祁凡驊

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

公共管理學院教授

朱 亮

中國人民大學公共管理學院博士生

引言：技術革命下的官僚制范式轉型

自 19 世紀末以降，伴隨工業化浪潮席卷全球，作為現代組織之基石的官僚制（bureaucracy）憑借其在協調復雜任務、厘清權責歸屬、維系穩定運轉等方面的顯著優勢，逐漸確立為 / 成為現代組織架構的核心范式。官僚制以層級節制、職能分立和程序規制為特征，不僅成為公私部門普遍采用的管理模式，更通過制度化的運作機制深度重塑了現代社會的組織生態。馬克斯·韋伯（Max Weber）對其進行了系統闡釋，認為官僚制通過形式理性原則，將標準化流程注入行政系統，從而構建起兼具效率與可預測性的治理框架，為工業化時代的現代性轉型提供了制度支撐。

（馬克斯·韋伯）

然而，21世紀以來，新自由主義的全球擴散與后工業社會的復雜轉型，使得傳統官僚制的制度效能面臨系統性衰減的問題，并與韋伯所勾勒的理想類型（ideal type）漸行漸遠。一方面，在委托－代理框架下，官僚制仰賴官僚（bureaucrats）執行命令，官僚個體的有限理性和自利傾向導致政策執行偏差和以權謀私之舉，消解了官僚制所預設的工具理性優勢。另一方面，官僚制倚重文書進行規制、溝通與協調，過度程序化加劇了制度剛性，使得官僚制在應對風險社會的動態需求時，異化為阻礙創新的鐵籠，淪為備受詬病的“官僚主義”。

為破解此制度困境，后官僚制與新韋伯主義分別提出差異化的改革路徑。前者試圖通過市場化機制與網絡化治理消解官僚制的等級結構，卻因忽視公共價值的維系而陷入治理碎片化困境，在公共管理實踐中亦未得到全面采納。后者則試圖在承認官僚制核心價值的前提下，致力于通過專業化與現代化改革重塑官僚制的合法性基礎，但其制度改良主義取向難以突破路徑依賴的桎梏。而人工智能（artificial intelligence AI）技術的迅猛發展，則為重構官僚制的制度邏輯提供了新的可能性，亦昭示著我們正在步入一個智能技術賦能的“后韋伯時代”。

智能技術在公共部門的應用方興未艾，涵蓋提供個性化公共服務、預測公共服務需求、自動化處理日常流程與瑣碎任務等多個領域。尤其是此前，深圳市福田區上線70名“AI數智員工”（AI公務員），覆蓋公文處理、民生服務、應急管理、招商引資等11個關鍵政務服務場景，以“干得快、錯得少、懂得多”的顯著優勢引發廣泛關注。在既有的關于智能技術應用的研究中，部分學者認為，智能技術的應用有助于提升政府行政效能、降低行政成本，通過運用海量數據與復雜算法，識別任務模式、優化資源配置，為公共部門引入更多基于證據與數據驅動的決策過程，從而提升政府的決策科學性和精準性。另有學者指出，智能技術不僅能夠改進管理流程，增強行政能力，還能進一步推動公共部門的組織變革。更有學者預言，智能技術或將從根本上重塑官僚制，催生街頭算法，并引發人類官僚與智能系統之間權力和控制的重新分配問題。當然，智能技術在公共管理領域的廣泛應用亦引發諸多擔憂，算法偏見、透明度缺失以及問責困境等問題成為學界與公眾關注的焦點，有學者指出，智能系統若基于帶有社會偏見的歷史數據訓練，恐將延續甚至加劇社會不平等。此外，算法系統的復雜性和不透明性，也引發公眾對決策公平性與可解釋性的質疑。

進言之，人工智能將如何深刻影響官僚制？它是公共行政的福音抑或夢魘？學界對此莫衷一是。現有公共行政領域的人工智能研究多采用實證主義或后實證主義范式，未能充分揭示人工智能與官僚制在制度邏輯層面的深層互動，亦缺乏對技術權力與制度結構共構的歷時性考察。鮮有研究從闡釋主義的認識論出發，通過解構官僚制的本質屬性與人工智能的技術特質，揭示二者耦合過程中的權力重構機制。有鑒于此，本文嘗試回溯韋伯所構想的官僚制，從官僚制本質再出發，對人工智能與官僚制結合過程中所內蘊的理論預設與權力關系展開批判性審視，闡釋人工智能作為能動主體嵌入官僚制的基本原則與運作邏輯，剖析人工智能如何在后韋伯時代體現并再生產官僚制的價值、規范與實踐模式，進而探討未來官僚制的可能形態及其治理意涵（圖1）。

（圖1 官僚制困境與人工智能的嵌入）

人工智能與韋伯式官僚制的耦合機制

（一）韋伯式官僚：理性組織的藍圖

19世紀工業資本主義的勃興，在創造空前物質財富的同時，也催生了社會關系的復雜化與治理規模的指數級擴張。面對雙重現代性挑戰，韋伯通過建構官僚制的理想類型，揭示了現代組織理性化的四個相互強化的制度要素，即層級權威的明確界分、基于專業知識的職能分工、非人格化的規則體系，以及技術化的行政程序。此四要素共同服務于工具理性的擴張，通過將行政過程轉化為可計算、可預測的技術操作，最終實現支配的合法化與治理效能的最大化。

