祁凡驊

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

公共管理學(xué)院教授

朱 亮

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生

引言：技術(shù)革命下的官僚制范式轉(zhuǎn)型

自 19 世紀(jì)末以降，伴隨工業(yè)化浪潮席卷全球，作為現(xiàn)代組織之基石的官僚制（bureaucracy）憑借其在協(xié)調(diào)復(fù)雜任務(wù)、厘清權(quán)責(zé)歸屬、維系穩(wěn)定運轉(zhuǎn)等方面的顯著優(yōu)勢，逐漸確立為 / 成為現(xiàn)代組織架構(gòu)的核心范式。官僚制以層級節(jié)制、職能分立和程序規(guī)制為特征，不僅成為公私部門普遍采用的管理模式，更通過制度化的運作機制深度重塑了現(xiàn)代社會的組織生態(tài)。馬克斯·韋伯（Max Weber）對其進行了系統(tǒng)闡釋，認(rèn)為官僚制通過形式理性原則，將標(biāo)準(zhǔn)化流程注入行政系統(tǒng)，從而構(gòu)建起兼具效率與可預(yù)測性的治理框架，為工業(yè)化時代的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型提供了制度支撐。

（馬克斯·韋伯）

然而，21世紀(jì)以來，新自由主義的全球擴散與后工業(yè)社會的復(fù)雜轉(zhuǎn)型，使得傳統(tǒng)官僚制的制度效能面臨系統(tǒng)性衰減的問題，并與韋伯所勾勒的理想類型（ideal type）漸行漸遠(yuǎn)。一方面，在委托－代理框架下，官僚制仰賴官僚（bureaucrats）執(zhí)行命令，官僚個體的有限理性和自利傾向?qū)е抡邎?zhí)行偏差和以權(quán)謀私之舉，消解了官僚制所預(yù)設(shè)的工具理性優(yōu)勢。另一方面，官僚制倚重文書進行規(guī)制、溝通與協(xié)調(diào)，過度程序化加劇了制度剛性，使得官僚制在應(yīng)對風(fēng)險社會的動態(tài)需求時，異化為阻礙創(chuàng)新的鐵籠，淪為備受詬病的“官僚主義”。

為破解此制度困境，后官僚制與新韋伯主義分別提出差異化的改革路徑。前者試圖通過市場化機制與網(wǎng)絡(luò)化治理消解官僚制的等級結(jié)構(gòu)，卻因忽視公共價值的維系而陷入治理碎片化困境，在公共管理實踐中亦未得到全面采納。后者則試圖在承認(rèn)官僚制核心價值的前提下，致力于通過專業(yè)化與現(xiàn)代化改革重塑官僚制的合法性基礎(chǔ)，但其制度改良主義取向難以突破路徑依賴的桎梏。而人工智能（artificial intelligence AI）技術(shù)的迅猛發(fā)展，則為重構(gòu)官僚制的制度邏輯提供了新的可能性，亦昭示著我們正在步入一個智能技術(shù)賦能的“后韋伯時代”。

智能技術(shù)在公共部門的應(yīng)用方興未艾，涵蓋提供個性化公共服務(wù)、預(yù)測公共服務(wù)需求、自動化處理日常流程與瑣碎任務(wù)等多個領(lǐng)域。尤其是此前，深圳市福田區(qū)上線70名“AI數(shù)智員工”（AI公務(wù)員），覆蓋公文處理、民生服務(wù)、應(yīng)急管理、招商引資等11個關(guān)鍵政務(wù)服務(wù)場景，以“干得快、錯得少、懂得多”的顯著優(yōu)勢引發(fā)廣泛關(guān)注。在既有的關(guān)于智能技術(shù)應(yīng)用的研究中，部分學(xué)者認(rèn)為，智能技術(shù)的應(yīng)用有助于提升政府行政效能、降低行政成本，通過運用海量數(shù)據(jù)與復(fù)雜算法，識別任務(wù)模式、優(yōu)化資源配置，為公共部門引入更多基于證據(jù)與數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策過程，從而提升政府的決策科學(xué)性和精準(zhǔn)性。另有學(xué)者指出，智能技術(shù)不僅能夠改進管理流程，增強行政能力，還能進一步推動公共部門的組織變革。更有學(xué)者預(yù)言，智能技術(shù)或?qū)母旧现厮芄倭胖疲呱诸^算法，并引發(fā)人類官僚與智能系統(tǒng)之間權(quán)力和控制的重新分配問題。當(dāng)然，智能技術(shù)在公共管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用亦引發(fā)諸多擔(dān)憂，算法偏見、透明度缺失以及問責(zé)困境等問題成為學(xué)界與公眾關(guān)注的焦點，有學(xué)者指出，智能系統(tǒng)若基于帶有社會偏見的歷史數(shù)據(jù)訓(xùn)練，恐將延續(xù)甚至加劇社會不平等。此外，算法系統(tǒng)的復(fù)雜性和不透明性，也引發(fā)公眾對決策公平性與可解釋性的質(zhì)疑。

進言之，人工智能將如何深刻影響官僚制？它是公共行政的福音抑或夢魘？學(xué)界對此莫衷一是。現(xiàn)有公共行政領(lǐng)域的人工智能研究多采用實證主義或后實證主義范式，未能充分揭示人工智能與官僚制在制度邏輯層面的深層互動，亦缺乏對技術(shù)權(quán)力與制度結(jié)構(gòu)共構(gòu)的歷時性考察。鮮有研究從闡釋主義的認(rèn)識論出發(fā)，通過解構(gòu)官僚制的本質(zhì)屬性與人工智能的技術(shù)特質(zhì)，揭示二者耦合過程中的權(quán)力重構(gòu)機制。有鑒于此，本文嘗試回溯韋伯所構(gòu)想的官僚制，從官僚制本質(zhì)再出發(fā)，對人工智能與官僚制結(jié)合過程中所內(nèi)蘊的理論預(yù)設(shè)與權(quán)力關(guān)系展開批判性審視，闡釋人工智能作為能動主體嵌入官僚制的基本原則與運作邏輯，剖析人工智能如何在后韋伯時代體現(xiàn)并再生產(chǎn)官僚制的價值、規(guī)范與實踐模式，進而探討未來官僚制的可能形態(tài)及其治理意涵（圖1）。

（圖1 官僚制困境與人工智能的嵌入）

人工智能與韋伯式官僚制的耦合機制

（一）韋伯式官僚：理性組織的藍(lán)圖

19世紀(jì)工業(yè)資本主義的勃興，在創(chuàng)造空前物質(zhì)財富的同時，也催生了社會關(guān)系的復(fù)雜化與治理規(guī)模的指數(shù)級擴張。面對雙重現(xiàn)代性挑戰(zhàn)，韋伯通過建構(gòu)官僚制的理想類型，揭示了現(xiàn)代組織理性化的四個相互強化的制度要素，即層級權(quán)威的明確界分、基于專業(yè)知識的職能分工、非人格化的規(guī)則體系，以及技術(shù)化的行政程序。此四要素共同服務(wù)于工具理性的擴張，通過將行政過程轉(zhuǎn)化為可計算、可預(yù)測的技術(shù)操作，最終實現(xiàn)支配的合法化與治理效能的最大化。

