裁判要旨

1、對于違法或不當的行政行為以及由于事實和法律變遷而不宜存續的行政行為，行政機關具有自我糾錯的權力和職責。

2、在目前缺少法律明確規定的情況下，行政機關可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、確認違法等方式。

從嚴格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護行政相對人的合理信賴利益和減少行政爭議產生的考量，行政機關應當采取足夠審慎的態度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質處理結果時，才采用撤銷的方式進行糾錯。

3、對于行政程序違法的行政行為，可以依職權自行糾正；對于違反法定程序的行政執法行為應當撤銷，但是可以補正的除外。

4、易某明等三人實質取得案涉土地使用權是有合法依據的，其合法權益應予保護。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2018）最高法行再65號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易某明，男，1970年10月17日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易某蘭（曾用名易芬、易蘭），女，1963年6月28日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易芳，女，1967年9月24日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

以上三再審申請人共同委托代理人：易某財，男，1937年2月16日出生，漢族，住湖南省溆浦縣，系三再審申請人之父。

以上三再審申請人共同委托代理人：吳丹紅，北京昊庭律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）：溆浦縣人民政府。住所地：湖南省溆浦縣警予東路169號。

法定代表人：謝商成，該縣縣長。

委托代理人：章貽鵬，該縣人民政府法制辦公室工作人員。

委托代理人：唐志，湖南秦希燕聯合律師事務所律師。

一審被告：懷化市人民政府。住所地：湖南省懷化市鶴城區府前路2號。

法定代表人：雷紹業，該市市長。

委托代理人：瞿書娟，該市人民政府法制和經濟研究室工作人員。

委托代理人：楊華，該市人民政府法制和經濟研究室工作人員。

一審第三人：周先平，男，l953年2月8日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

委托代理人：周重燕，男，1979年12月11日出生，漢族，系湖南省溆浦縣，系周先平之子。

委托代理人：張小林，湖南俊彥律師事務所律師。

一審第三人：周先高，男，l956年12月11日出生，漢族，住湖南省溆浦縣。

委托代理人：劉志南，男，1942年11月8日出生，漢族，住湖南省溆浦縣，系周先高之兄。

再審申請人易某明、易某蘭、易芳（以下簡稱易某明等三人）因訴被申請人溆浦縣人民政府、一審被告懷化市人民政府、一審第三人周先平、周先高土地行政登記一案，不服湖南省高級人民法院（以下簡稱湖南高院）（2016）湘行終1161號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年12月13日作出（2017）最高法行申7455號行政裁定，提審本案。本院提審后依法組成合議庭，于2018年5月22日公開開庭審理了本案，再審申請人易某明等三人的委托代理人易某財、吳某紅，被申請人溆浦縣人民政府的委托代理人章貽鵬、唐志，一審被告懷化市人民政府的委托代理人瞿書娟、楊華，一審第三人周先平的委托代理人周重燕、張小林，一審第三人周先高的委托代理人劉志南，均到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