然而，韋伯所構想的理想型官僚制在實踐中卻遭遇深刻的制度性衰減。對形式理性的過度強調，造成了對實質理性的系統性排斥，導致組織漠視具體情境的復雜性與個體需求的差異性。公共部門的“官僚主義”病癥本質上是制度異化的表現，即規則遵從異化為目標替代，專業分工固化為部門主義，層級控制退化為風險規避。在此制度危機背景下，后官僚制范式試圖以網絡治理消解官僚制的垂直權威結構，通過彈性化策略突破標準化程序的剛性約束，并借助公民參與重塑行政過程的價值基礎，以實現組織轉型。但去制度化的改革使組織失去了韋伯式形式理性的制度錨定點，致使決策過程淪為特殊利益博弈的場域，最終危及公共行政的普遍主義承諾。新韋伯主義的制度改良路徑在繼承法理型支配核心要素的同時，試圖通過專業化升級與技術治理創新來重構官僚制的現代性。這一漸進式改革雖能平衡官僚制的部分功能失調，卻難以克服技術治理取代價值理性深層合法性的危機。

以上兩種改革路徑雖取向各異，但面臨同樣的制度困境。后官僚制在消解層級結構時陷入價值真空，新韋伯主義在強化技術理性時遭遇合法性危機，折射出官僚制改革的深層悖論，即任何試圖超越官僚制的努力，都不得不借助其制度內核中的形式理性工具，而所有維系官僚制的改良，又必然受限于其價值理性的結構性缺失。官僚制之所以展現出強大的制度韌性，根源在于其承載的“官僚制精神”仍具現代性價值，即通過理性決策消弭個人專斷，借助程序正義抵御權力恣意，依托政治中立維持公共性承諾。質言之，只要現代性對理性的制度需求持續存在，官僚制便會在自我調適中實現范式轉換，其組織形態可能經歷技術性重塑，其制度內核卻將在技術賦能下不斷獲得新生。

（二）人類官僚：有限理性的困境

韋伯式官僚制的制度設計，試圖通過非人格化規則與程序理性的建構，將行政過程轉化為可計算的技術操作。其祛魅化設計預設了人類官僚作為規則執行中介的工具理性角色，卻忽視了行政主體的認知局限與價值負載的特性。在現實場域中，官僚機構的運作始終無法脫離每一個具體而微的、具有自主性的“人”，因而人類官僚的有限理性構成官僚制實踐的核心困境，具體體現在以下四方面。

其一，人的情感非理性與程序剛性存在沖突。官僚制預設的非人格化要求絕對價值中立，但人類官僚的決策始終受認知偏差、情感波動與隱性偏見侵擾。街頭官僚在規則執行中普遍存在酌情處置現象，其自由裁量權的行使往往基于情境直覺而非程序理性。其二，人的有限遵從與制度完備性存在悖論。西蒙（Herbert Simon）的有限理性理論揭示，人類在復雜決策中必然遵循滿意原則而非最優解追求。人的有限理性導致官僚實踐中普遍存在規則變通、程序簡化與非正式共謀，最終引發目標置換的制度異化。其三，人的認知超載與規則擴張形成惡性循環。官僚制通過規則細化應對不確定性，卻導致決策節點指數級增長，當規則復雜性超越人類認知負荷時，將導致決策惰性和道德麻木，形成阿倫特（Hannah Arendt）所指“平庸之惡”的制度溫床。其四，規則滯后產生權力尋租的制度縫隙。完備性幻覺使官僚制難以及時響應社會變遷，規則漏洞則成為官僚個體裙帶主義與權力尋租的滋生空間，系統性的腐敗不僅消解程序正義，更侵蝕官僚制的合法性根基。

同時，風險社會的來臨加劇了人類官僚的制度化困境。氣候變化、地緣沖突與人工智能革命交織形成的復合不確定性，徹底瓦解了官僚制賴以存續的穩定治理環境。公民對政府敏捷性與適應性的需求，與官僚制內生的思維僵化、溝通失真及短視主義形成尖銳對立。官僚制改革面臨根本性詰問：如何在維系形式理性優勢的同時，突破人類有限理性的認知邊界？通過將機器理性嵌入行政過程，重構官僚制的認知基礎與權力配置，智能技術的介入或許為破解這一戈耳狄俄斯之結提供了新的可能性。

（三）算法官僚：技術理性的邊界

官僚制的演進史本質上是對治理理性的持續重構過程，并隨著社會與技術的變遷不斷演進。簡·芳汀（Jane E. Fountain）敏銳地捕捉到信息通信技術（ICT）對韋伯式官僚制的沖擊，并提出虛擬官僚（virtual bureaucracy）的概念。伴隨著技術進步，超越ICT的算法邏輯開始嵌入公共行政體系，并推動公共行政向電子化和數字化轉型，推動官僚制從基于文本的形式理性轉向基于算法的計算理性的范式轉換，算法官僚（algorithm bureaucracy）也由此誕生。

