5月下旬，中部某省的李陽發現，其服務的部分縣區地方政府的專項債在省級財政部門并沒有通過。后來他發現，這些未獲通過的地方專項債項目都只有可行性研究報告（下稱“可研報告”）批復。李陽是地方政府投融資人士，他的服務對象是地方政府的各個部門。

李陽說，此前，只要提供可研報告和立項批復就可以申請發行專項債，但現在省財政部門的要求更加嚴格了。

該省的縣區地方財政債務負責人也遇到了類似情況。省內財政部門的通知要求，發行新增專項債項目要有公開的招標公告、中標通知書、施工合同以及國有土地使用證等。

經濟觀察報了解到，2025年上半年，已有多個省份提出要嚴加管理專項債資金使用的管理。財政部監管局也將其作為管理重點。例如，2025年3月，財政部江蘇監管局在《堅持“四個導向”高質量開展2024年專項債券資金使用管理核查工作》中提出：一是關注債券資金使用問題，是否存在挪用、歸墊企業資金、用于經常性支出等違規行為；二是關注項目管理問題，是否存在投向負面清單、申報虛假項目、打捆申報等行為；三是關注債券支出進度問題，是否及時撥付項目單位、結余資金是否足額安全存放，確保專項債券資金使用精準高效。

李陽認為，這一系列的要求地方政府必須完成各種手續，等項目成熟且滿足開工條件后，才可以爭取專項債資金。其目的是防止政府部門套取專項債資金，盡快推動形成實際的投資工作量，實現投資效益，進而達到穩定經濟的作用。

在李陽看來，這種管理思路是正確的，但對于當前部分財政壓力較大的地區，嚴格管理專項債券后，也需要統籌考慮其“三保”（保民生、保工資、保運轉）能力。

中央財經大學中財-安融地方財政投資研究所執行所長溫來成對經濟觀察報表示，由于地方財政近年壓力較大，地方政府挪用專項債資金用于“三?！惫ぷ鞯陌咐龝r有發生。從專項債制度的角度來講，應該嚴格管理專項債資金使用，發揮專項債的拉動投資、穩定經濟的作用。

嚴格管理

按照李陽所在省份要求，各地需設立專項債券資金財政專戶，對專項債券資金實行專戶管理，確保?？顚Ｓ茫瑖婪罃D占、截留和挪用。專項債券發行后，省財政將債券資金撥付至各地債券資金財政專戶，并通過國庫單一賬戶體系撥付和清算專項債券資金。項目單位主管部門和項目單位應及時在財政部門信息系統填報資金使用、項目建設、項目運營、項目收益、資產等信息，確保全部專項債券項目納入穿透式監測系統。

李陽表示，嚴格管理后，部分縣區的專項債項目已經過了國家部委的審批，但在省財政層面卻不讓發行。原因在于這些項目不滿足一系列條件，例如公開的招標公告，中標通知書、簽署的施工合同以及國有土地使用證等。

早在2021年9月，財政部發布的《地方政府專項債券用途調整操作指引》就提出，嚴禁擅自隨意調整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為。

但是，這些規定并未能完全阻止地方政府挪用專項債的行為。

2022年，財政部廈門監管局在《地方政府專項債券管理使用存在的問題及建議》一文中指出，存在專項債資金被挪用的情況。專項債券要求用于有收益的公益性項目資本性支出上，但在工作中，存在資金實際投向與計劃投向不符、資金用于違規領域的問題。一些地方政府部門未將專項債券資金用于專門項目形成資產，而是以專項債券的名義獲得資金，挪用到無收益項目或負面清單項目，如義務教育學校、景觀提升工程、繳交非稅收入，以及工資、通訊費、差旅費等經常性支出，違反了專項債券的發行管理使用規定。

2024年6月25日，審計署公布的《國務院關于2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》提到，截至2023年底，522個項目中有279.24億元債券募集資金當年即閑置或被挪用。這反映出專項債的篩選機制和資金使用監測仍存在疏漏，優質項目儲備不足問題突出。

