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導(dǎo)語：

在今年全國(guó)兩會(huì)上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出“鼓勵(lì)地方探索居民自主更新改造老舊住宅”。老舊小區(qū)“自主更新”，即由政府主導(dǎo)、居民自籌資金為主的“原址重建”模式，是城市有機(jī)更新的一種新路徑。目前，該模式已在杭州、上海和廣州展開了先行探索，并在多地具備政策基礎(chǔ)。然而，由于這一模式由居民自發(fā)組織、涉及較多主體和環(huán)節(jié)、所需資金量大，在推進(jìn)中仍面臨諸多實(shí)踐層面的重重挑戰(zhàn)。

本文作者指出，對(duì)于“自主更新”模式的模糊定位構(gòu)成了當(dāng)前政策爭(zhēng)議和利益沖突的根本源頭，即政策制定者既希望利用其公益性來高效推動(dòng)項(xiàng)目，又難以回避其市場(chǎng)化運(yùn)作所必然帶來的復(fù)雜利益分配難題。

在國(guó)家將老舊小區(qū)改造提升至重大民生工程的戰(zhàn)略高度后，城市發(fā)展正從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)。在此背景下，一種區(qū)別于傳統(tǒng)政府或開發(fā)商主導(dǎo)，由居民自籌自決、主導(dǎo)家園重建的“自主更新”新范式在上海、杭州、廣州等地涌現(xiàn)，為破解傳統(tǒng)改造模式面臨的資金與意愿難題提供了新的可能。目前自主更新案例較少，且改造對(duì)象多為老舊公房，改造過程由地方政府兜底，隨著各省市陸續(xù)擴(kuò)大自主更新范圍，自主更新模式在實(shí)踐中已經(jīng)顯露的深層次矛盾苗頭應(yīng)該引起重視。

一、自主更新的定位：公益救濟(jì)還是市場(chǎng)行為

居民自主更新模式的復(fù)雜性，首先源于其屬性上的二元特點(diǎn)。它既植根于解決民生疾苦的公益土壤，又不可避免地開出了具備市場(chǎng)價(jià)值的花朵。

從政策源流上看，居民自主更新的合法性與初始動(dòng)力，主要來源于其鮮明的公益屬性。各地的試點(diǎn)項(xiàng)目，其出發(fā)點(diǎn)幾乎無一例外地指向了對(duì)“危舊樓房”、“老破小”等存在嚴(yán)重安全隱患或居住功能嚴(yán)重不全的住宅進(jìn)行解危紓困。

廣州市花都區(qū)“集群街2號(hào)”危破房拆除重建項(xiàng)目，是廣州第一個(gè)在政府部門指導(dǎo)下由 居民自籌經(jīng)費(fèi)進(jìn)行危舊樓房拆除重建的項(xiàng)目。圖源：中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)

強(qiáng)烈的公益性定位，產(chǎn)生了雙重效應(yīng)。

一方面，為政府的積極介入提供了合法性基礎(chǔ)。正是因?yàn)樽灾鞲卤欢x為一項(xiàng)緊迫的民生工程，政府才得以在審批流程上“開綠燈”，在財(cái)政上給予補(bǔ)貼，甚至在面臨“釘子戶”僵局時(shí)，為動(dòng)用征收等最終手段提供了“公共利益”的法理依據(jù)。可以說，公益性是當(dāng)前自主更新模式得以突破傳統(tǒng)制度障礙、順利推進(jìn)的“通行證”。

另一方面，這層公益外衣也引發(fā)關(guān)于公平性的質(zhì)疑。當(dāng)項(xiàng)目通過擴(kuò)大面積、提升容積率、增配經(jīng)營(yíng)性設(shè)施等市場(chǎng)化手段運(yùn)作，并由此產(chǎn)生巨大的資產(chǎn)增值時(shí)，其已經(jīng)脫離了最初的“救濟(jì)”定位。