算法官僚的實踐是將韋伯式理想類型進行技術具象化的嘗試，其通過規則的形式化編碼實現行政流程的自動化（automation），實質上是基于有限規則集合的形式化邏輯推演，而非智能化（intelligence）的體現。因而，算法官僚的技術路徑在現實中同樣遭遇困境：一方面，規則的形式化必然導致情境知識的抽象化剝離，從而造成治理實踐與具體語境的脫嵌；另一方面，算法系統的封閉性特征，使其難以應對復雜系統的涌現性挑戰。當環境參數超出算法預設范圍時，系統可能落入自動化陷阱，即越是精確執行既定規則，越會偏離治理目標。以金融監管為例，基于預設指標的算法模型雖能提升審批效率，卻無法及時捕捉市場主體的策略性博弈行為，最終將導致監管套利的結構性漏洞。

人工智能賦能的官僚制，其革命性突破在于實現了治理理性的認知躍遷。與算法將抽象的社會規則逐一轉化為具體的計算機指令的方式不同，基于大語言模型的人工智能通過深度學習，展現出了知識涌現與自主進化的能力。當大語言模型的學習規模超過特定閾值，便會涌現出超越設計者預期的知識與智能，如復雜語境理解、多模態信息處理以及基于不完全信息的推理與決策，即智能涌現（intelligence emergence）。人工智能的新技術特性也給算法官僚帶來了三重范式革新：其一，在知識生產維度，人工智能通過分布式表征的學習，能夠實現對隱性知識的符號化捕獲；其二，在決策邏輯層面，神經網絡下的思維鏈（chain-of-thought）策略使機器能夠模擬人類的溯因推理過程，進而能夠形成模糊情境下的復雜決策；其三，在制度演進方面，智能涌現現象打破了傳統規則生產的路徑依賴，實現了治理知識的動態更新和自主進化。以信貸審批為例，人工智能通過非結構化數據分析，能夠建構多維度的信用評估模型，不僅解析申請人的財務特征，更能通過社交媒體情感分析捕捉其道德信用的隱性維度。即便是傳統信用評分偏低的申請人，也能夠通過貸款審批，從而使治理決策不再拘泥于基于規則的正義，也能同步兼顧基于事實的正義。

算法官僚雖然接近理想型官僚，仍無法突破西蒙意義上的有限理性桎梏，因其本質上是將人類認知局限轉化為技術系統局限，在提升執行效率的同時，也固化了治理理性的認知邊界。既往研究多是基于對算法官僚的觀察，陷入技術決定論與制度保守主義的雙重窠臼，未能充分預見人工智能，尤其是大語言模型帶來的認知革命躍遷。人工智能賦能的官僚制并非對傳統官僚或算法官僚的簡單延續，而是在克服人類官僚主觀性缺陷以及算法官僚認知局限的同時，通過智能系統實現技術理性的自我超越。

（四）AI 官僚：技術邏輯下的新生

前文已述，韋伯式官僚制雖力求理性與效率，但受制于有限理性的因素，實踐中難免偏離其理想類型。人類官僚作為有限理性的個體，其主觀性、情緒化及認知局限，皆可能導致官僚制在實踐中偏離其理性目標。算法官僚通過規則的形式化編碼實現了行政流程的自動化，在一定程度上克服了人類官僚的認知局限，但其封閉性特征與情境知識的抽象化剝離，又帶來了新的治理困境。大語言模型引發的技術革命，正在推動治理理性進入新的歷史階段。前述“AI 公務員”的部署，便標志著AI官僚（artificial intelligence bureaucracy）的誕生，意味著治理技術將實現從機械自動化向認知具身化的范式躍遷。

近年來，自然語言處理、語音識別、計算機視覺等多模態領域的技術突破，以及預訓練大語言模型的出現，使得通用人工智能（AGI）的實現漸行漸近。與僅能執行特定任務的弱人工智能不同，通用人工智能具備理解、學習、運用知識及自我完善的能力，可在非預設環境與情境中應對復雜問題，其智能化水平更接近人類，并展現出與人類相似的泛化認知能力。基于大語言模型的最新人工智能已經能在物理、化學、生物等領域達到專業水平，并能以接近人類的能力解釋、生成文本與語言，準確轉錄、理解語音，解析圖像、迷因（meme）與視頻等視覺數據，甚至能基于所學數據開展科學研究，或是創作符合真實物理規律的逼真視頻。大語言模型的突破不僅為人工智能在更廣泛領域的應用奠定了基礎，更預示著一種新的認知模式與治理范式的到來。

快速迭代的人工智能不僅具備了類人化智能，其蘊含的機器理性本質亦與官僚制對理性的追求高度契合（圖2）。具體而言，其一，人工智能以算法與數據為基石，其本質是理性計算和規則執行的精密機器。人工智能執行指令與任務的無偏性與一致性，與韋伯所提出的官僚制原則，即嚴格的等級制度、明確的職能分工以及對正式程序的恪守高度契合。其二，機器無情感、欲望和私利，完全依賴程序化邏輯和自動化執行，不因個人情緒波動、利益沖突或主觀偏見而偏離既定規則，在面對復雜或高壓情境時仍能保持冷靜與理性，這也正是韋伯所構想的非人格化的官僚制的理想狀態。其三，人工智能可超越人類主觀感知的局限，基于海量實時數據分析而非個人經驗或直覺作判斷，從而實現對客觀事實的精準動態把握，這不僅契合官僚制對客觀性、公正性的追求，即確保結果符合預定標準，而不受情緒、偏見等的影響，還能通過持續學習和適應推動官僚制的創新轉型。可見，人工智能某種意義上即為理性與規則的化身，是客觀性的極致體現，其天然稟賦與官僚制原則高度契合。人工智能的出現，為克服傳統官僚制中“人的局限性”，實現更理想化的治理模式帶來了新的可能。

