《易》曰：鳴鶴在陰，其子和之；我有好爵，吾與爾靡之。期待每一個(gè)共鳴的你，關(guān)注、評(píng)論，為學(xué)、交友！

1947年上半年，為了適應(yīng)冷戰(zhàn)后新的國際形勢(shì)，美國政府就國家安全與決策機(jī)制進(jìn)行了重要改革。4月底，馬歇爾在國務(wù)院內(nèi)設(shè)立政策設(shè)計(jì)組，目的是希望該機(jī)構(gòu)超越院內(nèi)地域和官僚派別，為制定長期外交政策路線服務(wù)。

7月，眾議院經(jīng)過長期辯論，通過了國家安全法案。根據(jù)新法案，杜魯門建立了統(tǒng)一三軍的國防部，以福勒斯特為國防部長，還成立了中央情報(bào)局和國家安全委員會(huì)，新國家安全機(jī)制下的機(jī)構(gòu)改組分別加強(qiáng)了分管外交與安全問題的國務(wù)院和國防部兩大機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

隨著國家機(jī)構(gòu)的改組，在“博頓草案”反對(duì)者的行列中很快又增加了強(qiáng)有力的第三方——政策設(shè)計(jì)組。

1、“戴維斯草案”的提出

7月中旬，國務(wù)院基于國內(nèi)外壓力，召集遠(yuǎn)東委員會(huì)各國代表，宣布準(zhǔn)備召開對(duì)日媾和預(yù)備會(huì)議。為迎接會(huì)議到來，8月6日，東北亞局的博頓針對(duì)各方對(duì)和約草案的批評(píng)反饋，向國務(wù)院和陸、海軍部的高級(jí)官員提出了一份修改后的和約草案、再次征求各方意見，想在達(dá)成妥協(xié)后提交遠(yuǎn)東委員會(huì)討論。

但是，博頓小組8月新草案在內(nèi)容上并沒有實(shí)質(zhì)性變化，仍反映了必須采取措施防止日本軍國主義重起的基本觀念，也包含了盟國對(duì)日本軍事潛力、工業(yè)能力和原料儲(chǔ)備長期監(jiān)督的條款，可想而知，它遭到了各方同樣的反對(duì)。

這份草案也送到了新成立的政策設(shè)計(jì)組組長喬治·凱南手中。凱南曾經(jīng)是美國駐莫斯科大使館的代辦，1946年2月，他向國務(wù)院發(fā)了一封8000字的長電報(bào)，提出了遏制蘇聯(lián)的理論根據(jù)，對(duì)杜魯門政府冷戰(zhàn)政策的確立有重要影響。國務(wù)院成立政策設(shè)計(jì)組時(shí)，他受福勒斯特的舉薦擔(dān)任了首任組長，一躍而成為杜魯門政府決策層的實(shí)權(quán)人物。

8月7日，凱南在把草案交給政策設(shè)計(jì)組的亞洲問題專家約翰·戴維斯看，要求其提出意見：戴維斯生于四川成都的傳教士家庭，二戰(zhàn)時(shí)曾長期在中國任職，對(duì)中國問題有深刻的了解。

戰(zhàn)爭后期他因反對(duì)赫爾利單方面支持蔣介石，并寄望于莫斯科保證的做法，與赫爾利發(fā)生沖突，后來離開中國轉(zhuǎn)到莫斯科大使館供職。在莫斯科，戴維斯與凱南一見如故，并影響了凱南對(duì)中國問題的認(rèn)識(shí)。凱南執(zhí)掌政策設(shè)計(jì)組的要求之一便是讓戴維斯加入設(shè)計(jì)組。

4天后，11日，戴維斯交給凱南一份備忘錄，認(rèn)為“美國政府所建議的對(duì)日媾和，應(yīng)增進(jìn)美國在日本和太平洋地區(qū)的目標(biāo)。美國的中心目標(biāo)，應(yīng)是一個(gè)穩(wěn)定的日本；不僅納入太平洋經(jīng)濟(jì)，對(duì)美國友好，而且一旦希望可以隨時(shí)成為美國可靠的盟友”；“（博頓）草案傾向于關(guān)心在國際監(jiān)督體制（包括蘇聯(lián)）下對(duì)日本激進(jìn)的非軍事化、民主化措施，與促進(jìn)我國的中心目標(biāo)不符”、而且會(huì)給蘇聯(lián)人以機(jī)會(huì)鼓勵(lì)“蘇聯(lián)化的極權(quán)主義”，戴維斯建議美國應(yīng)基于在日本和太平洋的基本目標(biāo)，展開對(duì)對(duì)日媾和問題的重新討論。