定位模糊，構(gòu)成了自主更新模式當(dāng)前所有政策爭(zhēng)議和利益沖突的根本源頭：政策制定者既希望利用其公益性來高效推動(dòng)項(xiàng)目，又難以回避其市場(chǎng)化運(yùn)作所必然帶來的復(fù)雜利益分配難題。

二、財(cái)政補(bǔ)貼的公平性與普惠性困境

在公益性定位的驅(qū)動(dòng)下，財(cái)政補(bǔ)貼成為啟動(dòng)居民自主更新的重要杠桿。以杭州浙工新村的拆除重建項(xiàng)目為例，在總投資約5.3億元中，政府提供了包括舊改、加裝電梯、未來社區(qū)創(chuàng)建等各類政策性補(bǔ)貼共計(jì)6000萬元。然而，補(bǔ)貼的發(fā)放方式與范圍，也引發(fā)了關(guān)于公平性和普惠性的激烈討論。

2025年2月，杭州市首個(gè)城市危舊房有機(jī)更新試點(diǎn)項(xiàng)目——浙工新村小區(qū)548套住宅正式交房。圖源：人民網(wǎng)

一是公平性爭(zhēng)議。當(dāng)有限的財(cái)政資金選擇性地流向特定的自主更新小區(qū)時(shí)，對(duì)周邊地理位置相近、但未被納入更新范圍的商品房業(yè)主構(gòu)成了事實(shí)上的不公平。這些商品房業(yè)主完全通過市場(chǎng)化方式購(gòu)房，并未享受任何政策紅利，卻可能要面對(duì)因鄰近小區(qū)“原地新生”而帶來的公共資源競(jìng)爭(zhēng)和心理上的相對(duì)剝奪感。

因此，一個(gè)關(guān)鍵問題是，財(cái)政補(bǔ)貼的資格標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該更加明確和公開？是否應(yīng)嚴(yán)格與房屋危險(xiǎn)等級(jí)（如C、D級(jí)危房）、居民平均收入水平等客觀指標(biāo)掛鉤，以確保公共財(cái)政的精準(zhǔn)投放和公平善用。

二是普惠性爭(zhēng)議。當(dāng)前試點(diǎn)項(xiàng)目多為“老破小”或危房，財(cái)政補(bǔ)貼在當(dāng)前階段扮演著關(guān)鍵的“杠桿”角色，它以相對(duì)較少的投入，成功撬動(dòng)了數(shù)倍于自身的居民自籌資金和社會(huì)資本，激發(fā)了居民的更新意愿。然而，這也潛藏著形成“依賴陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)，隨著政策推廣，未來若將范圍擴(kuò)大到“存在輕微問題的一般居民樓”，政府財(cái)政是否有能力提供普惠性的補(bǔ)貼？答案顯然是否定的。

國(guó)家政策已經(jīng)預(yù)見到了這一點(diǎn)，明確提出了“按照誰受益、誰出資原則，積極推動(dòng)居民出資參與改造”。這暗示了財(cái)政補(bǔ)貼的有限性和過渡性。如果成功的試點(diǎn)案例都伴隨著高額補(bǔ)貼，市場(chǎng)和居民可能會(huì)形成“無補(bǔ)貼，不更新”的路徑依賴和心理預(yù)期，這將嚴(yán)重扼殺在無補(bǔ)貼條件下，探索純市場(chǎng)化、可持續(xù)自主更新模式的積極性。

三、業(yè)主決策困境：“全體同意”的僵局與“多數(shù)決+征收”的破局

長(zhǎng)期以來，困擾老舊小區(qū)改造的最大障礙，莫過于業(yè)主決策的“全體同意”原則。無論是加裝電梯還是小區(qū)公共區(qū)域修繕，往往因?yàn)橐粦艋蛏贁?shù)幾戶業(yè)主的反對(duì)而功敗垂成。這種“一票否決”機(jī)制，導(dǎo)致多數(shù)人的合法、合理權(quán)益長(zhǎng)期得不到滿足，形成了“協(xié)商失靈”困局。