（圖2 人工智能與官僚制的契合）

表1從多個維度比對韋伯式官僚制、人類官僚、算法官僚與 AI官僚的特征，揭示人工智能對官僚制技術邏輯的重塑，主要涵蓋六個方面：

其一，在組織結構維度，韋伯強調層級制與職能專門化，但現實中的人類官僚組織往往存在非正式網絡，偏離了理想類型。算法官僚雖呈現出分布式網絡結構，但仍受制于預設程序。而 AI官僚則通過人機深度融合，形成智能混合型拓撲結構，兼具官僚制的秩序性與網絡的靈活性。其二，在規則系統維度，韋伯強調形式理性主導的書面規章體系，但人類官僚在實踐中面臨實質理性與形式理性的沖突。算法官僚雖實現了基于算法的形式理性，但缺乏適應性。AI 官僚則能通過自我迭代的規范系統，將規則的形式化與情境化相結合，實現更高層次的辯證統一。其三，在決策機制維度，韋伯強調程序理性與價值中立，但人類官僚的有限理性決策易受認知偏差影響。算法官僚雖實現了數據驅動的自動化決策，但仍局限于預設目標。AI官僚則通過人機混合決策系統，將人類的價值判斷與機器的理性計算相結合，實現了價值理性與工具理性的辯證統一，更接近韋伯對理性決策的設想。其四，在信息范式維度，韋伯強調基于文牘主義的信息控制，但人類官僚組織存在信息不對稱與組織記憶損耗的弊端。算法官僚雖實現了數字全景監控，但也帶來侵犯隱私、加劇社會控制的風險。AI官僚則基于認知計算，實現全域信息協同，既提高了信息透明度，又能避免“數字利維坦”的風險。其五，在人事制度維度，韋伯強調專業考試選拔與終身任職，但人類官僚體系中存在非正式網絡的影響和選任偏差。算法官僚雖基于數據畫像驅動能力匹配，但可能導致“算法歧視”。AI 官僚則通過人機能力互補，構建彈性配置系統，兼顧專業性與靈活性。其六，在效能特征維度，韋伯強調機械效率，但現實中的官僚制往往受組織惰性制約。算法官僚雖實現了算法驅動的技術效能，但可能忽視公平、安全等多元價值。AI 官僚則通過機器學習，不斷逼近帕累托最優，同時兼顧效率、公平、安全、適應性等多元價值，在更高層次上實現了韋伯對官僚制效能的期待。

可見，人工智能驅動的AI官僚，并非對韋伯式官僚制的簡單否定，其不僅在多個維度上超越了人類官僚與算法官僚，更展現出與韋伯式理想型官僚在目標趨向上的高度一致性，不僅在技術層面提升了官僚制的效率與效能，更在價值層面回應了公平、公正、適應性等現代治理的挑戰，是對韋伯理想類型的揚棄與超越。人工智能與官僚制的耦合，預示著一種新的治理范式的興起，標志著公共行政進入后韋伯時代，即在機器理性的輔助下，官僚系統能夠像有機體般學習、適應和進化，人類或將找到破解現代性困境的技術方案，即在保持治理效能的同時，重建公共行政的人本主義價值根基。

人工智能驅動的官僚制運作：以文書治理為核心

（一）文書治理：官僚制運作的基石

在現代社會錯綜復雜的組織體系中，官僚制憑借其高度的理性化與規范化的運作方式，成為一種普遍的組織形式，廣泛滲透于公共與私營部門。現代國家依賴官僚體系提供公共服務、維護法律秩序、監管經濟運行；企業則通過官僚制協調全球業務、管理復雜供應鏈、確保合規運作。盡管后官僚制范式曾一度興起，并試圖對傳統官僚制加以修正與超越，但官僚制仍主導著現代社會的組織生活，這源于其獨特的制度邏輯和運作機制展現出的持久生命力。

官僚制一詞兼具機構與人員的雙重意涵，在《牛津英語詞典》中，其詞源可追溯至法語“bureau”（辦公室、辦公桌）與希臘語“kratos”（權力、統治），旨在區分以辦公桌為核心的治理模式與民主制、貴族制和君主制等其他政體形式。“辦公桌之治”的隱喻揭示了官僚制的本質特征，即官僚統治并非憑借暴力或個人魅力，而是依賴正式規則、程序及文書來行使權力、維系秩序。

官僚制強調對正式規則的遵循與對程序正義的追求，而文書作為規則和程序的物質載體與表征形式，成為連接抽象制度規范與具體行政行為的橋梁。質言之，文書治理構成了官僚制運作的核心機制，承載著其制度邏輯和權力運作模式。通過將規則與程序以書面形式固定下來，文書治理實現了權力的規范化、透明化和可預期性，降低了行政過程中任意性與主觀因素的干擾，從而確保行政行為的一致性、連續性與可問責性。