易某明等三人再審請求：撤銷湖南高院（2016）湘行終1161號行政判決，維持懷化中院（2015）懷中行初字第73號行政判決。事實和理由：（一）易某明等三人提供的證據能夠證明其享有案涉宅基地的使用權并經合法程序確認登記。案涉爭議土地是易某明等三人的父親易某財分別于1982年、1985年和周先平、周先高互換而來。易某財于1985年在爭議地上修建房屋，由1987年崗東鄉人民政府批準，補辦了建房占地審批手續，并交納罰款1030元。溆浦縣人民政府于1992年給易某明等三人頒發《集體土地建設用地使用證》的過程中，爭議土地經過了申報、地籍調查、權屬審核、注冊登記和頒發土地證書等程序，合法有效，應得到法律確認。（二）行政程序存在瑕疵時，應作有利于行政相對人處理。首先，溆浦縣人民政府撤銷《集體土地建設用地使用證》的依據是1989年《個人建房用地清理登記表》中鄉政府及縣土地管理機關審查意見欄目均為空白，但該《個人建房用地清理登記表》在填寫后，一直保存在土地管理部門的檔案中，并非個人持有。鑒于當年辦理房屋權證的原始申報材料、政府審批原件等由易某財保存完好，而檔案資料由政府部門保管，故相應的舉證責任應由政府部門承擔，否則應推定《個人建房用地清理登記表》經審查符合條件，才會于1992年頒發《集體土地建設用地使用證》。其次，地籍調查和權屬審核是土地管理部門的法定職責，溆浦縣國土資源局應根據易某明等三人的土地登記申請進行地籍調查，并對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核，填寫審批意見。溆浦縣國土資源局不履行相關職責，其頒證的后果應由溆浦縣人民政府承擔。即使溆浦縣人民政府發證程序存在瑕疵，該瑕疵也并沒有達到應予以撤銷的程度，完全可以通過補正方式完成。（三）溆浦縣人民政府撤證的行政行為不符合土地行政登記基本原則。易某明等三人其家人在案涉爭議的土地上建房居住了三十多年，所有建房手續、土地手續均合法，應受法律保護。除非有公共利益的需要才可以依法變更或撤銷，但也應補償。溆浦縣人民政府撤銷的理由是違反法定程序，且是“不可補正的程序違法”，這是對造成《個人建房用地清理登記表》存在瑕疵原因的曲解。溆浦縣人民政府把頒發《集體土地建設用地使用證》的行為定性為行政確認是錯誤的。（四）湖南高院錯誤地適用了《湖南省行政程序規定》。《湖南省行政程序規定》系湖南省人民政府于2008年4月17日頒發的第222號令，屬于地方政府規章，在法律位階上顯然低于1986年的《中華人民共和國土地管理法》和1989年的《土地登記規則》。湖南高院適用新法撤銷過去合法的《集體土地建設用地使用證》，完全是“不利追溯”，邏輯錯誤。綜上所述，易某明等三人認為二審判決明顯錯誤，應當予以糾正，故依法申請再審。

本院認為，本案再審的爭議焦點是，溆浦縣人民政府作出的溆政處撤字(2014)2號決定和懷化市人民政府作出的懷府復決字(2015)36號行政復議決定是否合法。

行政行為一旦作出，即具有確定力及執行力，但是對于違法或不當的行政行為以及由于事實和法律變遷而不宜存續的行政行為，行政機關具有自我糾錯的權力和職責。自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產生，盡早結束行政行為效力的不確定狀態，維護行政法律關系的穩定，增強公眾對行政機關的認同和信賴。在目前缺少法律明確規定的情況下，行政機關可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、確認違法等方式。從嚴格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護行政相對人的合理信賴利益和減少行政爭議產生的考量，行政機關應當采取足夠審慎的態度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質處理結果時，才采用撤銷的方式進行糾錯。

從程序上看，懷化市人民政府和溆浦縣人民政府以行政機關自我糾錯為由撤銷《集體土地建設用地使用證》的法律依據不足。根據《湖南省行政程序規定》第一百五十八條、第一百六十二條第一款第三項的規定，對于行政程序違法的行政行為，可以依職權自行糾正；對于違反法定程序的行政執法行為應當撤銷，但是可以補正的除外。就本案而言，1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施后，溆浦縣人民政府為了執行相關規定，在本縣開展了非農業用地清理登記工作。1989年2月溆浦縣政府對案涉土地進行清理登記，并于1992年1月向易某明等三人分別頒發了《集體土地建設用地使用證》。根據1989年《土地登記規則》第七條、第十七條至第二十二條之規定，初始土地登記需要經過申報、地籍調查、權屬審核、注冊登記后才能由市、縣級人民政府向權利人頒發《集體土地建設用地使用證》，這其中還有公告、復查、再登記等公示、救濟程序。易志明等三人提交的證據可以證明，其當時已經履行了如實申報、配合清理登記等義務，有理由相信行政機關實際完成了相應的清理、審核等義務。雖然在案涉《個人建房用地清理登記表》中，鄉鎮政府及縣土地管理機關審查意見等欄目均為空白，但這只能證明土地管理部門沒有完整履行相關職責，不能以此直接判斷溆浦縣人民政府對外頒證的行政行為是錯誤的。《個人建房用地清理登記表》中的審查意見履行流程屬于內部審批程序，外部程序不違法而內部審批程序不完整，由此作出的頒證行為不能認定為行政程序違法，不應由行政相對人承擔撤證的不利后果。而且，本案沒有證據證明利害關系人在《集體土地建設用地使用證》的辦證公告期內對頒證行為提出異議。在頒證之后的2002年，溆浦縣國土資源局又在易某明等三人的《集體土地建設用地使用證》上的“變更記事”一欄對易某明、易某蘭、易芳的原有土地使用面積中的擴充面積部分作了處理，即分別為易某蘭、易芳、易某明補辦了38.5平方米、38.5平方米和44平方米。可見，溆浦縣國土資源局在2002年的補辦處理行為，進一步確認了易某明等三人取得《集體土地建設用地使用證》的合法性。因此，溆浦縣人民政府為易某明等三人頒發《集體土地建設用地使用證》的行政程序雖然存在一定瑕疵，但該瑕疵不構成嚴重程序違法，在沒有證據證明該瑕疵是不能補正的情形下，撤銷頒證的行政行為法律依據不足。