然而，韋伯所構(gòu)想的理想型官僚制在實踐中卻遭遇深刻的制度性衰減。對形式理性的過度強調(diào)，造成了對實質(zhì)理性的系統(tǒng)性排斥，導(dǎo)致組織漠視具體情境的復(fù)雜性與個體需求的差異性。公共部門的“官僚主義”病癥本質(zhì)上是制度異化的表現(xiàn)，即規(guī)則遵從異化為目標(biāo)替代，專業(yè)分工固化為部門主義，層級控制退化為風(fēng)險規(guī)避。在此制度危機背景下，后官僚制范式試圖以網(wǎng)絡(luò)治理消解官僚制的垂直權(quán)威結(jié)構(gòu)，通過彈性化策略突破標(biāo)準(zhǔn)化程序的剛性約束，并借助公民參與重塑行政過程的價值基礎(chǔ)，以實現(xiàn)組織轉(zhuǎn)型。但去制度化的改革使組織失去了韋伯式形式理性的制度錨定點，致使決策過程淪為特殊利益博弈的場域，最終危及公共行政的普遍主義承諾。新韋伯主義的制度改良路徑在繼承法理型支配核心要素的同時，試圖通過專業(yè)化升級與技術(shù)治理創(chuàng)新來重構(gòu)官僚制的現(xiàn)代性。這一漸進式改革雖能平衡官僚制的部分功能失調(diào)，卻難以克服技術(shù)治理取代價值理性深層合法性的危機。

以上兩種改革路徑雖取向各異，但面臨同樣的制度困境。后官僚制在消解層級結(jié)構(gòu)時陷入價值真空，新韋伯主義在強化技術(shù)理性時遭遇合法性危機，折射出官僚制改革的深層悖論，即任何試圖超越官僚制的努力，都不得不借助其制度內(nèi)核中的形式理性工具，而所有維系官僚制的改良，又必然受限于其價值理性的結(jié)構(gòu)性缺失。官僚制之所以展現(xiàn)出強大的制度韌性，根源在于其承載的“官僚制精神”仍具現(xiàn)代性價值，即通過理性決策消弭個人專斷，借助程序正義抵御權(quán)力恣意，依托政治中立維持公共性承諾。質(zhì)言之，只要現(xiàn)代性對理性的制度需求持續(xù)存在，官僚制便會在自我調(diào)適中實現(xiàn)范式轉(zhuǎn)換，其組織形態(tài)可能經(jīng)歷技術(shù)性重塑，其制度內(nèi)核卻將在技術(shù)賦能下不斷獲得新生。

（二）人類官僚：有限理性的困境

韋伯式官僚制的制度設(shè)計，試圖通過非人格化規(guī)則與程序理性的建構(gòu)，將行政過程轉(zhuǎn)化為可計算的技術(shù)操作。其祛魅化設(shè)計預(yù)設(shè)了人類官僚作為規(guī)則執(zhí)行中介的工具理性角色，卻忽視了行政主體的認(rèn)知局限與價值負(fù)載的特性。在現(xiàn)實場域中，官僚機構(gòu)的運作始終無法脫離每一個具體而微的、具有自主性的“人”，因而人類官僚的有限理性構(gòu)成官僚制實踐的核心困境，具體體現(xiàn)在以下四方面。

其一，人的情感非理性與程序剛性存在沖突。官僚制預(yù)設(shè)的非人格化要求絕對價值中立，但人類官僚的決策始終受認(rèn)知偏差、情感波動與隱性偏見侵?jǐn)_。街頭官僚在規(guī)則執(zhí)行中普遍存在酌情處置現(xiàn)象，其自由裁量權(quán)的行使往往基于情境直覺而非程序理性。其二，人的有限遵從與制度完備性存在悖論。西蒙（Herbert Simon）的有限理性理論揭示，人類在復(fù)雜決策中必然遵循滿意原則而非最優(yōu)解追求。人的有限理性導(dǎo)致官僚實踐中普遍存在規(guī)則變通、程序簡化與非正式共謀，最終引發(fā)目標(biāo)置換的制度異化。其三，人的認(rèn)知超載與規(guī)則擴張形成惡性循環(huán)。官僚制通過規(guī)則細(xì)化應(yīng)對不確定性，卻導(dǎo)致決策節(jié)點指數(shù)級增長，當(dāng)規(guī)則復(fù)雜性超越人類認(rèn)知負(fù)荷時，將導(dǎo)致決策惰性和道德麻木，形成阿倫特（Hannah Arendt）所指“平庸之惡”的制度溫床。其四，規(guī)則滯后產(chǎn)生權(quán)力尋租的制度縫隙。完備性幻覺使官僚制難以及時響應(yīng)社會變遷，規(guī)則漏洞則成為官僚個體裙帶主義與權(quán)力尋租的滋生空間，系統(tǒng)性的腐敗不僅消解程序正義，更侵蝕官僚制的合法性根基。

同時，風(fēng)險社會的來臨加劇了人類官僚的制度化困境。氣候變化、地緣沖突與人工智能革命交織形成的復(fù)合不確定性，徹底瓦解了官僚制賴以存續(xù)的穩(wěn)定治理環(huán)境。公民對政府敏捷性與適應(yīng)性的需求，與官僚制內(nèi)生的思維僵化、溝通失真及短視主義形成尖銳對立。官僚制改革面臨根本性詰問：如何在維系形式理性優(yōu)勢的同時，突破人類有限理性的認(rèn)知邊界？通過將機器理性嵌入行政過程，重構(gòu)官僚制的認(rèn)知基礎(chǔ)與權(quán)力配置，智能技術(shù)的介入或許為破解這一戈耳狄俄斯之結(jié)提供了新的可能性。

（三）算法官僚：技術(shù)理性的邊界

官僚制的演進史本質(zhì)上是對治理理性的持續(xù)重構(gòu)過程，并隨著社會與技術(shù)的變遷不斷演進。簡·芳汀（Jane E. Fountain）敏銳地捕捉到信息通信技術(shù)（ICT）對韋伯式官僚制的沖擊，并提出虛擬官僚（virtual bureaucracy）的概念。伴隨著技術(shù)進步，超越ICT的算法邏輯開始嵌入公共行政體系，并推動公共行政向電子化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動官僚制從基于文本的形式理性轉(zhuǎn)向基于算法的計算理性的范式轉(zhuǎn)換，算法官僚（algorithm bureaucracy）也由此誕生。