（二）文書治理的多維功能：制度建構、權力運作與社會規訓

現代官僚組織的顯著特征在于以書面文件作為行政決策和行動的基礎，其官僚化程度即體現為組織對書面規范而非個人意志的遵從。但文書的功能不止于信息的記錄或傳遞，更是規則、認知、知識、實踐、權力和關系的物質載體。文書并非中立地記錄官僚的權力和治理，而是積極地形塑并建構官僚實踐，經由官僚化過程來調節人、物及關系的構成與分類，進而塑造制度環境，影響組織行為和社會秩序。具體而言，文書治理在官僚組織中發揮著三重關鍵功能：制度建構、權力運作與社會規訓。

其一，文書治理通過規范、協調與整合，建構官僚組織的制度秩序。作為正式規則與標準操作的物質載體，文書界定了組織成員的行為規范、職責邊界與工作流程。通過將抽象規則轉化為具體的書面指令，文書降低了規則執行過程中的模糊性與任意性，確保組織運作的統一性與可預測性。組織成員經由學習、理解和執行文書所規定的規則，逐漸將其內化為自身的行為準則，形成對組織規范的認同，從而實現組織的整合與協調。同時，作為官僚組織內部信息傳遞與溝通的媒介，文書降低了溝通成本，提高了協作效率。文書使信息得以跨時空傳遞與共享，即使在組織成員分散和缺乏直接互動的情況下，亦能確保組織目標與行動的一致性，不僅促進了組織內部的整合，也為組織持續運作提供了制度保障。

其二，文書治理通過記錄、記憶與監控，參與組織權力的運作與合法性建構。文書是官僚組織的機構記憶，記錄了組織的決策、行動、經驗、教訓及關鍵知識。檔案、數據等文書構成了組織的集體記憶，為組織的持續運作提供歷史參照，也為組織內部知識傳承提供平臺。組織成員通過查閱歷史文檔、學習前人經驗，可以避免重復錯誤，提高決策質量。在組織成員更迭時，文書作為組織記憶載體，確保了組織知識和經驗不會因人員流動而流失，從而維系組織的穩定性。文書治理亦是組織內部控制的重要機制，通過提供程序合法性證明、增強內外溝通，文書賦予了官僚組織合法性。權力運行軌跡的公開化、透明化，也有助于約束權力、防止腐敗，確保組織行為的合規性。而更深層次上，文書本身即蘊含權力關系，其對何為正常、何為合規的界定，直接參與了組織內部權力關系的建構。

其三，文書治理通過分類、評估與規訓，實現了對社會的控制。依循福柯“規訓權力”理論，文書也是現代權力技術的重要工具。標準化的表格、證書、申請表將個體納入統一分類體系，使其在國家面前變得可見、可識別和可管理。通過統一的信息記錄方式，文書實現了對個體行為的持續監控和數據積累，為國家治理提供了精細化管理的可能，“數字化存在”本身即構成了對個體行為的約束。而且，文書治理不僅具有壓制性，也具有生產性，它通過設定規范、標準和類別，引導和塑造著個體的行為與身份認同。“文書”作為一種積極的權力技術，規定了社會運行的“正常方式”，通過設定活動邊界，實現了對社會的有效約束，并確保社會規范得到遵從。持續的文書記錄與評估，營造出“全景敞視”氛圍，即使在缺乏直接外部監督的情況下，個體亦會預先考量自身行為的后果，從而自我審查、自我規訓，以符合社會期待的方式行動。

（三）文書治理的現代性危機：效率、正義與制度惰性

從制度發生學視角審視，文書治理的合法性建構始終與現代官僚制的理性化進程同構共生，通過文本的具象化、流程的程式化與權力的可視化，構筑起現代治理的認知基礎。然而，在風險社會的復雜語境下，文書治理正遭遇前所未有的本體論危機，其效能困境、價值斷裂與制度惰性共同構成了現代性治理的深層悖論，此結構性矛盾在數字化轉型時代更加凸顯。

文書治理的效能困境體現于工具理性與治理實踐的認知錯位。文書系統通過標準化程序建構確定性秩序，本質上是官僚制應對復雜性的簡化機制，但文書系統的簡化在技術加速時代卻發生異化。一方面，組織因過度依賴程序而失去靈活性，危機情境中的應急決策需求與文書系統的線性流程產生時滯，導致治理系統陷入組織性的認知陷阱。另一方面，信息超載引發注意力稀缺，使得決策者陷入能見度遮蔽的困境，即越依賴文書系統獲取信息，關鍵信號被噪音淹沒的風險越會加劇。在信息爆炸的數字時代，文書治理的效能困境更折射出韋伯式理性鐵籠（iron cage）的窘境。

在價值維度上，文書治理的程序正義承諾在現實中不斷遭遇實質正義的解構危機。當形式平等的制度設計遭遇差異化的社會認知圖式時，文書系統便異化為文化資本再生產的隱秘機制。弱勢群體因缺乏文本解碼能力與制度話語權，難以實現有效社會參與，從而陷入“參與式排斥”的困境。而文書規范的模糊性與裁量空間，亦可能為選擇性執行與權力濫用提供溫床，使得程序正義淪為合法化暴力的掩飾，侵蝕治理的公平性與透明度。當文書治理異化為“程序拜物教”，其形式正義的承諾則將淪為掩蓋實質不平等的修辭工具。

