生物多樣性保護屬于檢察公益訴訟四大傳統法定領域的生態環境和自然資源保護領域,一直以來是檢察機關關注和辦案的重點。從辦案量、辦案區域來看,候鳥保護作為生物多樣性保護的重要內容,是檢察機關服務大局、建設法治文明的落腳點之一。近年來,檢察機關通過候鳥保護的公益訴訟監督辦案,從不同角度關注候鳥保護全過程的細節和重難點,也與行政機關建立了協同共治的理念與默契。在檢察公益訴訟進入高質量發展的新階段,有必要適時對候鳥保護工作進行較為系統的梳理和深化研究。

一、候鳥保護檢察公益訴訟監督的方向和重點

關于候鳥的保護,既要著眼于整治表面可見危害,又要深挖實質原因,解決根本沖突;既要打擊已產生的公益侵害情形,又要注重“抓前端、治未病”。實踐中,可以從捕鳥工具整治、候鳥棲息地環境保護、緩解人鳥沖突等多方面著手。

(一)捕鳥工具的整治與監督。捕鳥工具包括一般捕鳥網、霧網、獵套、毒鳥劑等各種捕鳥、傷鳥物品。捕鳥網的設置,可能是出于獵捕鳥類后販賣、走私、食用等目的,也可能是出于農戶保護各類作物及養殖物的經濟利益需要。檢察機關除摸排并監督行政機關清理實際架設的捕鳥網、獵套外,還應注意打擊監督線上售賣捕鳥工具的情形,從源頭治理捕鳥工具對候鳥產生的威脅風險,形成全鏈條監督的態勢。如北京鐵路運輸檢察院對獵鳥問題進行專項整治期間,對相關電商平臺的店鋪、直播間開展線索摸排,發現一些用戶、商家用“白絲1.5指”等暗指名稱進行宣傳售賣捕鳥網,該院協同網絡信息、市場監管部門,引入AI技術模型優化攔截等策略,持續清理相關違規用戶和信息,現相關短視頻、電商平臺已無法搜索到此類商品和鏈接。值得注意的是,典型、明顯的捕鳥工具售賣雖日趨減少,但相關銷售渠道趨于更加隱蔽難測,需辦案人員通過相關技術和專業知識的積累辨別尋查。此外,對于非法獵捕的鳥類等野生動物的運輸途徑的監督也需要檢察機關特別關注。

(二)候鳥遷飛通道及棲息地的保護。我國涵蓋全球9條候鳥遷飛通道的4條,加入了《生物多樣性公約》《濕地公約》等眾多涉及候鳥及候鳥遷飛通道保護的國際條約,認定了1000余處國家級、省級重要濕地。對候鳥生存環境的保護重點之一即是對濕地環境的保護,此前,檢察機關辦理了以南四湖流域生態環境公益訴訟案為典型的一大批濕地保護案例,涵蓋違法侵占、圍湖填湖、非法狩獵、非法養殖、固體廢棄物污染等違法情形,已形成了較為成熟的辦案機制和經驗。在候鳥保護方面,除前述違法情形對候鳥棲息地產生的影響外,還應注意到諸如光污染、噪聲污染對候鳥遷徙、棲息產生的影響。如貴州省威寧縣檢察機關辦理的保護黑頸鶴棲息地整治光污染行政公益訴訟案中,專家論證評估認為,光污染會改變鳥類包括遷徙、覓食等行為,夜間遷徙的候鳥受非自然光線引導可能增加被捕食和致命碰撞的危險。因此光污染、噪聲污染對候鳥遷飛、棲息產生的影響也應為檢察機關辦案重視。此外,近期提交全國人大常委會審議的生態環境法典(草案)第一編第三章提到,國土空間規劃應嚴格遵守生態保護紅線,檢察機關辦理候鳥保護或其他生物多樣性保護案件時,可對相關行政機關的規劃及利用開展監督。

(三)鳥類保護與人類生產的平衡。因近年來我國對生態文明建設的重視與進步,很多地區生態明顯改善,吸引候鳥等鳥類聚集,出現不少鳥類遷徙繁衍與棲息地周邊農戶、養殖戶經濟利益的沖突。一般而言,以植保作業等防鳥為目的的防鳥網不應造成鳥類傷亡,但出于經濟成本考慮,農戶往往使用價格低廉的霧網等工具用于農業防護,這類捕鳥網網眼較細,不易被鳥類察覺,容易造成鳥類碰撞,纏繞致死。保護候鳥、解決人鳥沖突的關鍵有兩個方面:一是規范農戶使用防鳥網線,目前國家層面未出臺明確的防鳥網線生產標準和使用規范,導致行政機關監管時缺乏有效抓手。根據上海市崇明區檢察院保護候鳥、治理霧網的經驗,檢察機關通過聽證會、研討會、委托專家出具意見等形式,督促行政機關出臺鳥類友好型防鳥網線標準,是可供借鑒的辦案模式。二是對產生經濟損失的農戶、養殖戶進行合理補償。從生態環境法典(草案)第一編第六章的生態保護補償內容看,我國將通過立法對重點生態功能區、自然保護地等按規定開展生態保護的單位和個人進行財政補償。其他對口協作、產業轉移等多種補償方式和鼓勵地方政府適當拓寬生態保護補償資金渠道等規定,都將成為未來解決人鳥沖突、人獸沖突的重要依據,也是檢察機關履行公益訴訟監督職責服務經濟社會高質量發展的重要抓手。