算法官僚的實踐是將韋伯式理想類型進行技術(shù)具象化的嘗試，其通過規(guī)則的形式化編碼實現(xiàn)行政流程的自動化（automation），實質(zhì)上是基于有限規(guī)則集合的形式化邏輯推演，而非智能化（intelligence）的體現(xiàn)。因而，算法官僚的技術(shù)路徑在現(xiàn)實中同樣遭遇困境：一方面，規(guī)則的形式化必然導(dǎo)致情境知識的抽象化剝離，從而造成治理實踐與具體語境的脫嵌；另一方面，算法系統(tǒng)的封閉性特征，使其難以應(yīng)對復(fù)雜系統(tǒng)的涌現(xiàn)性挑戰(zhàn)。當(dāng)環(huán)境參數(shù)超出算法預(yù)設(shè)范圍時，系統(tǒng)可能落入自動化陷阱，即越是精確執(zhí)行既定規(guī)則，越會偏離治理目標(biāo)。以金融監(jiān)管為例，基于預(yù)設(shè)指標(biāo)的算法模型雖能提升審批效率，卻無法及時捕捉市場主體的策略性博弈行為，最終將導(dǎo)致監(jiān)管套利的結(jié)構(gòu)性漏洞。

人工智能賦能的官僚制，其革命性突破在于實現(xiàn)了治理理性的認(rèn)知躍遷。與算法將抽象的社會規(guī)則逐一轉(zhuǎn)化為具體的計算機指令的方式不同，基于大語言模型的人工智能通過深度學(xué)習(xí)，展現(xiàn)出了知識涌現(xiàn)與自主進化的能力。當(dāng)大語言模型的學(xué)習(xí)規(guī)模超過特定閾值，便會涌現(xiàn)出超越設(shè)計者預(yù)期的知識與智能，如復(fù)雜語境理解、多模態(tài)信息處理以及基于不完全信息的推理與決策，即智能涌現(xiàn)（intelligence emergence）。人工智能的新技術(shù)特性也給算法官僚帶來了三重范式革新：其一，在知識生產(chǎn)維度，人工智能通過分布式表征的學(xué)習(xí)，能夠?qū)崿F(xiàn)對隱性知識的符號化捕獲；其二，在決策邏輯層面，神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)下的思維鏈（chain-of-thought）策略使機器能夠模擬人類的溯因推理過程，進而能夠形成模糊情境下的復(fù)雜決策；其三，在制度演進方面，智能涌現(xiàn)現(xiàn)象打破了傳統(tǒng)規(guī)則生產(chǎn)的路徑依賴，實現(xiàn)了治理知識的動態(tài)更新和自主進化。以信貸審批為例，人工智能通過非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)分析，能夠建構(gòu)多維度的信用評估模型，不僅解析申請人的財務(wù)特征，更能通過社交媒體情感分析捕捉其道德信用的隱性維度。即便是傳統(tǒng)信用評分偏低的申請人，也能夠通過貸款審批，從而使治理決策不再拘泥于基于規(guī)則的正義，也能同步兼顧基于事實的正義。

算法官僚雖然接近理想型官僚，仍無法突破西蒙意義上的有限理性桎梏，因其本質(zhì)上是將人類認(rèn)知局限轉(zhuǎn)化為技術(shù)系統(tǒng)局限，在提升執(zhí)行效率的同時，也固化了治理理性的認(rèn)知邊界。既往研究多是基于對算法官僚的觀察，陷入技術(shù)決定論與制度保守主義的雙重窠臼，未能充分預(yù)見人工智能，尤其是大語言模型帶來的認(rèn)知革命躍遷。人工智能賦能的官僚制并非對傳統(tǒng)官僚或算法官僚的簡單延續(xù)，而是在克服人類官僚主觀性缺陷以及算法官僚認(rèn)知局限的同時，通過智能系統(tǒng)實現(xiàn)技術(shù)理性的自我超越。

（四）AI 官僚：技術(shù)邏輯下的新生

前文已述，韋伯式官僚制雖力求理性與效率，但受制于有限理性的因素，實踐中難免偏離其理想類型。人類官僚作為有限理性的個體，其主觀性、情緒化及認(rèn)知局限，皆可能導(dǎo)致官僚制在實踐中偏離其理性目標(biāo)。算法官僚通過規(guī)則的形式化編碼實現(xiàn)了行政流程的自動化，在一定程度上克服了人類官僚的認(rèn)知局限，但其封閉性特征與情境知識的抽象化剝離，又帶來了新的治理困境。大語言模型引發(fā)的技術(shù)革命，正在推動治理理性進入新的歷史階段。前述“AI 公務(wù)員”的部署，便標(biāo)志著AI官僚（artificial intelligence bureaucracy）的誕生，意味著治理技術(shù)將實現(xiàn)從機械自動化向認(rèn)知具身化的范式躍遷。

近年來，自然語言處理、語音識別、計算機視覺等多模態(tài)領(lǐng)域的技術(shù)突破，以及預(yù)訓(xùn)練大語言模型的出現(xiàn)，使得通用人工智能（AGI）的實現(xiàn)漸行漸近。與僅能執(zhí)行特定任務(wù)的弱人工智能不同，通用人工智能具備理解、學(xué)習(xí)、運用知識及自我完善的能力，可在非預(yù)設(shè)環(huán)境與情境中應(yīng)對復(fù)雜問題，其智能化水平更接近人類，并展現(xiàn)出與人類相似的泛化認(rèn)知能力。基于大語言模型的最新人工智能已經(jīng)能在物理、化學(xué)、生物等領(lǐng)域達(dá)到專業(yè)水平，并能以接近人類的能力解釋、生成文本與語言，準(zhǔn)確轉(zhuǎn)錄、理解語音，解析圖像、迷因（meme）與視頻等視覺數(shù)據(jù)，甚至能基于所學(xué)數(shù)據(jù)開展科學(xué)研究，或是創(chuàng)作符合真實物理規(guī)律的逼真視頻。大語言模型的突破不僅為人工智能在更廣泛領(lǐng)域的應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)，更預(yù)示著一種新的認(rèn)知模式與治理范式的到來。

快速迭代的人工智能不僅具備了類人化智能，其蘊含的機器理性本質(zhì)亦與官僚制對理性的追求高度契合（圖2）。具體而言，其一，人工智能以算法與數(shù)據(jù)為基石，其本質(zhì)是理性計算和規(guī)則執(zhí)行的精密機器。人工智能執(zhí)行指令與任務(wù)的無偏性與一致性，與韋伯所提出的官僚制原則，即嚴(yán)格的等級制度、明確的職能分工以及對正式程序的恪守高度契合。其二，機器無情感、欲望和私利，完全依賴程序化邏輯和自動化執(zhí)行，不因個人情緒波動、利益沖突或主觀偏見而偏離既定規(guī)則，在面對復(fù)雜或高壓情境時仍能保持冷靜與理性，這也正是韋伯所構(gòu)想的非人格化的官僚制的理想狀態(tài)。其三，人工智能可超越人類主觀感知的局限，基于海量實時數(shù)據(jù)分析而非個人經(jīng)驗或直覺作判斷，從而實現(xiàn)對客觀事實的精準(zhǔn)動態(tài)把握，這不僅契合官僚制對客觀性、公正性的追求，即確保結(jié)果符合預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)，而不受情緒、偏見等的影響，還能通過持續(xù)學(xué)習(xí)和適應(yīng)推動官僚制的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。可見，人工智能某種意義上即為理性與規(guī)則的化身，是客觀性的極致體現(xiàn)，其天然稟賦與官僚制原則高度契合。人工智能的出現(xiàn)，為克服傳統(tǒng)官僚制中“人的局限性”，實現(xiàn)更理想化的治理模式帶來了新的可能。