在制度演進的視角下，文書治理的路徑依賴與技術躍遷之間將形成認知鴻溝。文書作為一種制度記憶，傾向于固守既有秩序以維持政策的連續性。然而，快速的技術變革與社會變遷往往使文書所承載的知識與規范迅速過時，進而抑制組織的創新能力與適應性。以政府數字化轉型為例，當區塊鏈技術推動“智能合約”重構信任機制時，傳統文書治理依賴的紙質憑證與人工核驗體系，不僅面臨技術功能的失效，更遭遇合法性基礎的動搖。當算法逐漸取代文本成為新的治理媒介時，官僚組織如何維持其權威的認知基礎？技術躍遷引發的治理危機，迫使文書治理必須在制度剛性與技術彈性之間尋找新的平衡點。

文書治理的三重困境共同指向一個根本性命題，在技術具身性日益深化的當代社會，重構治理技術的認識論基礎已無法囿于工具理性與價值理性的傳統二元對立，而需要在制度彈性與技術適應的平衡中，探索治理范式轉型的第三條道路，實現文書系統從制度化基石向認知基礎設施的功能轉型。

（四）人工智能與文書治理的融合：技術嵌入下的治理范式轉型

官僚制語境下的文書治理困境，本質上是現代性進程中技術理性與治理效能的結構性張力的體現。人工智能技術的迭代演進，特別是大語言模型的突破性發展，正在重構信息處理的認知框架，為超越傳統文書治理的路徑依賴提供技術哲學層面的進路。人類文明的符號化進程始終與文字載體的治理功能緊密交織，而官僚機器的運作效能又深度依存于文書系統的制度編碼。人工智能通過對語言符號的深度語義解析，不僅實現了對文本信息的超驗性理解，更在治理術（governmentality）的維度上開啟了規則再生產的新可能，推動文書治理從形式載體向形式效能轉變。

公共行政的范式演進史，本質上是治理技術對現代性危機的適應性調試過程。從新公共行政的價值重構到數字治理的技術賦能，改革者始終在官僚理性與治理效能之間尋求平衡，卻難以撼動文書治理的核心。文書系統的自我強化機制，使得任何對官僚制的改良都難以突破形式理性的制度窠臼，其深層矛盾在于文書既是官僚制合法性的知識基礎，又是文牘主義異化的制度溫床。數字化改革的浪潮非但未能消解這一悖論，反而催生出數據遮蔽與數字文牘主義的新型異化形態，印證了既有改革尚未觸及文書治理的認識論根基。

AI官僚的技術特性，為治理范式的認識論重構提供了物質基礎。通過構建多模態表征，大型語言模型實現了對千億級文本、圖像、音視頻等非結構化數據的整合性解析。認知能力的涌現，使得機器系統能夠超越傳統自然語言處理的符號邏輯，在治理情境中建構起技術具身性的認知框架，并將引發文書治理的三重革新（圖3）。

（圖3 文書治理局限與人工智能重構）

其一，在治理效能層面，人工智能實現了信息處理范式的超越。基于深度神經網絡的表征學習，AI官僚不僅能夠解構文書的表層語義，更能捕捉政策文本的潛在制度邏輯。而人工智能的認知能力躍遷使得文書處理從機械性事務勞動升維為制度知識的再生產過程，實現了從經驗驅動向數據驅動的治理變革。

其二，在正義價值維度，AI官僚帶來了規則實施模式的根本轉變，為實現實質正義帶來可能。通過構建動態知識圖譜，人工智能能夠實現規則條款的情境化適配，在保持規則剛性的同時增強執行的解釋彈性，并通過剝離個體決策者的經驗偏見與價值預設，避免自由裁量的價值偏誤。

其三，在制度記憶領域，人工智能重塑了制度知識的再生產機制。人工智能通過自然語言處理和解構非結構化政策文本，將其轉化為可計算的向量空間，通過對比學習捕捉制度實踐中的隱性知識，并借助檢索增強生成（RAG）技術，動態生成符合現實情境的制度文本，通過構建“解構－學習－重構”的認知閉環，使制度記憶擺脫物理載體的束縛，實現持續自主進化。當制度知識再生產的邊際成本降低后，文書治理將擺脫路徑依賴，使漸進式制度創新成為可能。

這場人工智能技術驅動的文書治理革命，本質上是對韋伯式理性官僚制的認識論超越。當人工智能將文書系統轉化為動態知識庫，傳統以規則為中心的治理模式必然轉向數據驅動的智能治理。這不僅意味著技術工具的創新，更預示著治理理性的范式轉換，即從封閉的官僚理性走向開放的智能理性，從機械的制度遵從轉向能動的智慧協同。但行政系統的智能化演進絕非簡單的技術移植，當人工智能逐漸介入行政過程，如何破除技術黑箱對行政理性的認知遮蔽？當人工智能獲得自主判斷空間，如何確立人機協同的責任歸屬框架？當治理主體從人類擴展至人機共同體，又如何構建新型價值共識生成機制？這些問題共同構成了“AI官僚”誕生前夜的核心，其解決不僅關乎智能行政的合法性基礎，更決定技術賦能治理的未來走向。

