作者簡介

徐 文

天津大學法學院講師、碩士生導師

【編者按】2024年5月通過的《公平競爭審查條例》以及2025年4月施行的《公平競爭審查條例實施辦法》，明確并重申了公平競爭審查制度在回應市場需求、協調市場與政府關系中的重要作用，也在審查標準、審查機制及審查責任等方面，為公平競爭審查制度的具體實施提供參照依據。但公平競爭審查質效的提升，仍然期待實施機制的持續優化與創新。

摘要

公平競爭審查制度在協調有效市場與有為政府的關系方面發揮著關鍵作用。《公平競爭審查條例》的頒布實施標志著公平競爭審查制度完成了從政策框架到法治化體系的躍遷。為系統推進制度深化實施，首先，要基于政策演進、實施效能與保障機制的三重視角，檢視制約制度實施的關鍵問題。其次，重點針對“有為政府”在審查中的內涵拆解適用、實質性審查機制的細化設計，以及競爭效果評估的理據與體系強化等方面剖析完善理路。最后，通過定性與定量分析相結合明確審查基準，并借助調整審查梯度和激活“例外規定”以改進審查機制，強化競爭效果評估體系以完善實施鏈條。

關鍵詞

公平競爭審查制度；《公平競爭審查條例》；反壟斷法；競爭效果評估

基金項目

天津市社會科學規劃課題青年項目“平臺經濟領域濫用市場支配地位行為的反壟斷法規制研究”（TJFXQN22-001）

引用格式

徐文.公平競爭審查的規范檢視與制度優化[J].北京行政學院學報,2025(3):55-64.

公平競爭審查的規范檢視與制度優化

一、問題的提出

2024年5月國務院通過的《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）明確了公平競爭審查制度促進市場公平競爭、優化營商環境以及建設全國統一大市場的立法目的，也再次重申了其回應市場需求、協調市場與政府關系的重要作用。《條例》率先在頂層設計環節為公平競爭審查制度的實施奠定堅實基礎。2025年4月，作為重要配套細則的《公平競爭審查條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）開始施行，《實施辦法》在總結《條例》實施經驗的基礎上，以增強剛性約束和可操作性為主要目標，在審查標準、審查機制及審查責任等方面進行了全面細化，為公平競爭審查制度的具體實施提供參照依據。

然而理論與實踐之間的張力一直存在，制度實施中仍面臨一些難點。第一，《條例》完善審查標準并增設兜底條款，《實施辦法》繼而逐項細化禁止性規定，但審查標準的要件化和標準化仍有待加強，特別是在“發揮有為政府作用”的要求下，仍需政府與市場機制的協調共生，亟須在理論層面凝練審查基準。第二，《實施辦法》完善了跨部門協同審查及聽取外部意見等審查機制，而在此基礎上還需對審查梯度進行適度細化才能兼顧審查準確性及效率，這一平衡的基準尚有待把握。第三，競爭效果評估是審查的核心環節和落腳點，但評估的具體依據和體系化還有待明晰。

二、公平競爭審查制度的調整向度

（一）政策演進：有效市場與有為政府協調

市場機制與政府管制相互協調方能促進經濟的持續健康發展。雖然市場競爭具有激勵企業創新等重要作用，但市場機制也有其內在缺陷，有賴于政府管制予以紓解。而政府管制同樣具有兩面性，管制措施雖能夠快速調配資源，但卻可能削弱競爭。在計劃經濟時期，以政府干預為主的產業政策為我國經濟發展奠定基礎，但隨著產能過剩、資源配置失衡等問題不斷涌現，市場機制的作用逐漸得到重視，競爭政策的基礎性地位得到確認，構建公平競爭的市場環境成為重要改革目標。黨的二十屆三中全會進一步指出了改革持續推進的方向，明確“當前改革的目標是構建高水平社會主義市場經濟體制”，這需要有為政府與有效市場的深度協調，也更期待精細化、科學化的管制措施予以落實回應。特別是各地區或行業的性質及發展階段各異，改革推進節奏也有所不同，雖然持續推進競爭政策的基礎性地位至關重要，但在部分情況下囿于產業發展狀態所限，有必要強調發揮有為政府作用，保留一定的產業政策或為其轉型設置合理的實施期限。