二、行政機關履職判斷要素及風險點

(一)依法履職的標準。候鳥保護的行政責任機關主要是各級林草部門及地方政府,行政機關的職責依據來源為法律法規規章、“三定”方案及權力清單。要判斷行政機關是否依法履職,需要層層推進判斷。一是出現公益受損情況后,準確界定行政機關的法定職責。具體判斷歸誰管、有沒有管,違法行為是否得到及時制止,受損公益與行政機關履職情況之間的因果關系。如果責任機關未及時履職或拒不履職,則需接受行政公益訴訟監督。二是判斷行政機關初步履職后公益是否得到有效保護,是否存在錯誤履職、怠于履職、履職不力等其他不依法履職情形,以及這些不依法履職行為對公益損害造成的進一步影響。三是判斷行政機關是否依法全面履職,如已窮盡履職手段、履職所需合理期限超出兩個月或存在客觀履職困難,無論公益損害問題是否得到解決,都應當認定行政機關已全面履職。后續為解決公益損害問題,則需要檢察機關與行政機關合力統籌推進。在檢察機關啟動行政公益訴訟的訴前磋商、制發檢察建議程序后,行政機關仍不能全面履職的,則應依法提起行政公益訴訟。在《關于推進公益訴訟檢察高質效辦案的意見(試行)》中,“可訴性”成為檢察機關公益訴訟高質效辦案的重要標準。

(二)易發多發的履職疏忽。實踐中,相關行政機關常常存在幾種履職不到位的情形:一是以行政處罰代替其他監管措施。候鳥保護的主要責任機關是各級林草部門,林草部門的行政處罰種類包括罰款、責令停產停業、吊銷許可證、責令停止違法行為、限期恢復原狀(補種、退還、拆除)、沒收違法所得等,面對違法行為或公益侵害情況,如果只進行其中某一項行政處罰,未窮盡監管手段,屬于履職不到位。二是以移送刑事犯罪替代全部行政監管職責。涉候鳥等野生動物保護刑事犯罪案件,行政機關針對同一個違法行為先對違法行為人進行行政處罰,與后續再判處刑事處罰并不沖突,一方面性質相同的罰責可以抵扣,另一方面刑事處罰不能代替行政責任中獨有的責任內容,如果未追究相關行政責任則會導致不履行法定職責。三是執行不到位。主要包括兩種情況,一種是對拒不執行行政處罰的行為不依法強制執行,或對已生效的法院裁判不申請法院強制執行,另一種是對法律規定的需要或可以代履行的情況未依法施行代履行。

三、需要特別注意的幾個問題

第一,在候鳥保護相關的行政公益訴訟監督中,檢察機關要牢牢把握法律監督的本質和督促之訴、協同之訴的定位。如林草部門聯合十部委開展“清風行動2025”等專項行動,檢察機關一方面是及時關注、協同配合、服務大局,在相關主體不履職或履職不到位情況下發揮兜底性、補位性作用;另一方面是要注意做好公益保護的“后半篇文章”,促進完善社會治理。

第二,候鳥等野生動物保護的案件仍在摸索和積累經驗過程中,如何穿過表象發掘問題實質、抽絲剝繭解決公益侵害難題十分考驗辦案人員的智慧,高質效辦案的“三個善于”要求是很好的思路指引。如解決人鳥沖突中,發現防鳥網缺乏統一標準、農戶經濟損失難從國家財政得到補償,就是“從紛繁復雜的法律事實中準確把握實質法律關系”“在法理情的有機統一中實現公平正義”的具體體現。檢察人員應深入理解、思考、內化“三個善于”,推動公益訴訟“案結事了人和”。

第三,一個需要特別注意的環節是,在司法辦案中,候鳥等野生動物因扣押、鑒定等程序,往往在辦案過程中囿于客觀條件保護不力受到二次傷害甚至死亡,此種情形下對鳥類等野生動物的保護需要檢察機關、公安部門、林草部門等相關單位通力協作,以達到動物資源保護的根本目的。

(作者系最高人民檢察院公益訴訟檢察廳三級高級檢察官助理)