AI官僚的認知再造：

可信人工智能的治理路徑

（一）可解釋性祛魅：解構算法黑箱

人工智能與官僚制的耦合，首先需要破解算法黑箱引發的神秘行政（arcane administration）困境。技術性神秘主義在認知論層面構成了對韋伯式理性官僚制的根本挑戰，即當人工智能取代文書流轉成為新的治理媒介，傳統官僚制賴以立基的可計算性原則將遭遇技術黑箱的認知解構。以大語言模型為代表的生成式人工智能，基于超大規模參數的深度學習機制，實質上構建了高維特征空間中的非線性映射關系。其帶來的認知模式的革命性躍遷，使得AI官僚決策過程既無法還原為傳統官僚制的文書邏輯鏈條，亦難以通過組織記憶進行路徑追溯，從而形成了一種新型的技術無意識治理場域。

人工智能帶來的認知斷裂在公共行政場域具象化為三重困境。其一，人工智能的黑箱效應消解了官僚制形式理性的合法性根基，其不可解釋性不僅誘發公眾認知斷裂，更催生出制度性不信任，給行政權威帶來正當性危機。其二，神經網絡的分布式表征特性使得決策歸因彌散化，傳統基于線性因果關系的問責機制在非線性決策邏輯面前失效，導致問責鏈條斷裂。其三，機器學習模型的涌現特性挑戰了人類中心主義的控制模式，當人工智能展現出超越預設的自主決策能力時，人類是否仍是治理過程的唯一主體？抑或已淪為技術理性的附庸？三重認知困境共同構成AI官僚的解釋鴻溝，亟待通過可解釋人工智能（XAI）實現認知秩序的重構。

可解釋性工程核心在于構建“人機互釋性”的認知界面，通過多層解釋框架實現算法決策的認知可及性，在技術系統與社會系統之間建立轉譯裝置，化解盧曼所言的社會溝通中的雙重偶然性問題。具體而言，在技術透明性層面，建立模型架構與訓練數據的元數據披露機制，不僅能滿足監管要求，更能通過技術開源促進算法民主化。在過程可追溯性維度，運用注意力可視化機制與反事實解釋技術，重構算法決策的因果推理鏈，能夠使黑箱決策轉化為可審查、可辯論的透明過程。在社會可理解性范疇，開發基于自然語言生成的適應性解釋系統，能夠實現技術話語向行政話語的符號轉換，化解專家系統與公眾認知之間的鴻溝。

（二）重構責任政治：構建動態共治

人工智能嵌入官僚系統，是技術系統與制度系統在行動者網絡中關系重構的過程，但在責任政治維度卻引發了深層的代理危機。傳統官僚制基于“人－職”綁定的責任框架，在機器代理興起后面臨合法性危機。當人工智能參與甚至主導決策過程時，責任歸屬的線性邏輯就會被分布式計算消解，形成新型的責任迷霧，不僅模糊了人機邊界，更解構了傳統問責機制的有效性。

AI官僚面臨的問責困境有三：其一，智能決策的涌現性消解了韋伯式官僚制的因果歸責鏈條，導致責任主體的認知坍縮，傳統“誰決策、誰負責”的邏輯在非線性系統中失效。其二，機器學習模型的迭代自主性模糊了人機協同的代理邊界，引發責任分配的困境，人類與人工智能在決策中的角色難以清晰界定。其三，技術黑箱的認知遮蔽效應阻礙了傳統問責機制的運行軌跡，從而形成問責困境。

破解問責困境，需要將責任視為動態的關系網絡而非靜態的屬性分配，從傳統線性問責轉向動態共治的責任框架，并通過制度調適實現代理的重構。具體而言，可從三個維度推進制度調適：在主體維度，建立“人機混合代理”的認知框架，承認算法作為準行動者的制度地位，同時明確人類與人工智能在決策過程中的不同角色與責任邊界，形成“人機共治”的責任分配模式；在過程維度，運用區塊鏈技術構建不可篡改的決策溯源鏈，實現算法行為的全周期可審計性，為責任追溯提供技術保障；在后果維度，引入動態責任保險機制，通過風險社會化彌合個體責任與系統風險的結構性矛盾，構建更具韌性的責任分擔機制，實現從“個體問責”到“系統共擔”的轉換。

制度調適的具體路徑可沿雙重軸線展開。在縱向維度，構建技術與制度協同演化的責任基礎設施，包括建立算法影響評估制度，強制要求高風險系統通過形式化驗證，以及創設算法審計師職業資格體系，培育跨學科的專業監管力量。推行算法透明性分級披露制度，依據系統風險等級設定差異化的解釋義務，實現精準化監管。在橫向維度，發展多中心治理的責任網絡，通過監管沙盒實現敏捷治理，并通過專家咨詢委員會和公眾意見征集機制，促進算法決策的認知正義。此外，可通過價值敏感設計，在智能系統的開發與部署過程中，將公平性、透明性、可問責性等倫理原則內嵌到技術架構中，以確保技術發展與制度倫理的同步演進。

（三）邁向人機共生：實現認知協同

人工智能與官僚組織的內生性耦合對效率的提升，本質上是治理技術對官僚慣習的重構，但技術的終極指向乃是“碳基－硅基”行動者網絡的治理生態位重構，并建立“人機共生”的新型治理生態。當人工智能能夠處理海量數據、識別復雜模式時，人類官僚的情境判斷、價值權衡和道德決策等獨特價值反而凸顯。AI官僚的變革不是簡單的技術替代，而是遵循各展所長、協同增效的基本原則，通過人機協作實現治理能力的躍升。受技術能力和制度約束限制，AI官僚的實踐還遠未達至技術烏托邦主義者描繪的理想圖景，人機協作仍面臨多重困境。