2007年實(shí)施的《物權(quán)法》（現(xiàn)已整合入《民法典》）第七十六條為“多數(shù)決”原則提供了關(guān)鍵的法律依據(jù)。該條規(guī)定，“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”屬于業(yè)主共同決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)“專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意”。這從法律上打破了“全體同意”的桎梏，為通過多數(shù)人意愿推動(dòng)重大改造項(xiàng)目打開了大門。

然而，《物權(quán)法》只規(guī)定了“可以做什么”，并未明確“如何處理不同意的少數(shù)人”，這使得“雙三分之二”在實(shí)踐中依然面臨執(zhí)行難題。為此，深圳、北京等先行城市在地方立法中進(jìn)行了大膽的制度創(chuàng)新，構(gòu)建了“高門檻多數(shù)決+行政征收”的破局路徑。

以北京為例，《北京市城市更新條例》及其配套文件明確，對(duì)于城市更新項(xiàng)目，當(dāng)簽約比例達(dá)到95%以上后，項(xiàng)目實(shí)施主體可與未簽約的業(yè)主向區(qū)政府申請(qǐng)調(diào)解；調(diào)解不成，且項(xiàng)目實(shí)施涉及法律、行政法規(guī)規(guī)定的公共利益時(shí)，區(qū)政府可以依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)未簽約的房屋實(shí)施征收。深圳的條例也設(shè)置了類似的“雙95%”門檻和后續(xù)的個(gè)別征收機(jī)制。

近日，深圳市住房和建設(shè)局在官網(wǎng)發(fā)布《深圳市拆除重建類城市更新單元保障性住房配建規(guī)定》，于6月24日起實(shí)施。圖源：新華社

“多數(shù)決+征收”的模式，其核心在于對(duì)“公共利益”的界定。根據(jù)國(guó)家法律，政府實(shí)施征收的唯一合法性前提是為了“公共利益”。然而，將主要惠及特定小區(qū)業(yè)主的舊房改造項(xiàng)目定義為“公共利益”，在學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直存在巨大爭(zhēng)議。

支持者認(rèn)為，消除危房安全隱患、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、改善片區(qū)整體環(huán)境，本身就具有外溢的公共屬性。而反對(duì)者則認(rèn)為，這本質(zhì)上是以公共利益為名，侵犯了少數(shù)人選擇自己生活方式和保有財(cái)產(chǎn)的私權(quán)，尤其是當(dāng)有商業(yè)開發(fā)商介入時(shí)，其逐利動(dòng)機(jī)更削弱了項(xiàng)目的純粹公益性。

四、實(shí)施主體的法律地位與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力

“誰來實(shí)施”是居民自主更新中的一個(gè)核心組織困境。許多醞釀自主更新的項(xiàng)目嘗試以業(yè)主委員會(huì)（業(yè)委會(huì)）作為更新的實(shí)施主體。然而，這是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的選擇。

第一，資格問題，業(yè)委會(huì)的本質(zhì)是業(yè)主自治組織，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，它并不具備獨(dú)立的法人資格。這意味著業(yè)委會(huì)在法律地位、專業(yè)能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力上存在先天不足。

第二，能力不足，一個(gè)自主更新項(xiàng)目，尤其是拆除重建類，其復(fù)雜性遠(yuǎn)超日常的物業(yè)管理，涉及規(guī)劃報(bào)建、工程招標(biāo)、資金監(jiān)管、施工管理、竣工驗(yàn)收、后期運(yùn)營(yíng)等一系列高度專業(yè)的環(huán)節(jié)。由業(yè)余人士組成的、非法人的業(yè)委會(huì)來主導(dǎo)如此復(fù)雜的工程，存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)敞口。

第三，穩(wěn)定性難題，自發(fā)行動(dòng)很難有效應(yīng)對(duì)建設(shè)過程中的成本超支、政策波動(dòng)、工程質(zhì)量與安全事故等突發(fā)狀況。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了居民因項(xiàng)目推進(jìn)不順而中途要求退出、導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目功虧一簣的案例，業(yè)委會(huì)成員因工作繁重、壓力巨大而辭職的現(xiàn)象也屢見不鮮。

