清朝晚期，國家財政面臨巨大壓力，朝廷不堪重負，不得不采取一系列措施來緩解財政危機。然而，這些措施卻在無意間導致了地方勢力的崛起，最終引發了朝廷與地方權力格局的重大變化。

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地方勢力的崛起

清朝晚期，國家財政開支龐大，財政收入難以滿足支出需求。在這種情況下，清政府不得不采取下放財權的方式，讓地方督撫自行解決財政問題。清政府允許地方督撫自行籌款，甚至發放空白憑證作為勸捐依據，鼓勵地方通過各種方式增加財政收入。

地方督撫紛紛響應，積極拓展自己的財權。咸豐四年（1854）正月，曾國藩的湘軍糧臺下設八所（文案、銀錢、軍械、采編、偵察、發審、稽察、支應），形成獨立財政體系。咸豐五年（1855）湖南全省設厘卡128處，當年征收厘金98.7萬兩，相當于該省地丁銀的64.3%。至同治三年（1864），湘軍控制區厘卡增至359處，年均征收厘金達230萬兩。

（湘軍）

李鴻章任江蘇巡撫期間（1862-1865），將松滬厘捐總局改組為江南厘捐總局，下轄蘇松常鎮太五屬厘卡148處，同治三年（1864）征收厘金443萬兩，占江蘇省全年財政收入的72%。胡林翼在湖北創設的牙帖總局更具創新性，通過拍賣牙行經營權，同治二年（1863）征收牙帖稅銀86萬兩，占該省當年財政收入的39%。

此外，各省督撫還創設各種附加稅，江西于咸豐十年（1860）頒布《江西厘務章程》，規定百貨按值百抽二，但實際執行中分為“坐厘”（1.2%）和“行厘”（2.5%）。同治元年（1862）全省征收茶厘34.7萬兩。曾國藩在兩江總督任內創設“鹽厘”，同治二年（1863）淮鹽每引（600斤）加征軍費銀1.5兩，全年增收鹽厘287萬兩。

四川總督駱秉章推行“川鹽濟楚”，每斤鹽加征厘金4文，同治三年（1864）該項收入達152萬兩。安徽巡撫喬松年在同治二年（1863）對蕪湖茶葉征收“茶捐”，每擔（100斤）抽銀0.8兩，全年征收茶捐銀42萬兩。廣東巡撫郭嵩燾對鴉片征收“洋藥厘金”，每箱（120斤）抽銀40兩，同治三年（1864）征收96萬兩。

（川鹽濟楚）

咸豐十一年（1861）全國地丁銀實征不足定額的47%，而地方自籌軍費達4800萬兩。至同治三年（1864），戶部掌控的財政收入占比從道光朝年均74%下降至38%。地方督撫通過“厘金折捐”“協餉截留”等手段，將70%以上的財政收入留歸自用。同治三年（1864)戶部被迫承認”各省軍需報銷，準將外省自行征收之款，開單奏報免造細冊”。至此，清廷持續200年的“起運存留”財政體制徹底瓦解。

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財政危機的惡性循環

咸豐十年，全國應解京餉定額為800萬兩，實收僅327萬兩，缺口達59.1%。其中，湖南欠解1856-1859年協餉123萬兩（占該省應解總額的73%），湖北欠解1855-1858年地丁銀89萬兩（占應解額的61%），兩淮鹽課欠解1853-1860年累計達460萬兩。曾國藩在咸豐四年（1854）截留江西漕糧12.3萬石，占該省額定漕糧的42%。至同治元年（1862），全國漕糧實運量降至97萬石，僅為道光朝年均運量400萬石的24.3%。

湖北巡撫胡林翼于咸豐五年（1855）推行“漕糧改折”，將每石漕糧折銀2.4兩（市價僅1.8兩），當年多征銀37萬兩。其中解送戶部僅15萬兩，自留22萬兩充作軍費。左宗棠任閩浙總督期間（1863-1866），兩浙鹽課銀68萬兩，解部僅8萬兩；自設“鹽厘”每引加征1.2兩，年增收45萬兩全歸自用。李鴻章控制江海關期間（1862-1865），關稅截留比例從40%提升至78%，同治二年（1863）關稅實收112萬兩，解部24.6萬兩；同治三年（1864）關稅實收143萬兩，解部31.5萬兩。