困境一源于組織惰性與技術嵌入的結構性摩擦。即便人工智能的技術可行，其與官僚流程的深度整合仍受制于組織層面的障礙。部門壁壘造成的數據孤島使得技術系統嵌入碎片化，行政程序的路徑依賴與智能決策的敏捷特性產生節奏沖突，而官僚組織對風險規避的天然傾向，更使得技術應用被嚴格限定于非核心業務領域，導致智能系統淪為邊緣化工具。困境二聚焦人機交互的認知摩擦。大語言模型依賴提示詞工程，而提示詞質量直接影響決策輸出的可靠性程度。在生成式人工智能場景下，人類官僚必須掌握技術對話能力，即通過語義編碼將行政需求轉化為機器可理解的提示邏輯，當新的能力要求與公務員群體的既有知識結構發生沖突時，技術使用本身便成為新的職業焦慮源。困境三則直指公職的安全焦慮。在“機器換人”的技術敘事下，專業能力與職位權威構成的公務員職業安全保障將可能“瓦解”。當技術系統既能替代事務性工作又可介入核心決策時，公務員群體將陷入存在性焦慮，其職業價值既面臨技術替代的顯性風險，又將遭遇技術附庸化的價值異化。

破解上述困境，需承認并正視人機協作的現實價值，建立技術嵌入的漸進式路徑。首先，在部門間建立標準化數據接口，構建跨部門數據治理共同體，并設立技術試驗性決策通道，允許特定場景下算法決策的先行先試。其次，構建政務場景專用的提示詞知識庫，以流程圖交互界面替代純文本提示詞，輔助公務員將行政需求轉化為機器可理解的指令邏輯，同時建立公務員技術素養的差異化培養體系，重點強化人機交互的界面翻譯能力。最后，在制度層面確立“技術謙抑”原則，限制人工智能過度介入涉及價值裁量、利益分配等核心治理場景，并構建將職業安全保障納入智能治理的倫理框架，通過崗位重構與再分配來補償技術沖擊受損群體。唯有承認并正視人機協作的現實限度，方能在技術狂熱與制度保守間尋得治理變革的實踐智慧，為智能時代的公共行政開辟一條兼具創新性與穩健性的發展路徑。

結語：人工智能賦能的官僚制與未來治理的新圖景

人工智能技術的嵌入正在重塑官僚制的組織形態與運行機理，技術治理范式的革新不僅涉及工具理性的延伸，更蘊含公共行政價值理性的范式轉換。本文試圖突破技術決定論的思維窠臼，在韋伯式官僚制的制度框架內，系統解讀人工智能與官僚組織的互構機制，進而揭示技術賦能與制度調適的雙重演進邏輯。

官僚制的僵化和低效并非與生俱來，其效能困境根植于人類理性的固有局限和文書治理的結構性桎梏，導致官僚組織的理性化設計初衷與其現實運行存在深層實踐悖論。人類官僚在信息處理能力、認知穩定性及情感中立性方面的有限性，導致組織運行中頻繁出現信息篩選偏差、決策路徑依賴與規則異化現象。文書治理本應通過標準化文本實現規則執行的客觀性，卻在實踐中異化為效率悖論與制度惰性的溫床。算法官僚的早期改革實踐表明，單純技術移植可能陷入技術理性困境，即算法決策雖能突破人類認知局限，卻可能因過度依賴數據邏輯而產生新的數字形式主義。

人工智能技術的嵌入為突破官僚組織的理性困境提供了新的技術治理路徑，其本質在于 AI官僚對算法官僚的范式超越。人工智能通過分布式計算消解信息處理瓶頸，借助情感計算抑制人的主觀裁量偏差，而動態知識圖譜則能實現規則的情境化適配，自然語言處理進一步推動文書生產從形式合規轉向實質效用。通過可解釋性工程破解算法黑箱，構建動態問責鏈強化責任政治，重塑人機共生界面促進人機協作，人工智能將重構行政主體的能力邊界，使行政人員得以從技術性事務中抽離，專注于需要價值判斷與政治智慧的治理活動，使得人類官僚可聚焦公共利益最大化的終極裁量。

人工智能賦能的官僚制革新標志著公共行政進入后韋伯時代技術治理范式的轉型，這既非對傳統官僚制的簡單否定，也非技術烏托邦式的制度替代，而是通過技術嵌入引發漸進式制度演進，在維持官僚組織穩定性優勢的同時，通過智能技術的認知增強與流程再造，構建更具適應性、創新性與公共性的現代治理體系。技術治理范式的成功革新，最終取決于制度設計者能否審慎地在效率追求與合法性維護之間建立平衡，既利用智能優化突破人類理性局限，又通過制度創新防范技術理性僭越，既釋放人工智能的計算效能，又保留人類官僚的價值裁量，最終構建一個兼具工具理性之精度與價值理性之溫度的治理新秩序。

文章來源：《探索與爭鳴》

微信編輯：張菁菁

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