（二）實施效能：形式正義向實質正義邁進

可以說經由存量清理和增量審查等環節的嚴格把控，針對涉及經營者經濟活動的政策措施已經實現形式審查全覆蓋。在進入高質量發展階段后，公平競爭審查制度實施所面臨的主要問題已由“有沒有”向“好不好”轉變。事實上，在形式正義得以實現的基礎上，提升審查的科學性和實際效能以保障實質正義實現更為關鍵。

實質正義應當包括實體正義和程序正義兩方面，在公平競爭審查的語境下可以拆解為三項基本要求。第一，保證審查要義的普及性。申言之，公平競爭是一項復雜的命題，涉及多維因素的協調平衡，因此，在自我審查的模式之下，需要讓審查主體即使在不掌握精深專業知識的情況下也能做出準確度較高的初步審查。第二，體現審查標準的差異性。各地區、各行業發展具有顯著區別，差異性政策的適用在一定情況下有其必然性和必要性，故而審查標準也需體現對這種差異性的包容，應結合各地區、各行業實際發展狀態來衡量審查標準對公平競爭造成的影響，而不宜直接一概予以禁止。第三，兼顧審查實施的效率。公平競爭審查涉及政策措施眾多，需要在保障審查準確性的基礎上確保審查程序快速有效推進。

《條例》及《實施辦法》對原有《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《實施細則》）中的審查標準進行了優化，特別是在表述形式上從以列舉為主轉向了“列舉+兜底”式立法，使現有審查標準更具可適用性，為實質性審查的實施奠定了良好基礎。但在當前的實施機制下，上述差異性、普及性和實施效率三者難以充分兼顧，目前的審查標準呈現出較強的剛性，即以禁止性規定為主，雖然加入了“兜底條款”，但是標準適用的靈活性仍然有限。

（三）保障機制：競爭效果評估的檢視

競爭效果評估是指對政策措施具有或可能具有的對公平競爭正負面影響的比較。競爭效果評估雖然已經成為公平競爭審查不可或缺的重要環節，但是評估依據及評估方式仍待進一步厘清。

一方面，新立法出臺后明確了對擬出臺的政策措施要按照審查標準進行競爭效果評估，但是評估理據存疑。《條例》中的審查標準在第17條單獨指出“開展公平競爭審查，應當按照本條例規定的審查標準，在評估對公平競爭影響后，作出審查結論”。《實施辦法》（第26條及第29條）在此基礎上進一步規定，審查實施需要“科學評估公平競爭影響”“起草單位應當在評估有關政策措施的公平競爭影響后”書面作出明確審查結論，可見在事前審查階段進行競爭效果評估是立法的應有之義。換言之，針對尚未實施的政策措施進行競爭效果評估的具體依據和可操作性評估標準仍有待提煉。

另一方面，政策措施實施后的競爭效果評估相對單薄。《條例》未對事后效果評估進行規定，《實施辦法》第35條指出相關部門“可以”委托第三方對政策措施“實施后的競爭效果”等展開評估。而在所有公平競爭審查立法中明確規定“應當”進行事后評估的情形僅包括一類，即2023年國家市場監督管理總局修訂的《公平競爭審查第三方評估實施指南》（公告第17號，以下簡稱《第三方評估實施指南》）第7條和第10條（綜合）規定的，對“適用例外規定出臺的政策措施”“應當引入第三方”“進行逐年評估”。該指南對于其他已經出臺的一般性政策措施進行的事后評估則持允許及鼓勵態度，譬如第6條第（二）項規定了“對經公平競爭審查出臺的政策措施進行定期或者不定期評估”時，可以引入第三方審查。可見實施后的定期評估應屬立法原意，或應單獨進行，或應與清理工作一起開展。

三、公平競爭審查實施的邏輯展開

就審查基準而言，在有效市場與有為政府的雙重目標下，有為政府的內涵尚不明確，有待通過定性分析和定量分析雙重維度厘清管制措施的適用情形、合理限度及評估標準，進一步凝練審查基準。就審查機制而言，在實質正義的要求下，審查的嚴謹性、高效性以及對差異性的體現是保證審查質量的重要因素，而目前我國的審查機制中還存在梯度不明及例外規定可適用性弱等問題。就競爭效果評估而言，需要加強評估的多維參照、完善事后評估并調整評估主體。