2024年12月，《國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》提出，加快完善專項債券資金監管機制，實行專戶管理、?？顚Ｓ茫瑖婪罃D占、截留和挪用。

同年9月，多個省份密集公開2023年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告，其中6個省份提及專項債資金脫離監管被挪用。比如，吉林3市縣挪用專項債券18.34億元，用于“三?！薄斶€債務等支出。

地方政府是如何挪用專項債的？

東部某地財政部門人士舉例，比如發行一億元專項債，發行依據是項目，發行完畢的專項債資金是撥付給項目實施主體。項目實施主體一般為本級的國企和城投。

該地方財政部門人士說：“地方政府會要求本級國企、城投上繳利潤或國有資源有償使用費，通過這種方式，將專項債資金騰挪至財政內部。”

該財政人士還提到，這些問題此前也被審計部門發現過，但只是作為問題指出來，沒有處理相關責任人。畢竟大部分專項債都是用于保障“三保”工作?！岸覍τ诘胤秸?，保不了‘三保’，也會被處理，甚至比挪用專項債處理得更嚴重。”

發力有效投資

根據中國人民銀行數據，2025年前四個月社會融資規模增量累計為16.34萬億元，其中政府債券凈融資4.85萬億元，同比增加3.58萬億元。

國家統計局數據顯示，1—4月份，基礎設施投資同比增長5.8%，增速比全部投資高1.8個百分點；對全部投資增長的貢獻率為32.6%，比一季度提高2.3個百分點。其中，水利管理業投資增長30.7%，水上運輸業投資增長26.9%，航空運輸業投資增長13.9%。

李陽說，政府債券融資額上升以及對專項債券挪用的限制，意味著將有更多資金用于基建、民生、城市更新等重大政策領域，能夠更好地發揮拉動投資和撬動資金的作用，有利于經濟的回穩上升。

但另一方面，也有研究者提示，嚴控專項債需要配套其他相關政策。

中誠信國際研究院執行院長袁海霞對經濟觀察報表示，近幾年每年都有專項債資金用途調整和挪用的情況發生。從財政資金的規范使用和管理角度來看，嚴格管理和禁止挪用是必要的，但地方政府在實際執行中的松緊程度需要結合內外部經濟環境的變化來考慮。

上述地方財政部門人士認為，地方政府挪用專項債的背后，反映了當前基層財政收支緊張的現狀。他說，當前財政收入總量和質量都出現了一定下滑，但支出的剛性并未減少。

財政部公布的數據顯示，1—4月，全國一般公共預算收入80616億元，同比下降0.4%。其中，全國稅收收入65556億元，同比下降2.1%。

上述地方財政人士說，當前財政支出缺口較大，其所在地區單月收入最差的一個月與支出間的差額達到60%以上，收入最高的一個月也僅夠當月的剛性支出。

西部某省的一位政府投融資行業人士在調研中發現，2023年當地某縣一個月收入約2億元，今年收入降至1億元左右，僅夠“保工資”?！氨＿\轉”的資金只能從其他地方統籌，因此很多時候只能先顧眼前。因此，當地會在不同項目之間挪用資金，比如當地發行了污水處理廠專項債，但還有更急的項目需要資金，就會將污水處理廠的資金挪到過去。這顯然不符合專項債項目資金一一對應的要求。

溫來成認為，若是嚴格管理專項債資金，應該加強上級轉移支付資金的及時到位，防止“三保”出現問題。

李陽在服務地方政府部門時也發現，在財力孱弱的縣區一級，挪用專項債的情況較為嚴重。挪用的資金要么用來保“三?！?，要么短期拆借給平臺公司，用于保證6月30日和12月30日的借款本金償還。

他說，平臺公司是一個季度還息一次，還本則集中在6月30日和12月30日兩個時間點。“下個月就是6月了，現在地方政府還是很惆悵，專項債項目被卡住，不知道從哪里尋找資金使用?！?/p>

（應采訪者要求，文中李陽系化名）

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。