晚清時(shí)期，現(xiàn)代化的交通通信事業(yè)一般主要指近代鐵路、航運(yùn)、郵政和電報(bào)事業(yè)，即路電郵航四政。

清末民初官員多將路電郵航四政統(tǒng)稱為交通事業(yè)。

光緒三十二年(1906年）七月六日，清廷派出考察西洋各國(guó)政治的戶部侍郎戴鴻慈等人就上奏請(qǐng)求設(shè)立交通部，而其管理內(nèi)容包含了鐵路、電報(bào)、郵政、航運(yùn)四項(xiàng)。

戴鴻慈等人在奏折中說(shuō)，交通事務(wù)繁多，“各國(guó)殆無(wú)不特設(shè)專部以領(lǐng)之者”，中國(guó)鐵路被各國(guó)覬覦，郵政還被海關(guān)總稅務(wù)司代管，輪船、電報(bào)事業(yè)發(fā)展遲緩，“欲求整頓擴(kuò)張，正賴事權(quán)統(tǒng)一。臣等謂宜合此數(shù)項(xiàng)，仿日本遞信省例，特設(shè)一交通部”。

九月二十日朝廷頒發(fā)的諭旨中同樣將四項(xiàng)事業(yè)歸為一類，“輪船、鐵路、電線、郵政應(yīng)設(shè)專司，著名為郵傳部”。

可見(jiàn)，將路電郵航四政統(tǒng)稱為交通事業(yè)是有先例的。

晚清朝廷對(duì)路電郵航四政的認(rèn)識(shí)有一個(gè)由模糊到深入的過(guò)程，四政最初都不是由中央朝廷主動(dòng)推動(dòng)和管理的。

宣統(tǒng)元年(1909年），郵傳部司員曾鯤化在一篇文章中指出：“光緒六年北洋大臣李鴻章始于天津大沽間設(shè)立電線”；“輪船則于同治七年由英公使忠告購(gòu)買，十三年設(shè)招商局，以資管轄”；“鐵路于同治五年循英商之請(qǐng)修造上海江灣間路線，光緒二年以內(nèi)外臣工之反對(duì)毀之，三年，開平礦務(wù)公司始創(chuàng)辦唐胥線”。

中央政府沒(méi)有主動(dòng)舉辦路電郵航四政，也沒(méi)有主動(dòng)設(shè)置機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，朝廷對(duì)交通的管轄最初僅僅局限于一個(gè)小的機(jī)構(gòu)之內(nèi)，“其事務(wù)概歸總理衙門管轄”。

當(dāng)時(shí)總理衙門職能眾多，管理電信鐵道事業(yè)不是其主要業(yè)務(wù)。

甲午戰(zhàn)后，清廷在發(fā)展交通事業(yè)上有了明確的規(guī)劃，其路徑是依靠民間資本力量發(fā)展近代交通事業(yè)。

在《馬關(guān)條約》簽訂后僅過(guò)三月，光緒二十一年(1895年）閏五月二十七日，朝廷發(fā)布諭旨講求自強(qiáng)，表示因國(guó)事艱難，必須上下一心戒除痼習(xí)，“力行實(shí)政為先”。

而具體的事務(wù)包括修鐵路、創(chuàng)郵政等等，“大抵以籌餉練兵為急務(wù)，以恤商惠工為本源，皆應(yīng)及時(shí)舉辦”。

諭旨中明確將修鐵路、創(chuàng)郵政列為應(yīng)辦事務(wù)，同時(shí)提出要以“恤商惠工為本源”，將工商業(yè)的發(fā)展上升到本源的高度，自然有通過(guò)“恤商惠工”的方式“及時(shí)舉辦”一些重大交通事業(yè)的意圖。

這一尊重和促進(jìn)工商業(yè)發(fā)展的表態(tài)，源于“國(guó)事艱難”，顯示出朝廷發(fā)展工商業(yè)的堅(jiān)定態(tài)度和急迫心情。

在當(dāng)時(shí)鼓勵(lì)工商業(yè)發(fā)展的時(shí)代大勢(shì)下，民間資本力量進(jìn)入交通工業(yè)領(lǐng)域，并逐步形成主導(dǎo)的地位。

下面以這四個(gè)行業(yè)以及其中代表性企業(yè)發(fā)展情況簡(jiǎn)要說(shuō)明之。

晚清航運(yùn)事業(yè)興辦較早，其中主要企業(yè)是輪船招商局，輪船招商局經(jīng)營(yíng)的主要是漕運(yùn)和航運(yùn)業(yè)務(wù)，實(shí)行官督商辦體制。