（圖2 人工智能與官僚制的契合）

表1從多個維度比對韋伯式官僚制、人類官僚、算法官僚與 AI官僚的特征，揭示人工智能對官僚制技術(shù)邏輯的重塑，主要涵蓋六個方面：

其一，在組織結(jié)構(gòu)維度，韋伯強調(diào)層級制與職能專門化，但現(xiàn)實中的人類官僚組織往往存在非正式網(wǎng)絡(luò)，偏離了理想類型。算法官僚雖呈現(xiàn)出分布式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但仍受制于預(yù)設(shè)程序。而 AI官僚則通過人機深度融合，形成智能混合型拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)，兼具官僚制的秩序性與網(wǎng)絡(luò)的靈活性。其二，在規(guī)則系統(tǒng)維度，韋伯強調(diào)形式理性主導(dǎo)的書面規(guī)章體系，但人類官僚在實踐中面臨實質(zhì)理性與形式理性的沖突。算法官僚雖實現(xiàn)了基于算法的形式理性，但缺乏適應(yīng)性。AI 官僚則能通過自我迭代的規(guī)范系統(tǒng)，將規(guī)則的形式化與情境化相結(jié)合，實現(xiàn)更高層次的辯證統(tǒng)一。其三，在決策機制維度，韋伯強調(diào)程序理性與價值中立，但人類官僚的有限理性決策易受認(rèn)知偏差影響。算法官僚雖實現(xiàn)了數(shù)據(jù)驅(qū)動的自動化決策，但仍局限于預(yù)設(shè)目標(biāo)。AI官僚則通過人機混合決策系統(tǒng)，將人類的價值判斷與機器的理性計算相結(jié)合，實現(xiàn)了價值理性與工具理性的辯證統(tǒng)一，更接近韋伯對理性決策的設(shè)想。其四，在信息范式維度，韋伯強調(diào)基于文牘主義的信息控制，但人類官僚組織存在信息不對稱與組織記憶損耗的弊端。算法官僚雖實現(xiàn)了數(shù)字全景監(jiān)控，但也帶來侵犯隱私、加劇社會控制的風(fēng)險。AI官僚則基于認(rèn)知計算，實現(xiàn)全域信息協(xié)同，既提高了信息透明度，又能避免“數(shù)字利維坦”的風(fēng)險。其五，在人事制度維度，韋伯強調(diào)專業(yè)考試選拔與終身任職，但人類官僚體系中存在非正式網(wǎng)絡(luò)的影響和選任偏差。算法官僚雖基于數(shù)據(jù)畫像驅(qū)動能力匹配，但可能導(dǎo)致“算法歧視”。AI 官僚則通過人機能力互補，構(gòu)建彈性配置系統(tǒng)，兼顧專業(yè)性與靈活性。其六，在效能特征維度，韋伯強調(diào)機械效率，但現(xiàn)實中的官僚制往往受組織惰性制約。算法官僚雖實現(xiàn)了算法驅(qū)動的技術(shù)效能，但可能忽視公平、安全等多元價值。AI 官僚則通過機器學(xué)習(xí)，不斷逼近帕累托最優(yōu)，同時兼顧效率、公平、安全、適應(yīng)性等多元價值，在更高層次上實現(xiàn)了韋伯對官僚制效能的期待。

可見，人工智能驅(qū)動的AI官僚，并非對韋伯式官僚制的簡單否定，其不僅在多個維度上超越了人類官僚與算法官僚，更展現(xiàn)出與韋伯式理想型官僚在目標(biāo)趨向上的高度一致性，不僅在技術(shù)層面提升了官僚制的效率與效能，更在價值層面回應(yīng)了公平、公正、適應(yīng)性等現(xiàn)代治理的挑戰(zhàn)，是對韋伯理想類型的揚棄與超越。人工智能與官僚制的耦合，預(yù)示著一種新的治理范式的興起，標(biāo)志著公共行政進入后韋伯時代，即在機器理性的輔助下，官僚系統(tǒng)能夠像有機體般學(xué)習(xí)、適應(yīng)和進化，人類或?qū)⒄业狡平猬F(xiàn)代性困境的技術(shù)方案，即在保持治理效能的同時，重建公共行政的人本主義價值根基。

人工智能驅(qū)動的官僚制運作：以文書治理為核心

（一）文書治理：官僚制運作的基石

在現(xiàn)代社會錯綜復(fù)雜的組織體系中，官僚制憑借其高度的理性化與規(guī)范化的運作方式，成為一種普遍的組織形式，廣泛滲透于公共與私營部門。現(xiàn)代國家依賴官僚體系提供公共服務(wù)、維護法律秩序、監(jiān)管經(jīng)濟運行；企業(yè)則通過官僚制協(xié)調(diào)全球業(yè)務(wù)、管理復(fù)雜供應(yīng)鏈、確保合規(guī)運作。盡管后官僚制范式曾一度興起，并試圖對傳統(tǒng)官僚制加以修正與超越，但官僚制仍主導(dǎo)著現(xiàn)代社會的組織生活，這源于其獨特的制度邏輯和運作機制展現(xiàn)出的持久生命力。

官僚制一詞兼具機構(gòu)與人員的雙重意涵，在《牛津英語詞典》中，其詞源可追溯至法語“bureau”（辦公室、辦公桌）與希臘語“kratos”（權(quán)力、統(tǒng)治），旨在區(qū)分以辦公桌為核心的治理模式與民主制、貴族制和君主制等其他政體形式。“辦公桌之治”的隱喻揭示了官僚制的本質(zhì)特征，即官僚統(tǒng)治并非憑借暴力或個人魅力，而是依賴正式規(guī)則、程序及文書來行使權(quán)力、維系秩序。

官僚制強調(diào)對正式規(guī)則的遵循與對程序正義的追求，而文書作為規(guī)則和程序的物質(zhì)載體與表征形式，成為連接抽象制度規(guī)范與具體行政行為的橋梁。質(zhì)言之，文書治理構(gòu)成了官僚制運作的核心機制，承載著其制度邏輯和權(quán)力運作模式。通過將規(guī)則與程序以書面形式固定下來，文書治理實現(xiàn)了權(quán)力的規(guī)范化、透明化和可預(yù)期性，降低了行政過程中任意性與主觀因素的干擾，從而確保行政行為的一致性、連續(xù)性與可問責(zé)性。

（二）文書治理的多維功能：制度建構(gòu)、權(quán)力運作與社會規(guī)訓(xùn)

現(xiàn)代官僚組織的顯著特征在于以書面文件作為行政決策和行動的基礎(chǔ)，其官僚化程度即體現(xiàn)為組織對書面規(guī)范而非個人意志的遵從。但文書的功能不止于信息的記錄或傳遞，更是規(guī)則、認(rèn)知、知識、實踐、權(quán)力和關(guān)系的物質(zhì)載體。文書并非中立地記錄官僚的權(quán)力和治理，而是積極地形塑并建構(gòu)官僚實踐，經(jīng)由官僚化過程來調(diào)節(jié)人、物及關(guān)系的構(gòu)成與分類，進而塑造制度環(huán)境，影響組織行為和社會秩序。具體而言，文書治理在官僚組織中發(fā)揮著三重關(guān)鍵功能：制度建構(gòu)、權(quán)力運作與社會規(guī)訓(xùn)。