（江海關）

咸豐帝于咸豐七年（1857）嚴諭各省“將欠解銀兩限于年內全數解京”，但至咸豐八年（1858）六月山西欠解1855-1857年京餉仍達87萬兩（實解23萬兩），山東欠解漕折銀54萬兩（實解9萬兩）。兩江總督曾國藩在同治元年（1862）《請暫緩解京餉片》中陳述：每月需軍餉40萬兩，“實無余力籌解京餉”，要求將江蘇、安徽兩省應解京餉62萬兩“悉數留充軍需"。

京餉收入不足，協餉也難以撥付，導致云、貴、甘、陜等省份面臨嚴重的財政危機。云南省咸豐六年（1856）應得協餉120萬兩，實收僅18萬兩，至同治三年（1864）累計欠解達640萬兩。甘肅省同治元年（1862）額定協餉380萬兩，實收87萬兩，其中山西欠解156萬兩，河南欠解97萬兩。貴州省咸豐十年（1860）應撥協餉64萬兩，實際到賬7.2萬兩，巡撫奏稱“司庫僅存銀八百兩，兵餉欠發五月”。

為了自救，這些邊遠省份不得不從農民身上榨取資金。陜西在咸豐八年（1858）每兩地丁銀加征“軍需銀”0.8兩，同治二年（1863）增至1.5兩。同治元年（1862）云南將黑井鹽區每百斤鹽課從0.8兩增至3.2兩，導致鹽價暴漲至每斤40文（米價每斤12文）。貴州在咸豐十一年（1861）將百貨厘金稅率從2%提至5%，在鎮遠府設厘卡23處，同治二年（1863）征收厘金42萬兩，為戰前全省田賦的2.3倍。

（云南黑井古鎮）

稅負增加導致農民淪為山賊盜匪，治安支出進一步增加，財政問題愈發嚴重。杜文秀起義期間（1856-1872），清廷在未淪陷區實施“按畝攤派”，昆明縣咸豐九年（1859）每畝加征“剿匪捐”0.3兩，折合米2.5石（正常年景畝產2.8石）。大理府同治二年（1863）強征“練餉”，每戶納銀4兩，導致洱源縣農民“鬻妻女完賦者十之三，逃亡者十之四”。

同治四年（1865）陜甘總督楊岳斌推行“畝捐”，河州每畝征糧1.2斗、草60斤、錢800文，折合白銀1.8兩（正常畝產價值約2兩）。平涼府農民被迫“拆屋椽為薪，煮皮膠充饑”，同治五年（1866）該府人口從戰前82萬銳減至27萬。陜西巡撫劉蓉同治三年（1864）創設“按糧捐輸”，每納地丁銀1兩，加征“剿賊捐”2兩，渭南縣農民張德潤田20畝，年納正賦2.4兩，實際繳納7.2兩，被迫將16畝地“白契”抵押給富戶。

云南杜文秀鼎盛時（1860-1867）控制53州縣，占全省面積62%，治下人口約300萬（全省戰前人口750萬）。陜西同治五年（1866)回民起義軍達20萬人，攻陷府城4座、縣城36座，全省耕地荒廢率61%。同治元年（1861）貴州巡撫奏報“上下游匪巢共計四百七十余處”，其中“真匪不過三萬，而迫于饑寒從賊者不下十萬”。同治六年（1867）甘肅河州鎮境內“馬賊、土匪計一百二十三股，最大股張貴部擁眾八千，皆系失業農民”。

同治三年（1864）云南全省歲出288萬兩，其中軍費237萬兩，而同年田賦實征僅89萬兩。陜西同州府在同治四年（1865）支出團練銀46萬兩，相當于該府戰前十年田賦總和。同治二年（1863）貴州綠營累計欠發兵餉167萬兩，導致“兵丁結伙劫掠商旅，月內報案二十九起”。

同治四年全國應解協餉1870萬兩，實解328萬兩，云貴總督勞崇光奏稱：“若待協餉，則滇省早為賊有”。甘肅省同治五年（1866）截留全部茶稅（年約26萬兩）充作軍費，戶部僅能“著毋庸議”。陜西省自同治元年（1862）起連續五年未解送地丁銀，累計截留田賦銀647萬兩。這種惡性循環使得清政府的財政狀況雪上加霜，朝廷的權威也逐漸受到挑戰。