同治十一年(1872年）十一月二十三日，時(shí)任直隸總督兼北洋大臣的李鴻章上奏朝廷稱，在上海的各省富商用輪船轉(zhuǎn)運(yùn)貨物時(shí)，“向俱依附洋商名下，若由官設(shè)立商局招徠，則各商所有輪船股本必漸歸并官局，似足順商情而張國(guó)體，擬請(qǐng)先行試辦招商，為官商浹洽地步，俟機(jī)器局商船造成，即可隨時(shí)添入推廣通行”。

十一月二十六日清廷批復(fù)李鴻章的建議：“該衙門知道。”

同治十二年(1873年）五月十日，李鴻章委任唐廷樞為招商局總辦，唐廷樞擬定的《輪船招商章程》標(biāo)明：

“輪船歸商辦理，擬請(qǐng)刪去繁文，以歸簡(jiǎn)易也”；“事屬商辦，似宜俯照買賣常規(guī)，庶易遵守”；“請(qǐng)免添派委員”。唐廷樞為招商局訂立的局規(guī)中還規(guī)定：“商總為總局主政，以一二商董副之。”

可知招商局最初較為充分地落實(shí)了商辦方針，近代中國(guó)的航運(yùn)事業(yè)是在官府的督率下由民間商人承擔(dān)辦理的。

和招商局一樣，近代郵政最初也不是由官方創(chuàng)辦。

“清朝郵傳隸于兵部，部設(shè)車駕司主管京內(nèi)外驛務(wù)。”這是傳統(tǒng)郵遞事務(wù)的運(yùn)營(yíng)方式，而近代郵政則是由總稅務(wù)司發(fā)起舉辦。

“咸豐十一年訂約，駐京公使郵件，初與總理衙門交驛代寄。同治五年，改由總稅務(wù)司匯各駐京公使文件，遞天津寄上海。”

“總稅務(wù)司公署添設(shè)郵務(wù)辦事處，同治六年二月辦事處公布郵件封發(fā)時(shí)刻表。”“光緒二年(1876年），總稅務(wù)司英人赫德建議創(chuàng)辦郵政。”

隨后在一些城市設(shè)立送信官局，由赫德負(fù)責(zé)管理，“是為中國(guó)試辦郵政之始”。

最初的郵政附屬于海關(guān)總稅務(wù)司，而海關(guān)中洋人權(quán)力巨大。

由當(dāng)時(shí)的總稅務(wù)司赫德提議創(chuàng)立并管理郵政的事實(shí)，顯示出晚清朝廷在近代郵政事業(yè)上相對(duì)不敏感，朝廷在近代郵政領(lǐng)域創(chuàng)辦之初處于一種隱匿狀態(tài)。

近代電報(bào)事業(yè)在創(chuàng)辦之初同樣是招商承辦，朝廷于光緒六年(1880年）同意創(chuàng)設(shè)電報(bào)，并在電報(bào)局內(nèi)實(shí)施官督商辦的體制。

時(shí)任直隸總督兼北洋大臣的李鴻章在該年八月十二日的奏折中提出，在電報(bào)線經(jīng)過(guò)的沿路設(shè)立電報(bào)局所，其經(jīng)費(fèi)先在軍餉內(nèi)墊付，待到辦成之后，“仿照輪船招商章程，擇公正商董招股集資，俾令分年繳還本銀。嗣后即由官督商辦，聽(tīng)其自取信資，以充經(jīng)費(fèi)”，這一奏議得到了清廷的認(rèn)可。

八月十四日，清廷寄諭李鴻章等人時(shí)同意了這一方案，指出由天津至上海的電報(bào)線路，“系為因時(shí)制宜起見(jiàn)，即著妥速籌辦”。

光緒六年(1880年），具體負(fù)責(zé)籌辦電報(bào)的盛宣懷擬定章程中明確規(guī)定，由商人辦理電報(bào)事業(yè)是創(chuàng)舉，開始投入經(jīng)費(fèi)較大，需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能盈利，“現(xiàn)在眾商出資報(bào)效，自應(yīng)準(zhǔn)其永遠(yuǎn)承辦推廣施行，是商人之利亦國(guó)家之利”。