凱南將戴維斯報(bào)告直接交給了副國務(wù)卿洛維特，并指出在美國進(jìn)入和談前，應(yīng)該首先明確美國自身對(duì)日本和太平洋的政策究竟是什么，而且在美國政府內(nèi)部取得共識(shí)之前，應(yīng)該避免討論對(duì)日媾和問題。凱南希望國務(wù)院的關(guān)注對(duì)象不應(yīng)僅局限于“博頓草案”，而應(yīng)重視對(duì)更廣泛的美國對(duì)日政策目標(biāo)的考察，洛維特很快對(duì)東北亞局作出批示，草案“目前的形式完全不適合”，并正式要求設(shè)計(jì)組提供關(guān)于對(duì)日和約的意見。

這樣，政策設(shè)計(jì)組便從東北亞局手中取得對(duì)國務(wù)院對(duì)日媾和政策設(shè)計(jì)的主導(dǎo)權(quán)，設(shè)計(jì)組的工作也得到馬歇爾和洛維特的鼎力支持；在完成對(duì)歐洲政策的評(píng)估之后，設(shè)計(jì)組從8月中旬開始研究對(duì)日政策，8月25日，在與陸軍部協(xié)商后，戴維斯很快拿出了一份新的對(duì)日和約征求意見草案。

“戴維斯草案”的核心內(nèi)容包括：政治上，保證日本的穩(wěn)定與親美，并在外交上與美國協(xié)調(diào)；經(jīng)濟(jì)，美國幫助重建日本經(jīng)濟(jì)，以期使其成為“亞洲的工廠”；安全上謀求美軍在日本永久駐軍的權(quán)利，并要求日本組建一支可隨時(shí)根據(jù)美國的軍事需要擴(kuò)充和使用的中央警察力量。

“戴維斯草案”所確立的美國對(duì)日新目標(biāo)，是要求確保日本的政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，并使日本服從美國的領(lǐng)導(dǎo)，政策設(shè)計(jì)組還在討論中提出，為了經(jīng)濟(jì)重建的需要，美國可以獨(dú)立執(zhí)行對(duì)日政策，無須爭取國際同意；為了軍事安全的需要，美國也可以自行擬定對(duì)日和約，并與日本締結(jié)雙邊防御協(xié)定對(duì)其約束。

換言之，即便蘇聯(lián)不參加，美國也可以進(jìn)行對(duì)日媾和。但是，“戴維斯草案”與政策設(shè)計(jì)組的觀點(diǎn)遭到博頓小組的反對(duì)，后者提出美國單方面的行動(dòng)會(huì)引起太平洋各國的叛離，其結(jié)果不僅會(huì)使美國不得不承擔(dān)起在太平洋地區(qū)的防御責(zé)任，而且也可能會(huì)使各國落入蘇聯(lián)陣營，博頓還指出，即使美國可以在政治上對(duì)日本進(jìn)行單方面控制，經(jīng)濟(jì)上也會(huì)存在困難，因?yàn)橐粊砣毡緩?fù)興需要盟國的合作，二來國會(huì)是否能夠批準(zhǔn)對(duì)日經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃也是問題。

2、英國內(nèi)部的反應(yīng)

麥克阿瑟3月17日就對(duì)日媾和發(fā)表公開講話之后，引起國際社會(huì)的廣泛討論。英聯(lián)邦和亞太國家反應(yīng)積極。英國率先表態(tài)支持，3月19日，英國外交部對(duì)麥克阿瑟講話的評(píng)論就反饋到了華盛頓。而根據(jù)3月21日本盟總的政治顧問艾奇遜向國務(wù)院匯報(bào)的情況來看，在麥克阿瑟講話之前，澳大利亞就已經(jīng)在準(zhǔn)備自己的和約草案了，中國也已經(jīng)考慮了有關(guān)對(duì)日媾和的具體問題。

英國有充分的理由希望早日媾和。

從經(jīng)濟(jì)的考慮出發(fā)，原因有二：

其一，延長占領(lǐng)只會(huì)對(duì)美國有利。因?yàn)槊绹鴮?duì)日占領(lǐng)時(shí)間越長，日本與美國之間的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易紐帶就會(huì)越緊密，相應(yīng)地，第三方再取得日本市場份額的難度就越大。其二，延長占領(lǐng)會(huì)加強(qiáng)日本同東南亞的貿(mào)易關(guān)系，東南亞是英國重要的外匯來源，而占領(lǐng)期間東南亞同日本的貿(mào)易卻是出東京的盟總來決定的，從而使英國同東南亞的貿(mào)易關(guān)系很受影響，早日結(jié)束占領(lǐng)，則可使東南亞同日本的貿(mào)易盡快擺脫與軍事控制相關(guān)聯(lián)的行政限制。