其一，文書治理通過規(guī)范、協(xié)調(diào)與整合，建構(gòu)官僚組織的制度秩序。作為正式規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)操作的物質(zhì)載體，文書界定了組織成員的行為規(guī)范、職責(zé)邊界與工作流程。通過將抽象規(guī)則轉(zhuǎn)化為具體的書面指令，文書降低了規(guī)則執(zhí)行過程中的模糊性與任意性，確保組織運作的統(tǒng)一性與可預(yù)測性。組織成員經(jīng)由學(xué)習(xí)、理解和執(zhí)行文書所規(guī)定的規(guī)則，逐漸將其內(nèi)化為自身的行為準(zhǔn)則，形成對組織規(guī)范的認(rèn)同，從而實現(xiàn)組織的整合與協(xié)調(diào)。同時，作為官僚組織內(nèi)部信息傳遞與溝通的媒介，文書降低了溝通成本，提高了協(xié)作效率。文書使信息得以跨時空傳遞與共享，即使在組織成員分散和缺乏直接互動的情況下，亦能確保組織目標(biāo)與行動的一致性，不僅促進了組織內(nèi)部的整合，也為組織持續(xù)運作提供了制度保障。

其二，文書治理通過記錄、記憶與監(jiān)控，參與組織權(quán)力的運作與合法性建構(gòu)。文書是官僚組織的機構(gòu)記憶，記錄了組織的決策、行動、經(jīng)驗、教訓(xùn)及關(guān)鍵知識。檔案、數(shù)據(jù)等文書構(gòu)成了組織的集體記憶，為組織的持續(xù)運作提供歷史參照，也為組織內(nèi)部知識傳承提供平臺。組織成員通過查閱歷史文檔、學(xué)習(xí)前人經(jīng)驗，可以避免重復(fù)錯誤，提高決策質(zhì)量。在組織成員更迭時，文書作為組織記憶載體，確保了組織知識和經(jīng)驗不會因人員流動而流失，從而維系組織的穩(wěn)定性。文書治理亦是組織內(nèi)部控制的重要機制，通過提供程序合法性證明、增強內(nèi)外溝通，文書賦予了官僚組織合法性。權(quán)力運行軌跡的公開化、透明化，也有助于約束權(quán)力、防止腐敗，確保組織行為的合規(guī)性。而更深層次上，文書本身即蘊含權(quán)力關(guān)系，其對何為正常、何為合規(guī)的界定，直接參與了組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的建構(gòu)。

其三，文書治理通過分類、評估與規(guī)訓(xùn)，實現(xiàn)了對社會的控制。依循福柯“規(guī)訓(xùn)權(quán)力”理論，文書也是現(xiàn)代權(quán)力技術(shù)的重要工具。標(biāo)準(zhǔn)化的表格、證書、申請表將個體納入統(tǒng)一分類體系，使其在國家面前變得可見、可識別和可管理。通過統(tǒng)一的信息記錄方式，文書實現(xiàn)了對個體行為的持續(xù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)積累，為國家治理提供了精細(xì)化管理的可能，“數(shù)字化存在”本身即構(gòu)成了對個體行為的約束。而且，文書治理不僅具有壓制性，也具有生產(chǎn)性，它通過設(shè)定規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和類別，引導(dǎo)和塑造著個體的行為與身份認(rèn)同。“文書”作為一種積極的權(quán)力技術(shù)，規(guī)定了社會運行的“正常方式”，通過設(shè)定活動邊界，實現(xiàn)了對社會的有效約束，并確保社會規(guī)范得到遵從。持續(xù)的文書記錄與評估，營造出“全景敞視”氛圍，即使在缺乏直接外部監(jiān)督的情況下，個體亦會預(yù)先考量自身行為的后果，從而自我審查、自我規(guī)訓(xùn)，以符合社會期待的方式行動。

（三）文書治理的現(xiàn)代性危機：效率、正義與制度惰性

從制度發(fā)生學(xué)視角審視，文書治理的合法性建構(gòu)始終與現(xiàn)代官僚制的理性化進程同構(gòu)共生，通過文本的具象化、流程的程式化與權(quán)力的可視化，構(gòu)筑起現(xiàn)代治理的認(rèn)知基礎(chǔ)。然而，在風(fēng)險社會的復(fù)雜語境下，文書治理正遭遇前所未有的本體論危機，其效能困境、價值斷裂與制度惰性共同構(gòu)成了現(xiàn)代性治理的深層悖論，此結(jié)構(gòu)性矛盾在數(shù)字化轉(zhuǎn)型時代更加凸顯。

文書治理的效能困境體現(xiàn)于工具理性與治理實踐的認(rèn)知錯位。文書系統(tǒng)通過標(biāo)準(zhǔn)化程序建構(gòu)確定性秩序，本質(zhì)上是官僚制應(yīng)對復(fù)雜性的簡化機制，但文書系統(tǒng)的簡化在技術(shù)加速時代卻發(fā)生異化。一方面，組織因過度依賴程序而失去靈活性，危機情境中的應(yīng)急決策需求與文書系統(tǒng)的線性流程產(chǎn)生時滯，導(dǎo)致治理系統(tǒng)陷入組織性的認(rèn)知陷阱。另一方面，信息超載引發(fā)注意力稀缺，使得決策者陷入能見度遮蔽的困境，即越依賴文書系統(tǒng)獲取信息，關(guān)鍵信號被噪音淹沒的風(fēng)險越會加劇。在信息爆炸的數(shù)字時代，文書治理的效能困境更折射出韋伯式理性鐵籠（iron cage）的窘境。

在價值維度上，文書治理的程序正義承諾在現(xiàn)實中不斷遭遇實質(zhì)正義的解構(gòu)危機。當(dāng)形式平等的制度設(shè)計遭遇差異化的社會認(rèn)知圖式時，文書系統(tǒng)便異化為文化資本再生產(chǎn)的隱秘機制。弱勢群體因缺乏文本解碼能力與制度話語權(quán)，難以實現(xiàn)有效社會參與，從而陷入“參與式排斥”的困境。而文書規(guī)范的模糊性與裁量空間，亦可能為選擇性執(zhí)行與權(quán)力濫用提供溫床，使得程序正義淪為合法化暴力的掩飾，侵蝕治理的公平性與透明度。當(dāng)文書治理異化為“程序拜物教”，其形式正義的承諾則將淪為掩蓋實質(zhì)不平等的修辭工具。

