文=城記智庫 雨林

《三國演義》開篇便言：“話說天下大勢，分久必合，合久必分。”在城市區域調整上，也同樣適用。

昨晚「西安航天基地」官微一則報道，低調官宣了長安區和航天基地“區政合一”。而這“第一槍”，是2021年的閻良區和航空基地；再往前追溯，2023年底浐灞生態區和國際港務區“合體”。

開發區機制調整，從國家到地方層面都在推進。了解未來，就需要讀懂開發區發展歷程和調整思路。

解讀：“區政合一”的猜想

本次調整，并非如大家調侃：一覺醒來，航天人成為長安人，或者長安人成了航天人。

“區政合一”是趨勢，2021年西安在閻良和航空基地開始探索：

一是改革領導體制：實行一套機構、兩塊牌子，一體化管理；二是剝離社會職能，航空基地社會事務管理職能104項；三是優化機構設置，圍繞“大部制、扁平化”要求，將重疊部門從原來20個減至9個。

可以看到，長安區委書記同時擔任航天基地“一把手”。這種方式，大抵“一套機構、兩塊牌子和一體化管理”延續。

長安片區規劃落位圖◎制圖/城記智庫

經過之前調整和探索，我們認為，本次“區政合一”既是改革需求也是順勢而為：

行政口徑長安占地達1583km2

（接近深圳的1987km2）

面積在西安轄區內排名第三

龐大的面積+“縣域”身份

+“山區、田園和城市”三種發展形態

“撤縣設區”后包袱依舊沉重

因此，長安轄區內誕生了西咸、高新和航天三大“國字頭”開發區，推動工業化和城市化進程。

南部和西部將是一座巨大的科研文教城◎NEWS

受最嚴格的生態環境保護下，長安發展空間大為受限。研究最新國土空間規劃來看，這次“區政合一”關鍵區域——在“長安自管區+航天基地”，也即“城市長安”范圍，可以大膽設想：

充分利用航天基地“超級支點”

補齊自管區工業化這個最大“短板”

要知道，一期僅20多平方公里航天基地

GDP貢獻超過400多億

其產業和創新能力在西安可圈可點

與此同時，若能通過國家級開發區的政策優勢，激活長安區的“縣域體制”約束，合力提升城市管理、城建和運營水平，對百萬長安區人也是福祉。

歷程：西安開發區時代

我們認為：西安城市面貌和格局，可能是國內受開發區影響最大的城市之一。可以說，“一座西安城，半壁開發區”。

西安開發區發展歷程，就是一部現代西安發展史。機制體制的靈活，讓當年一代又一代人“勇闖天涯”。比如在西安遭遇“嚴重水危機”的一九九〇年代，高新區和經開區在“一窮二白”條件下先后成立。

三十余年篳路藍縷，構建出極為發達現代產業集群，提升了西安在全國乃至全球的競爭力，并推動周邊區縣快速發展。在經濟指標上，在2024年GDP分別達330多億和1300多億。

開發區是的西安發展引擎◎來源/城記影像

二〇〇〇年代中國加入WTO后，形成全世界最大規模的城市化。借此東風，西安也徹底進入開發區時代：

?2002年曲江新區，開啟西安文旅新時代

?2024年浐灞生態區，改寫西安城市環境

?2004年航空基地，因閻良航空產業成立

?2006年航天基地，依托〇六七基地成立

?2008年國際港務區，承擔對外開放使命

?2014年西咸新區，西北首個國家級新區

至此，“五區一港兩基地”格局誕生（常寧新區、灞河新區和大興新區等類型，這里就不再一一贅述），培育出一大批城市運營、管理和產業人才。

西咸新區是國家級新區◎NEWS

靈活的機制體制、先天的政策優勢、經濟的核心導向，開發區成為西安發展的“超級支點”，快速驅動著西安發展并容納了大量人口。從運作體制上來看，諸多“國字號”開發區，也是市政府派出結構。

所以，作為事實上的“獨立區域”，開發區與行政區頗有些“涇渭分明”，新老西安人顯然更認開發區。

但是，開發區和行政區事實上已連為一體：至此，之前未曾出現的矛盾開始顯現：同質競爭、行政職能重疊、管理邊界模糊以及市民關注的教育體系等開始浮出水面。

變化：下一步的調整？

放眼全國來看，大量不同類型的開發區紛紛上馬，建設方興未艾。國家層面分析，認為存在以下問題：

統籌規劃不夠科學合理、功能定位不夠清晰、與屬地行政區職責關系尚未理順、管理機制不夠完善等問題，導致部分開發區出現重復建設、資源浪費、投資效益不高、存在債務隱患等經濟風險。

為解決這些問題，深化開發區管理制度改革就提升日程。目前，我國開發區管理機制主要有三種模式：

“區政合一”并不鮮見 ◎NEWS

一是“區政合一”：區政一體化發展。例如成都經開區與龍泉驛區“區政合一”，區長同時擔任經開區管委會主任；蘇州高新與虎丘行政區劃調整后，實行“兩塊牌子一套班子”。

在西安，無論是閻良區和航空基地、長安區和航天基地，皆采取“區政合一”路徑。從名單上來看，下一個不難猜想。

開發區是的西安發展引擎◎來源/城記影像

國際港務區和浐灞生態區“合體”◎NEWS

二是“派出管理”：開發區相對獨立。比如西安高新區和經開區管委會是西安市人民政府的派出機構，行使市級經濟事務和部分社會事務管理職權。開發區管委會機構設置，與同級政府類似。

正因這種體制，西安高新和經開得有今日之成就，帶動和輻射周邊區域。浐灞生態區和國際港務區“合體”，本質上是在強化這一運作模式。

三是“企業主導”：由企業主導運作。比如上海漕河涇開發區，成立之初就實行“人大立法、政府管理、公司運作”的獨特管理模式，是全國為數不多的不設管委會、企業化運作的開發區。

當然，學界和坊間也一直在呼吁對標上海浦東和天津濱海，將西咸新區和高新區“行政區劃”。但目前來看，這種可能性微乎其微。

文=城記智庫 雨林

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