城市更新項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)。圖源：新華社

為化解這一風(fēng)險(xiǎn)，各地探索了多元化的解決方案。

一是政府兜底或介入，目前許多項(xiàng)目實(shí)際上是“居民自決，政府兜底”的模式。街道、社區(qū)等基層政府組織在其中扮演了大量的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督角色，但這無疑加重了政府的行政負(fù)擔(dān)和潛在責(zé)任。

二是引入專業(yè)機(jī)構(gòu)，更具操作性的模式是引入專業(yè)力量。例如，廣州市花都區(qū)的集群街2號(hào)樓項(xiàng)目，居民在達(dá)成共識(shí)后，共同委托區(qū)屬國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)具體的建設(shè)管理工作。國(guó)家政策也鼓勵(lì)引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，為項(xiàng)目提供全過程的技術(shù)咨詢和管理服務(wù)。

三是由全體業(yè)主出資成立項(xiàng)目法人實(shí)體。這個(gè)項(xiàng)目公司作為獨(dú)立的法人實(shí)體，可以依法簽訂合同、籌集資金、承擔(dān)法律責(zé)任，徹底解決實(shí)施主體的資格和風(fēng)險(xiǎn)問題。但這對(duì)居民的組織能力、法律意識(shí)和前期投入要求非常高，在現(xiàn)階段推廣難度較大。

五、增值歸屬與市場(chǎng)沖擊：增長(zhǎng)的“蛋糕”如何分配

城市更新的成功與否，核心在于能否在政府、市場(chǎng)與原住民這三方主體之間，就利益分配達(dá)成共識(shí)。當(dāng)前“增值全歸業(yè)主”的模式，顯然尚未建立起這種平衡。

自主更新具備多元化的價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制。首先是通過拆除重建，將“老破小”變?yōu)榉犀F(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)的新建住宅，實(shí)現(xiàn)居住品質(zhì)的飛躍。其次是通過優(yōu)化規(guī)劃，擴(kuò)大戶均面積。在杭州浙工新村案例中，居民不僅可以按1:1的比例以成本價(jià)（1350元/m2）回購(gòu)原有面積，還能以略低于周邊的市場(chǎng)價(jià)（34520元/m2）購(gòu)買擴(kuò)容面積。再次是通過增建配套設(shè)施，如地下停車場(chǎng)、社區(qū)商業(yè)等，這些新增的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可以通過出售或出租獲得收益，用以反哺改造成本。據(jù)測(cè)算，浙工新村改造后，房屋市場(chǎng)價(jià)值可從約3.5萬元/m2提升至約6萬元/m2。

在現(xiàn)行模式下，這部分巨大的增值收益幾乎全部歸原業(yè)主所有。這引發(fā)了三個(gè)問題。

一是增值歸屬的正當(dāng)性。這部分增值，其來源并不僅僅是居民的出資，更關(guān)鍵的是來源于政府在規(guī)劃上的讓渡，尤其是容積率的提升。發(fā)展權(quán)本質(zhì)上是一種公共資源，由政府出讓發(fā)展權(quán)而產(chǎn)生的土地級(jí)差收益，在傳統(tǒng)模式下應(yīng)通過土地出讓金的形式由全社會(huì)共享。而在自主更新模式中，這部分收益被特定小區(qū)的業(yè)主“獨(dú)享”，其分配機(jī)制的合理性備受拷問。

二是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊。這種在存量土地上“法外”生成的新建商品住宅，雖然目前體量尚小，但若形成規(guī)模效應(yīng)，無疑將對(duì)周邊的商品房?jī)r(jià)格體系構(gòu)成沖擊。更重要的是，它挑戰(zhàn)了地方政府長(zhǎng)期以來依賴“招拍掛”制度的土地財(cái)政模式。周邊商品房業(yè)主的不滿情緒已經(jīng)見諸報(bào)道，他們認(rèn)為自主更新項(xiàng)目相當(dāng)于以非市場(chǎng)化的方式獲得了低價(jià)新建住房，對(duì)自己不公。