澳大利亞對(duì)媾和也很積極。澳大利亞認(rèn)為自己在對(duì)日政策問題上很有發(fā)言權(quán)。二戰(zhàn)后，澳大利亞一直試圖增強(qiáng)對(duì)亞太事務(wù)的影響力，澳大利亞外長艾維特從1945年6月開始，就以強(qiáng)硬的外交姿態(tài)呼吁各國要把澳大利亞當(dāng)成大國來對(duì)待。盡管他的呼吁從未引起各大國的真正重視，但在英聯(lián)邦內(nèi)部，尤其是亞太國家中卻很有影響力，英聯(lián)邦駐日部隊(duì)司令官是澳大利亞人，英聯(lián)邦在對(duì)日理事會(huì)中的代表麥克馬洪·巴爾也是澳大利亞人，所以，澳大利亞外長艾維特常以英聯(lián)邦對(duì)日關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)人自居，強(qiáng)調(diào)澳大利亞是英聯(lián)邦在這個(gè)地區(qū)的代表，儼然擺出與倫敦對(duì)抗的姿態(tài)。艾維特本人也希望通過對(duì)日媾和加強(qiáng)自己在英聯(lián)邦和亞太地區(qū)的影響力。

5月22日，英國做出了妥協(xié)，決定向澳大利亞讓步，將英聯(lián)邦會(huì)議召開的地點(diǎn)定在堪培拉，并確定開會(huì)時(shí)間在8月的最后一周到9月初。此外，在討論媾和會(huì)議的機(jī)制上，澳大利亞強(qiáng)烈反對(duì)以往媾和討論的“大國外長會(huì)議”機(jī)制，因?yàn)檫@意味著澳大利亞將被排除在外。

澳大利亞提出“五大國方式”，即美、蘇、英、中四大國再加上澳大利亞，對(duì)這一問題，英國也與澳大利亞達(dá)成諒解，決定支持以“遠(yuǎn)東委員會(huì)”方式來召開對(duì)日媾和預(yù)備會(huì)議，這對(duì)英澳雙方都有利，因?yàn)樵谶h(yuǎn)東委員會(huì)11個(gè)成員國里，英聯(lián)邦國家占據(jù)了5席。5月底，英國將此決定向美國作了通報(bào)。

有關(guān)對(duì)日媾和問題的國際輿論和英聯(lián)邦即將召開的堪培拉會(huì)議的消息讓美國政府感到壓力。英國駐華盛頓大使伊維查培曾致信英國外交部，通報(bào)英聯(lián)邦會(huì)議不要過分公開，因?yàn)椤皣鴦?wù)院官員已多次表示，盡管他們歡迎聯(lián)合王國在對(duì)日處理的事情上提出建議，但如果他們發(fā)現(xiàn)我們像澳大利亞那樣發(fā)表意見，他們就不會(huì)太歡迎了”。

英國駐華盛頓大使伊維查培曾致信英國外交部，通報(bào)英聯(lián)邦會(huì)議不要過分公開，因?yàn)椤皣鴦?wù)院官員已多次表示，盡管他們歡迎聯(lián)合王國在對(duì)日處理的事情上提出建議，但如果他們發(fā)現(xiàn)我們像澳大利亞那樣發(fā)表意見，他們就不會(huì)太歡迎了”。

3、何以美國要單獨(dú)主導(dǎo)對(duì)日媾和？

美國政府內(nèi)部在媾和問題上意見并不統(tǒng)一，國務(wù)院對(duì)應(yīng)付局面考慮也很倉促。這一時(shí)期國務(wù)院重點(diǎn)關(guān)注的是歐洲局勢(shì)，正集中準(zhǔn)備對(duì)希臘土耳其的援助計(jì)劃和即將子6月5日公布的馬歇爾計(jì)劃，對(duì)日媾和問題的有關(guān)應(yīng)對(duì)則主要由遠(yuǎn)東司負(fù)責(zé)遠(yuǎn)東司司長范宣德，他是中國問題專家，由于中國內(nèi)戰(zhàn)局勢(shì)緊張，范宣德也主要在關(guān)心中國問題。自馬歇爾回國后，國務(wù)院就在考慮如何減少對(duì)蔣介石援助，逐步從中國撤出。