3

奏銷制度的失效

隨著地方勢力的崛起，清政府的奏銷制度也逐漸失效。地方督撫和統兵將領自設糧臺，收入開支的操作空間大幅增加，核查難度遠超以往。咸豐四年（1854)曾國藩在《請寬免報銷年限片》中首開先例：“所有水陸各軍銀錢、器械等項，多系自行經營，與經制兵款不同”，要求將咸豐三年至四年軍費“存記備案，免其造冊報銷”。戶部被迫允準，開“軍需用款準其開單存案”惡例。

同治三年（1864）戶部核查發現，湘軍報銷同治元年軍費1860萬兩中，有明確票據的僅689萬兩；淮軍同治二年報銷1230萬兩中，含“剿匪犒賞”等模糊項目達440萬兩。根據《戶部則例》規定，各省應于次年六月前完成報銷，實際上兩江總督衙門咸豐十一年（1861）軍費至同治五年（1866）才造冊，陜甘同治元年（1862）軍費拖延至光緒二年（1876）核銷。

曾國藩設立的長沙后路糧臺（1854）自行決定各營月餉（湘勇4.2兩/月，綠營僅1.5兩），設稽核所專核各營用度，取代布政使司職能。李鴻章同治元年（1862）設松滬厘捐總局，開征“布捐”（每匹0.02兩）、“絲捐”（每包1.5兩）等21種新稅，全局487名職員中，僅3人屬江蘇布政使司建制，同治二年（1863）征厘金443萬兩，解送戶部僅23萬兩。左宗棠同治五年（1866）奏設福州稅關監督，閩海關年入86萬兩，直接用于船政局建設，對鴉片貿易征收“洋藥厘”每箱48兩，年收32萬兩全歸自用。

（福州船政局）

戶部因忙于籌款，無暇細致核算，只能默認現實，對地方的財政行為睜一只眼閉一只眼。地方勢力借此機會，將普通收支也游離于奏銷體制之外，使得清政府幾乎失去了對地方財政的控制。地方勢力不僅掌握了軍需開支，還涉及民政等事務，權力迅速增長。

江蘇省同治四年（1865）厘金總局每年撥厘金15萬兩用于疏浚吳淞江；設“厘捐書院”12所，年支教育經費8萬兩；同時承擔按察使司60%的監獄開支。同治六年（1867），兩淮鹽運使組建鹽警3200人，配備洋槍800桿；動用鹽稅修筑揚州城墻，耗銀24萬兩；同時規定鹽商必須承銷江南制造局產品。

地方勢力的崛起使得朝廷的權威逐漸衰弱。地方督撫以獨立的財權和兵權為倚仗，逐漸形成了尾大不掉之勢。原本負責財政的布政使司逐漸成為擺設，朝廷難以收到足夠的賦稅，權威不斷下降。而地方勢力則通過各種手段鞏固自己的權力，進一步削弱了朝廷的控制力。

4

問題的延續

地方勢力崛起帶來的問題未得到及時解決，平定太平天國后，籌款局等機構并未撤銷，繼續為地方財政提供支持，導致冗員問題嚴重，財政負擔進一步加重。

江蘇省善后局原定“俟軍務完竣即行裁撤”，實際持續運作至光緒二十年（1894），其間員額膨脹，同治四年（1865）設員83人，光緒十年（1884）增至427人。湖北省牙厘總局咸豐五年（1855）設卡32處，年征厘金58萬兩；光緒六年（1880）轄卡118處，年征厘金243萬兩，其中解部僅32萬兩，局務開支達67萬兩，含“板凳費”（卡員津貼）19萬兩。

（江蘇省善后局）

光緒十一年（1885）戶部要求裁撤地方局所1372處，兩江總督曾國荃光緒奏稱：“江寧善后局經管城墻、炮臺等工，實難驟裁”，將原定裁撤的37處局所改為“改隸藩司，換牌不撤”。湖廣總督裕祿光緒十四年（1888）將湖北厘金總局更名為“百貨稅務總局”，員額反增23人。

光緒十一年（1885）淮軍系統仍保留58營3.2萬人，年耗餉銀426萬兩，需要江海關稅撥解148萬兩，兩淮鹽厘撥解97萬兩。光緒十二年（1886）云南省保留練軍42營，鴉片厘金年征98萬兩，東川銅礦年課32萬兩全充軍用。張之洞督鄂期間（1889-1907）截留漢口關稅銀用于漢陽鐵廠建設，年截留85-120萬兩；湖北銀元局年鑄幣獲利67萬兩全歸省用。

這種局面最終導致清政府的權威在財政問題上逐漸失效，政治格局也發生了重大變化，朝廷與地方的權力平衡被打破。