三是對(duì)地方政府構(gòu)成了潛在的財(cái)政沖突。居民自主更新，特別是涉及容積率提升和面積擴(kuò)大的拆除重建模式，本質(zhì)是一種“類一級(jí)開發(fā)”行為。在傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)鏈條中，政府首先通過征收、整理等方式完成土地一級(jí)開發(fā)，然后通過“招拍掛”將“凈地”出讓給開發(fā)商獲取土地財(cái)政收入，再由開發(fā)商進(jìn)行二級(jí)開發(fā)建設(shè)和銷售。而居民自主更新則巧妙地繞過了“收儲(chǔ)”和“招拍掛”這兩個(gè)核心環(huán)節(jié)，在原土地上直接實(shí)現(xiàn)了從“毛地”到新建住宅的價(jià)值飛躍。如果此模式大規(guī)模推廣，將侵蝕其作為城市建設(shè)最主要資金來源的土地財(cái)政基礎(chǔ)。

六、政策穩(wěn)定性：逆周期調(diào)解工具還是長(zhǎng)效機(jī)制

應(yīng)用范圍和業(yè)主選擇權(quán)的擴(kuò)大，使產(chǎn)權(quán)人自主更新模式從一個(gè)邊緣性的補(bǔ)充政策，成為城市更新的主流機(jī)制。自主主更新模式的萌芽，根植于解決城市中最緊迫的住房安全問題，這一初衷將自主更新界定為一種補(bǔ)充性的、帶有公益救濟(jì)色彩的政策工具，主要用于處理那些因地塊零碎、利潤(rùn)微薄而無法吸引商業(yè)開發(fā)商介入的“硬骨頭”項(xiàng)目 。

廣州市2024年出臺(tái)的《廣州市城鎮(zhèn)危舊房改造實(shí)施辦法（試行）》明確拓寬了自主更新的適用對(duì)象，該《辦法》第二條明確規(guī)定：“……鑒定為Ｂ級(jí)或一般損壞房實(shí)行‘愿改則改’。首次在官方文件中系統(tǒng)性地將數(shù)量龐大的B級(jí)危房納入自主更新范疇，并引入了“愿改則改”與“應(yīng)改盡改”的二元化原則。前者賦予了B級(jí)危房業(yè)主選擇權(quán)，后者則強(qiáng)調(diào)了對(duì)C、D級(jí)危房改造的必要性與緊迫性。2025年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》提出“鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有人自主更新”為廣州市的規(guī)定提供了支撐。

2025年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，提出“支持多領(lǐng)域?qū)I(yè)力量和服務(wù)機(jī)構(gòu)參與城市更新。”

自主更新范圍擴(kuò)大催生出一個(gè)規(guī)模龐大、以改善居住品質(zhì)為導(dǎo)向的新市場(chǎng)，也帶來新的政策協(xié)同問題。對(duì)于B級(jí)危房，其改造更多地體現(xiàn)為業(yè)主對(duì)更高生活品質(zhì)的追求，公共利益的色彩相對(duì)減弱。

第一，這一變化直接影響了政府介入的強(qiáng)度和方式，意味著對(duì)于B級(jí)危房的改造，政策將更加強(qiáng)調(diào)業(yè)主自籌資金的主體地位和市場(chǎng)化運(yùn)作模式，政府的角色則更多地轉(zhuǎn)向提供程序性便利與技術(shù)指導(dǎo)，而非大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼。

第二，政策應(yīng)該遵循“分區(qū)分類”的漸進(jìn)式放開原則還是全面鋪開，如何防止過渡性開發(fā)和投機(jī)資本涌入自主更新市場(chǎng)。

第三，“多數(shù)決”的合法性和少數(shù)者權(quán)益保護(hù)問題，不屬于危房、僅為提升居住品質(zhì)的更新項(xiàng)目，原有的“多數(shù)決”模式是否合適，如何保障少數(shù)業(yè)主的利益。

*本文作者：孫占卿 廣州市社會(huì)科學(xué)院城市治理研究所副所長(zhǎng)

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