但是，3月國民黨軍隊(duì)一度占領(lǐng)延安之后，國民黨軍事形勢(shì)急轉(zhuǎn)惡化蔣介石請(qǐng)求美國加強(qiáng)援助，軍方、國會(huì)和輿論界都向國務(wù)院施壓，強(qiáng)烈要求援蔣。國務(wù)院受制于此，難以他顧，也傾向于將對(duì)日媾和問題暫時(shí)擱置。

為對(duì)國際輿論做出反應(yīng)，4月26日，范宣德交給馬歇爾一份備忘錄，提出了關(guān)于召開對(duì)日媾和預(yù)備會(huì)議的初步建議、范宣德提議媾和會(huì)議可分三階段進(jìn)行：

第一、二階段召集遠(yuǎn)東委員會(huì)各國開預(yù)備會(huì)議，其中第一階段討論媾和程序問題，如參加國范圍、表決方式等，第二階段討論對(duì)日和約草案，到第三階段再舉行由所有對(duì)日交戰(zhàn)國參加的全體媾和會(huì)議。首次媾和預(yù)備會(huì)議可于6月17日在華盛頓召開。

5月14日，馬歇爾、范宣德以及主管占領(lǐng)地區(qū)事務(wù)的助理國務(wù)卿約翰·希爾德林，又在一起就對(duì)日媾和中的表決權(quán)問題進(jìn)行了討論，范宣德提出在媾和預(yù)備會(huì)議中支持四大國一致的表決方式。

但是，這種考慮顯然并不成熟，沒有被采納此前有關(guān)對(duì)德國和其他歐洲軸心國的媾和討論都是以“大國外長會(huì)議”機(jī)制來進(jìn)行的。

現(xiàn)在美國準(zhǔn)備放棄大國外長會(huì)議，而以“遠(yuǎn)東委員會(huì)”機(jī)制來討論對(duì)日媾和問題。

美國做出上述考慮的原因大致是：

首先，大國外長會(huì)議的表決方式是四大國一致，美、蘇、英、中任何一國行使否決權(quán)都將使討論無果。由于蘇聯(lián)的反對(duì)，對(duì)德媾和問題雖經(jīng)反復(fù)討論卻無任何實(shí)質(zhì)進(jìn)展，可以料想蘇聯(lián)將在對(duì)日媾和中反對(duì)美國的提議，如果繼續(xù)在此機(jī)制下討論對(duì)日媾和，也會(huì)像德國問題一樣僵持，產(chǎn)生不出任何結(jié)果。

其次，遠(yuǎn)東委員會(huì)在名義上是盟國對(duì)日管制的最高機(jī)關(guān)，有權(quán)制定有關(guān)對(duì)日占領(lǐng)政策，并審查盟總所發(fā)布的政令。遠(yuǎn)東委員會(huì)的表決機(jī)制是多數(shù)通過制，即在決定對(duì)日本的方針和政策時(shí)，無須全體一致，只需要其成員國的半數(shù)以上多數(shù)成員國的贊成即可。

盡管贊成半數(shù)中必須包括美、蘇、英、中四大國，但是，如果某一決議因四大國之一的否決而不能通過時(shí)，美國政府可以通過向盟總和麥克阿瑟發(fā)出“中間指令”的方式，決定其生效。

在遠(yuǎn)東委員會(huì)的11個(gè)成員國里，親美國家占主導(dǎo)，因此，即便蘇聯(lián)反對(duì)，美國也能夠令表決結(jié)果獲得生效。

其三，這種方式不僅得到所有被排除在大國外長會(huì)議之外的其他各國的支持，也得到四大國之一的英國的贊同。

4、對(duì)日媾和的流產(chǎn)

7月11日，助理國務(wù)卿希爾德林召集了遠(yuǎn)東委員會(huì)各國代表開會(huì)，宣布美國準(zhǔn)備8月19日在華盛頓舉行遠(yuǎn)東委員會(huì)各國參加的對(duì)日媾和預(yù)備會(huì)議。

在國務(wù)院的對(duì)日媾和發(fā)布會(huì)上，到會(huì)的只有中、英、澳、新、加、印、菲、法、荷等9國代表，蘇聯(lián)大使館拒絕派代表出席，美國只好交給蘇聯(lián)駐美大使一份包含上述內(nèi)容的照會(huì)，又讓駐莫斯科大使將相同的照會(huì)交給蘇聯(lián)外長。