在制度演進的視角下，文書治理的路徑依賴與技術(shù)躍遷之間將形成認(rèn)知鴻溝。文書作為一種制度記憶，傾向于固守既有秩序以維持政策的連續(xù)性。然而，快速的技術(shù)變革與社會變遷往往使文書所承載的知識與規(guī)范迅速過時，進而抑制組織的創(chuàng)新能力與適應(yīng)性。以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為例，當(dāng)區(qū)塊鏈技術(shù)推動“智能合約”重構(gòu)信任機制時，傳統(tǒng)文書治理依賴的紙質(zhì)憑證與人工核驗體系，不僅面臨技術(shù)功能的失效，更遭遇合法性基礎(chǔ)的動搖。當(dāng)算法逐漸取代文本成為新的治理媒介時，官僚組織如何維持其權(quán)威的認(rèn)知基礎(chǔ)？技術(shù)躍遷引發(fā)的治理危機，迫使文書治理必須在制度剛性與技術(shù)彈性之間尋找新的平衡點。

文書治理的三重困境共同指向一個根本性命題，在技術(shù)具身性日益深化的當(dāng)代社會，重構(gòu)治理技術(shù)的認(rèn)識論基礎(chǔ)已無法囿于工具理性與價值理性的傳統(tǒng)二元對立，而需要在制度彈性與技術(shù)適應(yīng)的平衡中，探索治理范式轉(zhuǎn)型的第三條道路，實現(xiàn)文書系統(tǒng)從制度化基石向認(rèn)知基礎(chǔ)設(shè)施的功能轉(zhuǎn)型。

（四）人工智能與文書治理的融合：技術(shù)嵌入下的治理范式轉(zhuǎn)型

官僚制語境下的文書治理困境，本質(zhì)上是現(xiàn)代性進程中技術(shù)理性與治理效能的結(jié)構(gòu)性張力的體現(xiàn)。人工智能技術(shù)的迭代演進，特別是大語言模型的突破性發(fā)展，正在重構(gòu)信息處理的認(rèn)知框架，為超越傳統(tǒng)文書治理的路徑依賴提供技術(shù)哲學(xué)層面的進路。人類文明的符號化進程始終與文字載體的治理功能緊密交織，而官僚機器的運作效能又深度依存于文書系統(tǒng)的制度編碼。人工智能通過對語言符號的深度語義解析，不僅實現(xiàn)了對文本信息的超驗性理解，更在治理術(shù)（governmentality）的維度上開啟了規(guī)則再生產(chǎn)的新可能，推動文書治理從形式載體向形式效能轉(zhuǎn)變。

公共行政的范式演進史，本質(zhì)上是治理技術(shù)對現(xiàn)代性危機的適應(yīng)性調(diào)試過程。從新公共行政的價值重構(gòu)到數(shù)字治理的技術(shù)賦能，改革者始終在官僚理性與治理效能之間尋求平衡，卻難以撼動文書治理的核心。文書系統(tǒng)的自我強化機制，使得任何對官僚制的改良都難以突破形式理性的制度窠臼，其深層矛盾在于文書既是官僚制合法性的知識基礎(chǔ)，又是文牘主義異化的制度溫床。數(shù)字化改革的浪潮非但未能消解這一悖論，反而催生出數(shù)據(jù)遮蔽與數(shù)字文牘主義的新型異化形態(tài)，印證了既有改革尚未觸及文書治理的認(rèn)識論根基。

AI官僚的技術(shù)特性，為治理范式的認(rèn)識論重構(gòu)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。通過構(gòu)建多模態(tài)表征，大型語言模型實現(xiàn)了對千億級文本、圖像、音視頻等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的整合性解析。認(rèn)知能力的涌現(xiàn)，使得機器系統(tǒng)能夠超越傳統(tǒng)自然語言處理的符號邏輯，在治理情境中建構(gòu)起技術(shù)具身性的認(rèn)知框架，并將引發(fā)文書治理的三重革新（圖3）。

（圖3 文書治理局限與人工智能重構(gòu)）

其一，在治理效能層面，人工智能實現(xiàn)了信息處理范式的超越。基于深度神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的表征學(xué)習(xí)，AI官僚不僅能夠解構(gòu)文書的表層語義，更能捕捉政策文本的潛在制度邏輯。而人工智能的認(rèn)知能力躍遷使得文書處理從機械性事務(wù)勞動升維為制度知識的再生產(chǎn)過程，實現(xiàn)了從經(jīng)驗驅(qū)動向數(shù)據(jù)驅(qū)動的治理變革。

其二，在正義價值維度，AI官僚帶來了規(guī)則實施模式的根本轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)實質(zhì)正義帶來可能。通過構(gòu)建動態(tài)知識圖譜，人工智能能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)則條款的情境化適配，在保持規(guī)則剛性的同時增強執(zhí)行的解釋彈性，并通過剝離個體決策者的經(jīng)驗偏見與價值預(yù)設(shè)，避免自由裁量的價值偏誤。

其三，在制度記憶領(lǐng)域，人工智能重塑了制度知識的再生產(chǎn)機制。人工智能通過自然語言處理和解構(gòu)非結(jié)構(gòu)化政策文本，將其轉(zhuǎn)化為可計算的向量空間，通過對比學(xué)習(xí)捕捉制度實踐中的隱性知識，并借助檢索增強生成（RAG）技術(shù)，動態(tài)生成符合現(xiàn)實情境的制度文本，通過構(gòu)建“解構(gòu)－學(xué)習(xí)－重構(gòu)”的認(rèn)知閉環(huán)，使制度記憶擺脫物理載體的束縛，實現(xiàn)持續(xù)自主進化。當(dāng)制度知識再生產(chǎn)的邊際成本降低后，文書治理將擺脫路徑依賴，使?jié)u進式制度創(chuàng)新成為可能。

這場人工智能技術(shù)驅(qū)動的文書治理革命，本質(zhì)上是對韋伯式理性官僚制的認(rèn)識論超越。當(dāng)人工智能將文書系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為動態(tài)知識庫，傳統(tǒng)以規(guī)則為中心的治理模式必然轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能治理。這不僅意味著技術(shù)工具的創(chuàng)新，更預(yù)示著治理理性的范式轉(zhuǎn)換，即從封閉的官僚理性走向開放的智能理性，從機械的制度遵從轉(zhuǎn)向能動的智慧協(xié)同。但行政系統(tǒng)的智能化演進絕非簡單的技術(shù)移植，當(dāng)人工智能逐漸介入行政過程，如何破除技術(shù)黑箱對行政理性的認(rèn)知遮蔽？當(dāng)人工智能獲得自主判斷空間，如何確立人機協(xié)同的責(zé)任歸屬框架？當(dāng)治理主體從人類擴展至人機共同體，又如何構(gòu)建新型價值共識生成機制？這些問題共同構(gòu)成了“AI官僚”誕生前夜的核心，其解決不僅關(guān)乎智能行政的合法性基礎(chǔ)，更決定技術(shù)賦能治理的未來走向。

