量及甲公司對大橋施工質量的監理行為與本案事故段大橋護欄被撞擊后失去防護作用從而使肇事客車越出護欄，導致事故結果加重之間具有因果關系的結論，也不能得出《事故調查報告》認定的“甲公司對事故發生負有責任”的結論。根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十條的規定，查明事實是行政機關行使行政處罰權的必要前提和依據，甲公司的監理行為與本案事故發生之間的因果關系，是湖北省安監局作出被訴行政處罰決定的事實依據，湖北省安監局認為其沒有義務去查明相關事實依據，沒有法律依據。2016年1月20日，某市中級人民法院作出二審判決，以湖北省安監局作出的行政處罰決定證據不足為由，維持了一審判決。湖北省安監局申請再審，湖北省高級人民法院再審維持了二審判決。

【檢察機關履職過程】

案件來源。湖北省安監局向湖北省人民檢察院申請監督，湖北省人民檢察院依法審查后認為，再審生效判決適用法律確有錯誤，提請最高人民檢察院抗訴。

調查核實。檢察機關在全面閱卷審查的基礎上，當面聽取湖北省安監局和甲公司的意見。另查明：案涉重大生產安全責任事故調查組由湖北省人民政府組織，聘請了橋梁施工、道路交通、安全管理等行業的專家組成專家組。案涉《事故調查報告》經湖北省人民政府批復同意，認定甲公司在監理工作中，未能及時發現大橋安全護欄底座與預埋的鋼筋焊接存在焊縫長度及高度等施工問題，履行監理職責不到位，對事故負有責任。

監督意見。最高人民檢察院經審查認為，再審判決認為施工質量缺陷與事故發生不存在關聯關系，否定《事故調查報告》認定的事故原因，認定事實錯誤。生產安全事故的發生均有多因一果的特性，既包括導致事故發生的直接原因，也包括引發生產安全事故的各種隱患及其他原因。對于事故責任的認定，往往也是依據直接原因與間接原因、主要原因與次要原因的實際情況不同而作出。本案中《技術報告》認定護欄破壞的主要原因是實際撞擊力大于設計撞擊力，但并未排除焊縫長度及焊縫高度等施工問題是護欄破壞的非主要或次要原因。《事故調查報告》認定事故段防撞護欄施工公司對大橋安全護欄底座與預埋鋼筋焊接中，焊縫長度及高度均不滿足設計要求，焊縫尺寸不穩定，大部分焊縫金屬與鋼筋未融合或融合深度較淺，存在安全隱患。安全護欄施工質量存在缺陷，甲公司在監理工作中未能及時發現，應當構成履行監理職責不到位。據此，湖北省安監局根據《事故調查報告》，依據《生產安全事故報告和調查處理條例》作出行政處罰決定，具有事實和法律依據。再審判決否定經人民政府批復的《事故調查報告》認定的事故段防撞護欄施工質量與事故存在因果關系的相關法律事實，否定事故段防撞護欄施工單位及監理公司應承擔的事故責任，責令撤銷被訴行政處罰決定，認定事實及適用法律確有錯誤。最高人民檢察院向最高人民法院提出抗訴。

監督結果。最高人民法院于2023年6月26日作出判決，采納檢察機關抗訴意見，認為生產安全事故的發生一般系由多種原因共同導致，既包括導致事故發生的直接原因，也包括引發生產安全事故的各種隱患及其他間接原因。《技術報告》沒有完全排除焊縫質量問題是護欄遭到破壞的原因之一，原判決否定《事故調查報告》認定的事故原因，屬于認定事實錯誤。在人民法院未依法對《事故調查報告》及批復作出合法性審查確認違法前，《事故調查報告》合法有效。湖北省安監局根據《事故調查報告》對事故責任的認定作出被訴行政處罰決定，具有事實和法律依據，判決撤銷一審、二審、再審判決，駁回甲公司訴訟請求。2023年11月9日，甲公司依法繳納罰款人民幣50萬元。

【指導意義】

人民檢察院辦理安全生產行政處罰訴訟監督案件，應當在《事故調查報告》認定的事故原因、事故性質、事故責任以及對事故責任者的處理建議的基礎上，審查行政處罰依據的事實是否清楚、證據是否充分。對于人民法院在沒有足夠相反證據的情況下，判決撤銷安全監管部門以《事故調查報告》為依據所作行政處罰決定的，人民檢察院應當依法監督。負責生產安全事故調查的人民政府作出批復的《事故調查報告》，是相關部門對有關單位和人員實施行政處罰或處分的依據。實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。當事人因不服安全監管部門作出的行政處罰決定而提起的行政訴訟案件，即使工程質量缺陷以及監理怠于履職尚未構成交通事故的主要原因，人民法院以此為由判決撤銷被訴行政處罰決定的，檢察機關應依法提出抗訴或者再審檢察建議，確保《中華人民共和國安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規統一正確實施。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條

《中華人民共和國安全生產法》（2009年修正）第二條、第七十三條、第七十四條（現為2021年修正后的第二條、第八十六條、第八十七條）

《中華人民共和國行政處罰法》（2009年修正）第三十條（現為2021年修訂后的第四十條）

《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條、第二十五條、第二十七條、第三十二條、第三十七條、第四十三條

辦案檢察院：最高人民檢察院??湖北省人民檢察院

承辦檢察官：羅箭??張望

案例撰寫人：汪小麗??崔曄

承辦的

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