（一）有為政府的內涵拆解與轉化適用

有效市場與有為政府的有機結合能夠彌補市場機制的缺陷，適度的管制措施對維護公平競爭的市場環境尤為必要。然而，在“更好發揮政府作用”目標下，有為政府的標準仍然難以衡量。換言之，管制的適用情形、管制的合理限度以及對管制措施的評價等，都是亟待明確的問題。當前有必要從定性和定量兩個角度，進一步明確衡量管制措施的適用體系，并將其轉化為公平競爭審查的實施參照。

從定性分析角度出發，通常認為市場失靈是實施管制措施的前提。學界對市場失靈的表現形式存在不同觀點，經濟學者認為市場失靈主要表現為進入壁壘、外部性和內部性。進入壁壘代表市場競爭不充分，外部性意味著資源配置無法實現帕累托最優，內部性則導致了交易成本偏高，在這三種情況下管制措施能發揮其作用。

從定量分析角度出發，成本/收益分析是世界范圍內普遍采用的量化分析措施。有類似改革需求的許多國家和地區通常先實施全面的政府管制評估，在對政府管制措施的影響有了全景式認識后，再從中抽取對市場競爭具有顯著影響的因素，并基于這些因素進行成本/收益比較分析，競爭評估僅是其中的重要方面之一。

（二）實質正義下審查機制的完善面向

實施機制的完善是強化公平競爭審查可操作性的重要方面。通常而言，各國家和主要地區實施競爭評估時大致分為三個步驟：第一，對照簡明易懂的“清單”進行初步評估；第二，對違反清單的政策措施實施全面審查；第三，以擬出臺的政策措施為參考，比較和選取競爭影響更小的替代方案。

就我國當前的審查機制而言，《條例》第8條至第11條規定的審查標準，為起草單位的初步篩查提供了依據。《實施辦法》將審查標準細化為66項具體情形，更有利于審查主體的準確理解及規范適用。《條例》第12條作為“例外規定”適用，考察具有或者可能具有排除、限制競爭效果的政策措施能否落入“例外規定”的范疇。故此，《條例》中四條原則性標準及《實施辦法》中66項具體情形實際上起到的均是初步評估的作用，而經初步評估發現具有潛在問題風險的政策措施則直接落入了“例外規定”的檢驗范疇。由是觀之，“例外規定”實則承擔著較重的全面評估任務，評估主體不僅需要在“例外規定”適用環節深入評估政策措施的競爭影響，還需要進行替代方案的衡量選取。但是，當前“例外規定”所涵蓋的具體情形較為有限，《條例》第12條第1款僅規定了三項以維護國家利益、促進科技創新及社會公共利益為前提的適用情形，第四項為要求有“法律、行政法規規定的其他情形”的兜底條款。

（三）競爭效果評估的實施理據

競爭效果評估在實施中需保障公平競爭審查的科學性及規范性。首先，考慮從多維度實施競爭效果評估。審查時的競爭效果評估需著重圍繞“對公平競爭影響最小”標準展開。根據實施對象劃分，管制措施可以分為三類：其一，政府對市場機制直接干預，例如在價格、產權等方面的控制；其二，通過影響企業決策對市場進行干預，例如對企業在產品質量、使用環保技術等方面提出額外要求等；其三，通過影響消費者決策對市場進行干預，譬如通過稅收、補貼等方面影響消費者選擇。

其次，強化實施后評估環節。一方面，有必要針對審查后實施的政策措施加強階段性評估。OECD《競爭評估工具箱：操作手冊》中指出，對實施后的政策措施以2—3年為期進行評估是較為理想的期限，原因在于，這樣既能夠獲取充足數據以對比實際實施效果與預期目標，也能夠避免在過長時期內政策效果受到其他不相關因素影響而減弱評估準確性。通過實施后的效果評估有利于改進競爭評估流程，分析政策措施在促進競爭和實現政策目標方面的成效，并能為未來決策提供參考經驗。另一方面，還應加強對市場整體情況的評估，以此作為公平競爭審查實施的背景依據。《第三方評估實施指南》中多處指出，需要針對政策措施實施前后的市場競爭狀況或特定領域和行業的市場競爭態勢等進行評估分析，而目前市場整體競爭的評估方面仍非常薄弱。