AI官僚的認(rèn)知再造：

可信人工智能的治理路徑

（一）可解釋性祛魅：解構(gòu)算法黑箱

人工智能與官僚制的耦合，首先需要破解算法黑箱引發(fā)的神秘行政（arcane administration）困境。技術(shù)性神秘主義在認(rèn)知論層面構(gòu)成了對韋伯式理性官僚制的根本挑戰(zhàn)，即當(dāng)人工智能取代文書流轉(zhuǎn)成為新的治理媒介，傳統(tǒng)官僚制賴以立基的可計算性原則將遭遇技術(shù)黑箱的認(rèn)知解構(gòu)。以大語言模型為代表的生成式人工智能，基于超大規(guī)模參數(shù)的深度學(xué)習(xí)機制，實質(zhì)上構(gòu)建了高維特征空間中的非線性映射關(guān)系。其帶來的認(rèn)知模式的革命性躍遷，使得AI官僚決策過程既無法還原為傳統(tǒng)官僚制的文書邏輯鏈條，亦難以通過組織記憶進行路徑追溯，從而形成了一種新型的技術(shù)無意識治理場域。

人工智能帶來的認(rèn)知斷裂在公共行政場域具象化為三重困境。其一，人工智能的黑箱效應(yīng)消解了官僚制形式理性的合法性根基，其不可解釋性不僅誘發(fā)公眾認(rèn)知斷裂，更催生出制度性不信任，給行政權(quán)威帶來正當(dāng)性危機。其二，神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的分布式表征特性使得決策歸因彌散化，傳統(tǒng)基于線性因果關(guān)系的問責(zé)機制在非線性決策邏輯面前失效，導(dǎo)致問責(zé)鏈條斷裂。其三，機器學(xué)習(xí)模型的涌現(xiàn)特性挑戰(zhàn)了人類中心主義的控制模式，當(dāng)人工智能展現(xiàn)出超越預(yù)設(shè)的自主決策能力時，人類是否仍是治理過程的唯一主體？抑或已淪為技術(shù)理性的附庸？三重認(rèn)知困境共同構(gòu)成AI官僚的解釋鴻溝，亟待通過可解釋人工智能（XAI）實現(xiàn)認(rèn)知秩序的重構(gòu)。

可解釋性工程核心在于構(gòu)建“人機互釋性”的認(rèn)知界面，通過多層解釋框架實現(xiàn)算法決策的認(rèn)知可及性，在技術(shù)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間建立轉(zhuǎn)譯裝置，化解盧曼所言的社會溝通中的雙重偶然性問題。具體而言，在技術(shù)透明性層面，建立模型架構(gòu)與訓(xùn)練數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)披露機制，不僅能滿足監(jiān)管要求，更能通過技術(shù)開源促進算法民主化。在過程可追溯性維度，運用注意力可視化機制與反事實解釋技術(shù)，重構(gòu)算法決策的因果推理鏈，能夠使黑箱決策轉(zhuǎn)化為可審查、可辯論的透明過程。在社會可理解性范疇，開發(fā)基于自然語言生成的適應(yīng)性解釋系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)話語向行政話語的符號轉(zhuǎn)換，化解專家系統(tǒng)與公眾認(rèn)知之間的鴻溝。

（二）重構(gòu)責(zé)任政治：構(gòu)建動態(tài)共治

人工智能嵌入官僚系統(tǒng)，是技術(shù)系統(tǒng)與制度系統(tǒng)在行動者網(wǎng)絡(luò)中關(guān)系重構(gòu)的過程，但在責(zé)任政治維度卻引發(fā)了深層的代理危機。傳統(tǒng)官僚制基于“人－職”綁定的責(zé)任框架，在機器代理興起后面臨合法性危機。當(dāng)人工智能參與甚至主導(dǎo)決策過程時，責(zé)任歸屬的線性邏輯就會被分布式計算消解，形成新型的責(zé)任迷霧，不僅模糊了人機邊界，更解構(gòu)了傳統(tǒng)問責(zé)機制的有效性。

AI官僚面臨的問責(zé)困境有三：其一，智能決策的涌現(xiàn)性消解了韋伯式官僚制的因果歸責(zé)鏈條，導(dǎo)致責(zé)任主體的認(rèn)知坍縮，傳統(tǒng)“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的邏輯在非線性系統(tǒng)中失效。其二，機器學(xué)習(xí)模型的迭代自主性模糊了人機協(xié)同的代理邊界，引發(fā)責(zé)任分配的困境，人類與人工智能在決策中的角色難以清晰界定。其三，技術(shù)黑箱的認(rèn)知遮蔽效應(yīng)阻礙了傳統(tǒng)問責(zé)機制的運行軌跡，從而形成問責(zé)困境。

破解問責(zé)困境，需要將責(zé)任視為動態(tài)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而非靜態(tài)的屬性分配，從傳統(tǒng)線性問責(zé)轉(zhuǎn)向動態(tài)共治的責(zé)任框架，并通過制度調(diào)適實現(xiàn)代理的重構(gòu)。具體而言，可從三個維度推進制度調(diào)適：在主體維度，建立“人機混合代理”的認(rèn)知框架，承認(rèn)算法作為準(zhǔn)行動者的制度地位，同時明確人類與人工智能在決策過程中的不同角色與責(zé)任邊界，形成“人機共治”的責(zé)任分配模式；在過程維度，運用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建不可篡改的決策溯源鏈，實現(xiàn)算法行為的全周期可審計性，為責(zé)任追溯提供技術(shù)保障；在后果維度，引入動態(tài)責(zé)任保險機制，通過風(fēng)險社會化彌合個體責(zé)任與系統(tǒng)風(fēng)險的結(jié)構(gòu)性矛盾，構(gòu)建更具韌性的責(zé)任分擔(dān)機制，實現(xiàn)從“個體問責(zé)”到“系統(tǒng)共擔(dān)”的轉(zhuǎn)換。

制度調(diào)適的具體路徑可沿雙重軸線展開。在縱向維度，構(gòu)建技術(shù)與制度協(xié)同演化的責(zé)任基礎(chǔ)設(shè)施，包括建立算法影響評估制度，強制要求高風(fēng)險系統(tǒng)通過形式化驗證，以及創(chuàng)設(shè)算法審計師職業(yè)資格體系，培育跨學(xué)科的專業(yè)監(jiān)管力量。推行算法透明性分級披露制度，依據(jù)系統(tǒng)風(fēng)險等級設(shè)定差異化的解釋義務(wù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)化監(jiān)管。在橫向維度，發(fā)展多中心治理的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，通過監(jiān)管沙盒實現(xiàn)敏捷治理，并通過專家咨詢委員會和公眾意見征集機制，促進算法決策的認(rèn)知正義。此外，可通過價值敏感設(shè)計，在智能系統(tǒng)的開發(fā)與部署過程中，將公平性、透明性、可問責(zé)性等倫理原則內(nèi)嵌到技術(shù)架構(gòu)中，以確保技術(shù)發(fā)展與制度倫理的同步演進。