對(duì)于這一條，李鴻章也作出“此次出資商股應(yīng)準(zhǔn)永遠(yuǎn)承辦”的指示。

由李鴻章主導(dǎo)創(chuàng)辦的洋務(wù)企業(yè)，無(wú)論招商局還是電報(bào)局，鮮明地印上了官督商辦的底色。

在晚清的交通四政中，路政起源稍遲，開始同樣也試圖交由商人辦理。

同治十三年(1874年）英商擬于上海老靶子路江灣起至吳淞口創(chuàng)建一段鐵路，光緒二年(1876年）正月二十日小機(jī)車第一次開行，這是中國(guó)出現(xiàn)的第一條鐵路。

光緒八年(1882年），中國(guó)自辦的第一條鐵路唐胥鐵路開始有機(jī)車運(yùn)行。

以后朝廷認(rèn)識(shí)到辦鐵路的重要性，但并沒(méi)有由官府集資辦理，而是將開辦權(quán)交給商人。

當(dāng)時(shí)主要的鐵路干線蘆漢鐵路的修筑，朝廷采取了集資商辦的方案，光緒二十一年(1895年）十月二十日為此發(fā)布上諭稱：

“鐵路為通商惠工要?jiǎng)?wù)，朝廷定議，必欲舉行。”

由盧溝橋至漢口的鐵路需要耗費(fèi)大量經(jīng)費(fèi)，如果有能集股千萬(wàn)兩以上的富商，“著準(zhǔn)其設(shè)立公司，實(shí)力興筑。

事歸商辦，一切贏絀，官不與聞，如有成效可觀，必當(dāng)加以獎(jiǎng)勵(lì)。將此宣逾中外知之”。

清廷將蘆漢鐵路這樣的重要工程都委以商辦，還表示完全不干涉修筑鐵路過(guò)程中的經(jīng)營(yíng)狀況，充分反映了朝廷希望依靠民間商人力量建設(shè)近代交通工業(yè)的意圖。

商辦鐵路方案最初確實(shí)進(jìn)行了實(shí)踐，光緒二十二年(1896年）九月十四日，盛宣懷奉命“以四品京堂候補(bǔ)督辦鐵路總公司事務(wù)”。

十二月初四日，中國(guó)鐵路總公司在上海成立，在盛宣懷的督辦下，鐵路總公司走的完全是商辦路線。

擔(dān)任過(guò)大清郵傳部司員、又擔(dān)任過(guò)北洋政府交通部路政司司長(zhǎng)的曾鯤化后來(lái)曾記述稱：

“所謂督辦鐵路大臣及鐵路總公司者，或僅理一路，或包辦多路，與中央行政皆漠不相關(guān)。”

到中華民國(guó)初期，北洋政府同樣大力支持由民間商人發(fā)展工商業(yè)。

1913年7月13日，袁世凱、時(shí)任國(guó)務(wù)總理段祺瑞以及內(nèi)務(wù)、農(nóng)林、工商、交通總長(zhǎng)聯(lián)合發(fā)布的《臨時(shí)大總統(tǒng)令》稱，前清保護(hù)商貿(mào)的各項(xiàng)法令，只要不與民國(guó)國(guó)體相抵觸，“應(yīng)即遵照前次布令概行適用，次第施行”。

面對(duì)辛亥軍興局面，《臨時(shí)大總統(tǒng)令》明確要求各省民政長(zhǎng)保護(hù)工商事業(yè)：“須知營(yíng)業(yè)自由，載在國(guó)憲，尤應(yīng)尊重。”

舉凡路、礦、林、墾等事務(wù)，“一切商辦公司，其現(xiàn)辦者，務(wù)須加以保護(hù)；即已停辦及有應(yīng)辦而未辦者，應(yīng)亦設(shè)法維持”。

北洋政府尊重民間資本舉辦各種工商事業(yè)，而且提及鐵路事業(yè)，足見(jiàn)清末民初鼓勵(lì)民間商人發(fā)展工商業(yè)的政策方針是一貫的。

然而需要指出的是，清末民初政府鼓勵(lì)民間商人投資工商業(yè)，甚至鼓勵(lì)他們參與交通工業(yè)的建設(shè)，只是近代中國(guó)交通工業(yè)建設(shè)發(fā)展的最初探索階段，而鼓勵(lì)民間商人進(jìn)行交通工業(yè)建設(shè)的政策很快面臨著深刻的調(diào)整。