7月22日，蘇聯(lián)復(fù)照美國，蘇聯(lián)反對(duì)美國未經(jīng)事先磋商，單方面提出召開媾和預(yù)備會(huì)議，同時(shí)還表示，將大國外長會(huì)議作為媾和討論機(jī)制的問題，美蘇英中四大國在戰(zhàn)時(shí)便已達(dá)成諒解，四大國在日本問題上擁有特別權(quán)益，根據(jù)1945年12月莫斯科外長會(huì)議的決定，遠(yuǎn)東委員會(huì)在做決定時(shí)應(yīng)事先取得該四大國的同意，因此，蘇聯(lián)認(rèn)為應(yīng)以大國外長會(huì)議作為準(zhǔn)備對(duì)日和約的主要機(jī)制，并應(yīng)以四國在華盛頓的代表對(duì)媾和問題事先討論協(xié)商。顯然，蘇聯(lián)擺明了要與美國唱對(duì)臺(tái)戲。

中國國民政府外長王世杰在接到美國的建議后曾口頭向司徒雷登大使表示同意美國的建議，但旋即中國政府又改變了主意，在7月24日正式答復(fù)中，中國表示雖然中國政府贊成以遠(yuǎn)東委員會(huì)11國成員進(jìn)行媾和預(yù)備會(huì)議討論，但并不同意采納遠(yuǎn)東委員會(huì)的多數(shù)表決機(jī)制，它認(rèn)為會(huì)議的表決應(yīng)以大國一致的方式進(jìn)行。換言之，中國政府采取了在美英和蘇聯(lián)之間騎墻的立場。

8月7日，國務(wù)院法律顧問小組向副國務(wù)卿洛維特提交了研究報(bào)告。報(bào)告指出，蘇聯(lián)照會(huì)中反對(duì)采用遠(yuǎn)東委員會(huì)機(jī)制的依據(jù)，是1945年8月2日的波茨坦會(huì)議公告，該公告宣布，美、蘇、中、英、法五國外長會(huì)議有權(quán)進(jìn)行媾和所需的準(zhǔn)備工作。

換言之，報(bào)告認(rèn)為，不以“大國外長會(huì)議”作為媾和討論機(jī)制并不違反國際法原則，同時(shí)，蘇聯(lián)不參加對(duì)日媾和也不違反國際法根據(jù)這一報(bào)告精神，8月12日，美國復(fù)照蘇聯(lián)，表示美國不認(rèn)為將此事項(xiàng)提交外長會(huì)議是適合的。”

蘇聯(lián)在8月29日又照會(huì)美國，再度拒絕在“遠(yuǎn)東委員會(huì)”機(jī)制下討論對(duì)日媾和。

1947年對(duì)日媾和的流產(chǎn)與中國因素有很大的關(guān)聯(lián)，除了中國政府的立場是致使親美陣營難以達(dá)成一致的重要原因之外，美國政府內(nèi)部對(duì)日決策，更受到對(duì)華政策考慮的制約。后一點(diǎn)對(duì)對(duì)日媾和的影響更為關(guān)鍵，而且一直持續(xù)。

1947年美國政府內(nèi)部就對(duì)日媾和問題所產(chǎn)生的爭論，歸根結(jié)底是基于兩點(diǎn)：其一，在準(zhǔn)備逐步從中國撤出后，如何來定位美國在東亞的政策重點(diǎn)，確保美國在東亞的利益與“安全”；其二，如何使對(duì)日媾和符合美國新的對(duì)蘇冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的需要。在整個(gè)1947年，美國政府關(guān)于遠(yuǎn)東問題的爭論都圍繞著這兩個(gè)問題在展開。

在1947年，四大國之中，蘇、中、美三大國都不認(rèn)為此時(shí)是媾和的時(shí)機(jī)：斯大林關(guān)心東歐，蔣介石忙于內(nèi)戰(zhàn)，杜魯門政府則正準(zhǔn)備為冷戰(zhàn)和中國形勢(shì)調(diào)整遠(yuǎn)東戰(zhàn)略重點(diǎn)，只有英國是迫切盼望并努力準(zhǔn)備要媾和。但是，在對(duì)日媾和問題上最有影響力的國家卻不是英國，而是美國。美國駐倫敦的一名外交官準(zhǔn)確地表述道，英國是不會(huì)“起什么大作用的。英國在遠(yuǎn)東的地位是虛弱的，他們不可能采取真正獨(dú)立的立場事實(shí)上他們必須與我們對(duì)日的立場保持一致。”

盡管中國和蘇聯(lián)的拒絕成了美國對(duì)日媾和努力失敗最便利的借口，但是，美國政府沒有做好對(duì)日媾和的準(zhǔn)備，注定了1947年對(duì)日媾和的流產(chǎn)。

（正文完）

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