（三）邁向人機共生：實現(xiàn)認(rèn)知協(xié)同

人工智能與官僚組織的內(nèi)生性耦合對效率的提升，本質(zhì)上是治理技術(shù)對官僚慣習(xí)的重構(gòu)，但技術(shù)的終極指向乃是“碳基－硅基”行動者網(wǎng)絡(luò)的治理生態(tài)位重構(gòu)，并建立“人機共生”的新型治理生態(tài)。當(dāng)人工智能能夠處理海量數(shù)據(jù)、識別復(fù)雜模式時，人類官僚的情境判斷、價值權(quán)衡和道德決策等獨特價值反而凸顯。AI官僚的變革不是簡單的技術(shù)替代，而是遵循各展所長、協(xié)同增效的基本原則，通過人機協(xié)作實現(xiàn)治理能力的躍升。受技術(shù)能力和制度約束限制，AI官僚的實踐還遠(yuǎn)未達(dá)至技術(shù)烏托邦主義者描繪的理想圖景，人機協(xié)作仍面臨多重困境。

困境一源于組織惰性與技術(shù)嵌入的結(jié)構(gòu)性摩擦。即便人工智能的技術(shù)可行，其與官僚流程的深度整合仍受制于組織層面的障礙。部門壁壘造成的數(shù)據(jù)孤島使得技術(shù)系統(tǒng)嵌入碎片化，行政程序的路徑依賴與智能決策的敏捷特性產(chǎn)生節(jié)奏沖突，而官僚組織對風(fēng)險規(guī)避的天然傾向，更使得技術(shù)應(yīng)用被嚴(yán)格限定于非核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致智能系統(tǒng)淪為邊緣化工具。困境二聚焦人機交互的認(rèn)知摩擦。大語言模型依賴提示詞工程，而提示詞質(zhì)量直接影響決策輸出的可靠性程度。在生成式人工智能場景下，人類官僚必須掌握技術(shù)對話能力，即通過語義編碼將行政需求轉(zhuǎn)化為機器可理解的提示邏輯，當(dāng)新的能力要求與公務(wù)員群體的既有知識結(jié)構(gòu)發(fā)生沖突時，技術(shù)使用本身便成為新的職業(yè)焦慮源。困境三則直指公職的安全焦慮。在“機器換人”的技術(shù)敘事下，專業(yè)能力與職位權(quán)威構(gòu)成的公務(wù)員職業(yè)安全保障將可能“瓦解”。當(dāng)技術(shù)系統(tǒng)既能替代事務(wù)性工作又可介入核心決策時，公務(wù)員群體將陷入存在性焦慮，其職業(yè)價值既面臨技術(shù)替代的顯性風(fēng)險，又將遭遇技術(shù)附庸化的價值異化。

破解上述困境，需承認(rèn)并正視人機協(xié)作的現(xiàn)實價值，建立技術(shù)嵌入的漸進式路徑。首先，在部門間建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)接口，構(gòu)建跨部門數(shù)據(jù)治理共同體，并設(shè)立技術(shù)試驗性決策通道，允許特定場景下算法決策的先行先試。其次，構(gòu)建政務(wù)場景專用的提示詞知識庫，以流程圖交互界面替代純文本提示詞，輔助公務(wù)員將行政需求轉(zhuǎn)化為機器可理解的指令邏輯，同時建立公務(wù)員技術(shù)素養(yǎng)的差異化培養(yǎng)體系，重點強化人機交互的界面翻譯能力。最后，在制度層面確立“技術(shù)謙抑”原則，限制人工智能過度介入涉及價值裁量、利益分配等核心治理場景，并構(gòu)建將職業(yè)安全保障納入智能治理的倫理框架，通過崗位重構(gòu)與再分配來補償技術(shù)沖擊受損群體。唯有承認(rèn)并正視人機協(xié)作的現(xiàn)實限度，方能在技術(shù)狂熱與制度保守間尋得治理變革的實踐智慧，為智能時代的公共行政開辟一條兼具創(chuàng)新性與穩(wěn)健性的發(fā)展路徑。

結(jié)語：人工智能賦能的官僚制與未來治理的新圖景

人工智能技術(shù)的嵌入正在重塑官僚制的組織形態(tài)與運行機理，技術(shù)治理范式的革新不僅涉及工具理性的延伸，更蘊含公共行政價值理性的范式轉(zhuǎn)換。本文試圖突破技術(shù)決定論的思維窠臼，在韋伯式官僚制的制度框架內(nèi)，系統(tǒng)解讀人工智能與官僚組織的互構(gòu)機制，進而揭示技術(shù)賦能與制度調(diào)適的雙重演進邏輯。

官僚制的僵化和低效并非與生俱來，其效能困境根植于人類理性的固有局限和文書治理的結(jié)構(gòu)性桎梏，導(dǎo)致官僚組織的理性化設(shè)計初衷與其現(xiàn)實運行存在深層實踐悖論。人類官僚在信息處理能力、認(rèn)知穩(wěn)定性及情感中立性方面的有限性，導(dǎo)致組織運行中頻繁出現(xiàn)信息篩選偏差、決策路徑依賴與規(guī)則異化現(xiàn)象。文書治理本應(yīng)通過標(biāo)準(zhǔn)化文本實現(xiàn)規(guī)則執(zhí)行的客觀性，卻在實踐中異化為效率悖論與制度惰性的溫床。算法官僚的早期改革實踐表明，單純技術(shù)移植可能陷入技術(shù)理性困境，即算法決策雖能突破人類認(rèn)知局限，卻可能因過度依賴數(shù)據(jù)邏輯而產(chǎn)生新的數(shù)字形式主義。

人工智能技術(shù)的嵌入為突破官僚組織的理性困境提供了新的技術(shù)治理路徑，其本質(zhì)在于 AI官僚對算法官僚的范式超越。人工智能通過分布式計算消解信息處理瓶頸，借助情感計算抑制人的主觀裁量偏差，而動態(tài)知識圖譜則能實現(xiàn)規(guī)則的情境化適配，自然語言處理進一步推動文書生產(chǎn)從形式合規(guī)轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)效用。通過可解釋性工程破解算法黑箱，構(gòu)建動態(tài)問責(zé)鏈強化責(zé)任政治，重塑人機共生界面促進人機協(xié)作，人工智能將重構(gòu)行政主體的能力邊界，使行政人員得以從技術(shù)性事務(wù)中抽離，專注于需要價值判斷與政治智慧的治理活動，使得人類官僚可聚焦公共利益最大化的終極裁量。

人工智能賦能的官僚制革新標(biāo)志著公共行政進入后韋伯時代技術(shù)治理范式的轉(zhuǎn)型，這既非對傳統(tǒng)官僚制的簡單否定，也非技術(shù)烏托邦式的制度替代，而是通過技術(shù)嵌入引發(fā)漸進式制度演進，在維持官僚組織穩(wěn)定性優(yōu)勢的同時，通過智能技術(shù)的認(rèn)知增強與流程再造，構(gòu)建更具適應(yīng)性、創(chuàng)新性與公共性的現(xiàn)代治理體系。技術(shù)治理范式的成功革新，最終取決于制度設(shè)計者能否審慎地在效率追求與合法性維護之間建立平衡，既利用智能優(yōu)化突破人類理性局限，又通過制度創(chuàng)新防范技術(shù)理性僭越，既釋放人工智能的計算效能，又保留人類官僚的價值裁量，最終構(gòu)建一個兼具工具理性之精度與價值理性之溫度的治理新秩序。

文章來源：《探索與爭鳴》

微信編輯：張菁菁

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