文=城記智庫 雨林

《三國演義》開篇便言：“話說天下大勢，分久必合，合久必分。”在城市區(qū)域調(diào)整上，也同樣適用。

昨晚「西安航天基地」官微一則報(bào)道，低調(diào)官宣了長安區(qū)和航天基地“區(qū)政合一”。而這“第一槍”，是2021年的閻良區(qū)和航空基地；再往前追溯，2023年底浐灞生態(tài)區(qū)和國際港務(wù)區(qū)“合體”。

開發(fā)區(qū)機(jī)制調(diào)整，從國家到地方層面都在推進(jìn)。了解未來，就需要讀懂開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程和調(diào)整思路。

解讀：“區(qū)政合一”的猜想

本次調(diào)整，并非如大家調(diào)侃：一覺醒來，航天人成為長安人，或者長安人成了航天人。

“區(qū)政合一”是趨勢，2021年西安在閻良和航空基地開始探索：

一是改革領(lǐng)導(dǎo)體制：實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，一體化管理；二是剝離社會職能，航空基地社會事務(wù)管理職能104項(xiàng)；三是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，圍繞“大部制、扁平化”要求，將重疊部門從原來20個減至9個。

可以看到，長安區(qū)委書記同時擔(dān)任航天基地“一把手”。這種方式，大抵“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子和一體化管理”延續(xù)。

長安片區(qū)規(guī)劃落位圖◎制圖/城記智庫

經(jīng)過之前調(diào)整和探索，我們認(rèn)為，本次“區(qū)政合一”既是改革需求也是順勢而為：

行政口徑長安占地達(dá)1583km2

（接近深圳的1987km2）

面積在西安轄區(qū)內(nèi)排名第三

龐大的面積+“縣域”身份

+“山區(qū)、田園和城市”三種發(fā)展形態(tài)

“撤縣設(shè)區(qū)”后包袱依舊沉重

因此，長安轄區(qū)內(nèi)誕生了西咸、高新和航天三大“國字頭”開發(fā)區(qū)，推動工業(yè)化和城市化進(jìn)程。

南部和西部將是一座巨大的科研文教城◎NEWS

受最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)下，長安發(fā)展空間大為受限。研究最新國土空間規(guī)劃來看，這次“區(qū)政合一”關(guān)鍵區(qū)域——在“長安自管區(qū)+航天基地”，也即“城市長安”范圍，可以大膽設(shè)想：

充分利用航天基地“超級支點(diǎn)”

補(bǔ)齊自管區(qū)工業(yè)化這個最大“短板”

要知道，一期僅20多平方公里航天基地

GDP貢獻(xiàn)超過400多億

其產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新能力在西安可圈可點(diǎn)

與此同時，若能通過國家級開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)勢，激活長安區(qū)的“縣域體制”約束，合力提升城市管理、城建和運(yùn)營水平，對百萬長安區(qū)人也是福祉。

歷程：西安開發(fā)區(qū)時代

我們認(rèn)為：西安城市面貌和格局，可能是國內(nèi)受開發(fā)區(qū)影響最大的城市之一。可以說，“一座西安城，半壁開發(fā)區(qū)”。

西安開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程，就是一部現(xiàn)代西安發(fā)展史。機(jī)制體制的靈活，讓當(dāng)年一代又一代人“勇闖天涯”。比如在西安遭遇“嚴(yán)重水危機(jī)”的一九九〇年代，高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)在“一窮二白”條件下先后成立。

三十余年篳路藍(lán)縷，構(gòu)建出極為發(fā)達(dá)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，提升了西安在全國乃至全球的競爭力，并推動周邊區(qū)縣快速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，在2024年GDP分別達(dá)330多億和1300多億。

開發(fā)區(qū)是的西安發(fā)展引擎◎來源/城記影像

二〇〇〇年代中國加入WTO后，形成全世界最大規(guī)模的城市化。借此東風(fēng)，西安也徹底進(jìn)入開發(fā)區(qū)時代：

?2002年曲江新區(qū)，開啟西安文旅新時代

?2024年浐灞生態(tài)區(qū)，改寫西安城市環(huán)境

?2004年航空基地，因閻良航空產(chǎn)業(yè)成立

?2006年航天基地，依托〇六七基地成立

?2008年國際港務(wù)區(qū)，承擔(dān)對外開放使命

?2014年西咸新區(qū)，西北首個國家級新區(qū)