從實體上分析，易某明等三人提供的證據也可以證明，其取得案涉土地的使用權是有合法來源和依據的。根據原審查明的事實看，案涉土地最初是易某明等三人通過其父親易某財與周先平、周先高分別于1982年、1985年互換土地而來。其中，周先高還與易某財于1985年訂立了《兌換自留地協議》，該份協議并未載明雙方是臨時換地。在1992年《集體土地建設用地使用證》頒發之前，易某財從1985年就開始在案涉土地上建房，并辦理了建房占地審批手續，取得了溆浦縣人民政府頒發的《宅基地使用證》。本案沒有證據證明周先平、周先高對易某財當時建房事實提出過異議。而且，易某明等三人的家庭已在爭議的土地上建房并居住近30年，說明其家庭客觀上對該宅基地的使用已形成歷史事實，不能輕易予以否定。由此可見，易某明等三人實質取得案涉土地使用權是有合法依據的，其合法權益應予保護。

至于溆浦縣人民政府、懷化市人民政府辯稱的易某明等三人辦證造假、整個家族的宅基地面積總和嚴重超標的問題，兩級人民政府作出的行政決定中，均是認為頒證未履行法定的審批程序，均根據《中華人民共和國土地管理法》（1988年修正）第三十八條第一款、《湖南省行政程序規定》第一百五十八條規定作出的撤證決定和復議決定，即行政機關并非基于易某明等三人辦證時造假、整個家族宅基地面積總和超標這一理由作出的撤證決定。而且，案涉易某明、易某蘭、易芳登記的集體土地使用面積是80平方米、70平方米和70平方米，該三人獲得土地使用權登記時均已成年，本案不能以該三人和其他兄弟姐妹的土地使用權面積總和來計算該三人的宅基地面積是否超標的問題。況且，溆浦縣國土資源局在2002年對易某明等三人登記的集體土地使用面積的超標部分作了補辦處理，故即便存在土地使用面積超標，也因行政機關的補辦處理而合法化。

還應當指出的是，溆浦縣人民政府針對案涉土地先后作出三個行政決定，即先是撤證決定，然后是撤銷撤證決定，最后再次做出撤證決定，且第一次撤證和第二次撤證的理由完全一致，僅僅在第二次撤證決定中多引用了法律條款。溆浦縣政府的上述行為表明，其自身對是否應當撤銷頒證行為先后作出相反的結論，不符合行政行為穩定性的要求，嚴重損害了行政機關的公信力。

綜上所述，溆浦縣人民政府作出的溆政處撤字(2014)2號決定和懷化市人民政府作出的懷府復決字(2015)36號行政復議決定，法律依據不足，應予撤銷。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，二審判決適用法律錯誤，應予糾正。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷湖南省高級人民法院（2016）湘行終1161號行政判決；

二、維持湖南省懷化市中級人民法院（2015）懷中行初字第73號行政判決。

一、二審案件受理費各50元，由溆浦縣人民政府、懷化市人民政府共同負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　王毓瑩

審判員　　奚向陽

審判員　　龔　斌

二〇一八年七月二十六日

法官助理陳亞

書記員謝松珊

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