最后，如何選擇確定實施競爭效果評估的主體也是應當審慎考慮的問題。雖然我國公平競爭審查制度旨在通過引入和強化第三方評估機制來彌補評估依據不足的問題，但是第三方評估機構是否為實施競爭效果評估的最佳主體仍然存疑。一方面，起草機關更了解政策措施的制定目的或起草本意。無論是我國的《意見》《實施細則》，還是在國外相關實踐中，都將政府作為主導效果評估的主體。另一方面，第三方評估機構雖具備專業知識，但難以兼顧全局性考量，因而可能導致實際評估效果的片面化。因此，在現有第三方評估機制的基礎上如何深化競爭效果評估，建立完善的評估體系仍是亟待解決的問題。

四、落實公平競爭審查制度的優化路徑

基于對當前公平競爭審查相關規范的檢視，制度的優化需著眼三個方面。首先，明晰審查基準，依照管制措施實施的必要性進行分類，分層級優化政策制定，減少對產業政策的路徑依賴，更多地引入競爭機制。其次，以《條例》為依據明確審查機制的實施梯度，構建清晰的初步篩查、全面審查和替代方案考察流程，并以此為基礎充實現有“例外規定”的適用。最后，完善競爭效果評估體系，增加對消費者端作用的考量，強化實施后評估并優化評估主體的設置。

（一）定性與定量分析下明確審查基準

采取管制手段的必要性是對當前某領域予以定性的主要依據，按照必要性的程度可對相關產業領域作如下劃分：第一，高度依賴管制手段調控的領域，包括公共物品和基礎設施建設，以及需要對負外部性消除的產業；第二，管制手段可以顯著提升效率的領域，例如在政府的幫助下可消除信息不對稱或資源不匹配情況的產業；第三，需要放松管制的領域，譬如由于管制手段已造成不必要的進入壁壘，已存在不合理的市場準入限制或許可證設置的產業。這三種類型則分別對應公平競爭審查中的緩沖性、激勵性和禁止性基準。

在第一種情境下，緩沖性管制手段是必要的。一些領域或是因公共物品的生產無法帶來經營者所需的利潤，或是由于本身具有自然壟斷性質，或者只有依賴集約化生產帶來的規模效應才能抵消沉沒成本投入，這些都有必要運用管制措施進行調配以保障更優效率。但需注意，實施管制措施的自然壟斷行業可能會因長期缺乏競爭機制而導致產品或服務質量下降或忽視創新研發，所以也有必要在特定的環節引入競爭機制。

針對第二種情境，政府需要擺脫采取直接補貼特定行業等優惠政策的慣性思維，而是充分發揮公共職能，以具有普遍激勵性的政策措施使公共服務或公共物品惠及更多市場主體。例如，通過價廉質優的檢測服務或購置大型設備，將補貼投入在公共物品的優化之上，而非直接將補貼給予特定主體，如此不僅可以激勵行業整體的發展，也會有效避免對特定市場主體產生直接影響。

在第三種情境下，則需嚴格落實禁止性規定。我國在此方面已經取得顯著成績，特別是隨著市場準入清單的出臺和更新，不必要的市場準入限制、審批許可等事項持續減少，由管制行為造成的市場壁壘正在被逐步清理。接下來需要在公平競爭審查的實施中繼續從增量審查層面進一步夯實已有成果。

就定量分析而言，目前亟須解決的是成本/收益分析指標不清和樣本不足的問題。盡管我國未建立完整的管制評估機制，但是自2016年以來進行的公平競爭審查存量清理工作，以及各地方已經公開的違反公平競爭典型案例，均可以作為評估成本/收益的主要依據。