至此，“五區(qū)一港兩基地”格局誕生（常寧新區(qū)、灞河新區(qū)和大興新區(qū)等類型，這里就不再一一贅述），培育出一大批城市運(yùn)營、管理和產(chǎn)業(yè)人才。

西咸新區(qū)是國家級新區(qū)◎NEWS

靈活的機(jī)制體制、先天的政策優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)的核心導(dǎo)向，開發(fā)區(qū)成為西安發(fā)展的“超級支點(diǎn)”，快速驅(qū)動著西安發(fā)展并容納了大量人口。從運(yùn)作體制上來看，諸多“國字號”開發(fā)區(qū)，也是市政府派出結(jié)構(gòu)。

所以，作為事實(shí)上的“獨(dú)立區(qū)域”，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)頗有些“涇渭分明”，新老西安人顯然更認(rèn)開發(fā)區(qū)。

但是，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)事實(shí)上已連為一體：至此，之前未曾出現(xiàn)的矛盾開始顯現(xiàn)：同質(zhì)競爭、行政職能重疊、管理邊界模糊以及市民關(guān)注的教育體系等開始浮出水面。

變化：下一步的調(diào)整？

放眼全國來看，大量不同類型的開發(fā)區(qū)紛紛上馬，建設(shè)方興未艾。國家層面分析，認(rèn)為存在以下問題：

統(tǒng)籌規(guī)劃不夠科學(xué)合理、功能定位不夠清晰、與屬地行政區(qū)職責(zé)關(guān)系尚未理順、管理機(jī)制不夠完善等問題，導(dǎo)致部分開發(fā)區(qū)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、投資效益不高、存在債務(wù)隱患等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

為解決這些問題，深化開發(fā)區(qū)管理制度改革就提升日程。目前，我國開發(fā)區(qū)管理機(jī)制主要有三種模式：

“區(qū)政合一”并不鮮見 ◎NEWS

一是“區(qū)政合一”：區(qū)政一體化發(fā)展。例如成都經(jīng)開區(qū)與龍泉驛區(qū)“區(qū)政合一”，區(qū)長同時擔(dān)任經(jīng)開區(qū)管委會主任；蘇州高新與虎丘行政區(qū)劃調(diào)整后，實(shí)行“兩塊牌子一套班子”。

在西安，無論是閻良區(qū)和航空基地、長安區(qū)和航天基地，皆采取“區(qū)政合一”路徑。從名單上來看，下一個不難猜想。

開發(fā)區(qū)是的西安發(fā)展引擎◎來源/城記影像

國際港務(wù)區(qū)和浐灞生態(tài)區(qū)“合體”◎NEWS

二是“派出管理”：開發(fā)區(qū)相對獨(dú)立。比如西安高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)管委會是西安市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，行使市級經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會事務(wù)管理職權(quán)。開發(fā)區(qū)管委會機(jī)構(gòu)設(shè)置，與同級政府類似。

正因這種體制，西安高新和經(jīng)開得有今日之成就，帶動和輻射周邊區(qū)域。浐灞生態(tài)區(qū)和國際港務(wù)區(qū)“合體”，本質(zhì)上是在強(qiáng)化這一運(yùn)作模式。

三是“企業(yè)主導(dǎo)”：由企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)作。比如上海漕河涇開發(fā)區(qū)，成立之初就實(shí)行“人大立法、政府管理、公司運(yùn)作”的獨(dú)特管理模式，是全國為數(shù)不多的不設(shè)管委會、企業(yè)化運(yùn)作的開發(fā)區(qū)。

當(dāng)然，學(xué)界和坊間也一直在呼吁對標(biāo)上海浦東和天津?yàn)I海，將西咸新區(qū)和高新區(qū)“行政區(qū)劃”。但目前來看，這種可能性微乎其微。

文=城記智庫 雨林

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