（二）細化實質性審查梯度及例外適用

審查機制的細化需要著眼于兩個層級，第一層級是明確審查梯度，第二層級是在前者的基礎上激活“例外規定”的適用。

首先，在明確審查梯度層級上，《條例》中的四條原則性標準及《實施辦法》中的具體情形還需保持競爭核對清單的定位。申言之，這些標準仍應作為對政策措施的初步篩查依據而非全面評估依據，由此不宜在審查標準中融入過多的權衡性條件。另外，對于具有或可能具有排除限制競爭效果的政策措施，明確其須經歷全面評估。全面評估步驟分為兩項主要任務，其一是對潛在競爭影響的全面深入分析，其二是對例外規定是否能夠適用的具體考察。

其次，在激活“例外規定”的適用層級上，須著重關注替代方案的比對衡量，該步驟的重要性在于回溯政策目的。《實施辦法》第25條第2款及第3款也就“對公平競爭影響更小的替代方案”和“合理的實施期限”進行了具體規定，包含了政策目的確有必要，及不利影響范圍最小、程度最輕的方案等衡量標準，并明確“合理期限”是為實現政策目的所需的最短期限。

（三）完善事前事后競爭效果評估體系

在政策措施實施的前后時期，審查的內容與實施主體都應有不同安排。

第一，在審查時的競爭效果評估中，應著重納入政策措施對消費者端影響的考量，以充實評估理據。當前我國的公平競爭審查主要立足于對政府行為與企業行為之間的關聯，及對市場競爭影響的考察，而相對忽視了消費者端反向完善調控機制的潛在路徑。通過改變消費者選擇偏好，間接促使企業優化經營策略，能夠在維持市場競爭強度的同時達成政策目標。

第二，政策措施實施后需要進行兩類競爭效果評估：一是對具有限制競爭效果的政策措施實施定期或不定期評估；二是對市場整體競爭情況實施評估。第一類事后評估主要系基于時間維度的考量。政策措施的合理性與其存續時間關系緊密，在特定時期具有正向作用的政策措施可能隨著時間推移失去其本來的效用。例如有些措施可能導致政策導向下的資金過度涌入乃至引發資源配置失衡，或致使相關企業因長期依賴優惠政策而忽視產品及服務質量提升，或怠于創新研發。第二類事后評估則是從全局考察政策措施的合理性，以便對資源過剩或競爭失衡的領域進行系統調整。《反壟斷法》第12條規定國務院反壟斷委員會具有“組織調查、評估市場總體競爭狀況，發布評估報告”的職能。對市場的全面評估有助于深入考察市場失靈的情景和根源，并對管制措施進行綜合評價，從而持續優化公平競爭審查的實施。

第三，競爭效果評估實施主體安排還需完善。盡管當前立法中形成了以第三方機構為主的評估模式，但是第三方機構不能代替起草單位或其上級機關在評估中的角色。還需進一步明確規定起草單位或其上級機關在事前事后均須完成自我評估的程序要求，特別是在事后評估中，根據政策目標的實現程度，有必要由起草單位率先對已出臺的政策措施存在的必要性和合理性進行評估，再決定是否繼續實施。此外，為彌補第三方評估側重專業領域而全局視角不足的弊端，需要相關部門在評估中與第三方機構密切配合，將政策措施的出臺背景、主要目的等內容提供給第三方機構，以保證新一輪評估的全面性。

五、結語

公平競爭審查制度作為均衡有效市場與有為政府的重要抓手，承載著維護市場公平競爭、優化營商環境以及推進全國統一大市場建設的戰略使命。當前公平競爭審查制度正處于從規范建成到具體實施的關鍵節點，制度的完善程度對構建高水平社會主義市場經濟體制的改革目標具有深遠影響。《條例》為公平競爭審查制度的深化實施奠定了法治基礎，《實施辦法》持續細化規則體系，推進審查規范化發展。在此基礎上，立足市場經濟體制下“發揮有為政府作用”的要求，基于實質正義的審查機制完善，以及貫穿審查全程的競爭效果評估強化，可為公平競爭審查制度的縱深實施提供助力。公平競爭審查制度應切實發揮政策措施“守 門人”的角色，將“放得活”和“管得住”的治理理念融入制度實施當中，在“市場活力釋放”與“秩序維護”的張力中構建動態平衡機制，才能有效推進公平競爭市場環境的構建。

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【文章責編：魏 新；網絡責編：陳 娟】

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