IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

引言：

以業主為主體、市場化運作的自主更新，因其能精準響應居民訴求、減輕政府財政負擔，被視為破解老舊城區更新難題的重要路徑。然而，從北京、上海、廣州、深圳等地的試點探索來看，自主更新的道路充滿挑戰。項目往往因少數業主反對而陷入僵局，協商過程漫長且成本高昂，實施主體法律地位模糊導致權責不清，而更新所產生的土地增值收益如何公平分配，更是引發社會爭議的焦點。這些問題共同指向一個深層原因：內地尚未形成一套系統、完備且具有足夠法律權威的自主更新制度體系。現行政策往往在公益性目標與市場化邏輯之間搖擺，導致法律依據不足、公共資源配置失當；“多數決”原則因缺乏對少數業主權益的制度性保障而屢受合法性質疑，極易引發社會矛盾。

與此同時，我國香港地區在應對同樣嚴峻的樓宇老化問題上，形成了一套相對成熟的法律與市場機制。其中，于1999年生效并歷經多次修訂的《土地（為重新發展而強制售賣）條例》，是香港城市更新工具箱中的關鍵一環。該條例并非政府主導的征收工具，而是為私人市場提供的一條解決產權分散困局的法律路徑，允許持有大多數業權的業主向獨立的司法機構申請強制拍賣整棟樓宇以促成重建。該條例還對老舊物業的更新門檻進行分區（區域規劃）分級（樓齡），并設計了少數業主權益保障和補償機制，實現了效率與公平的較好統一，其系統性的制度設計，對內地破解自主更新困局具有深刻的借鑒價值。

一、《土地（為重新發展而強制售賣）條例》

（一）政策定位：城市更新的補充性方案

《土地（為重新發展而強制售賣）條例》（本文稱《強拍條例》）并非旨在替代政府主導的更新，而是作為其重要補充。香港的城市更新策略并非單一模式，而是構建了一個分工明確的“雙軌制”體系。

一是政府主導軌道。對于涉及大規模規劃調整、需要配套大量公共設施的成片區域更新，主要由香港市區重建局（URA）依據《市區重建局條例》主導實施。這類項目具有顯著的公共利益屬性，政府通過類似征收的方式獲取土地，進行統一規劃和重建。

《城市區重建局條例》是香港特別行政區政府于2000年制定的法例，旨在 規范市區重建局權力，推動市區老化地區的重建、復修與保育工作。圖源：Wikimedia Commons

二是市場主導軌道。對于絕大多數單一地塊、不涉及大規模規劃變動的舊樓重建，《強拍條例》則扮演了關鍵角色。它被清晰地定位為一個賦能私人市場的私法工具，而非公權力對私有產權的干預。其核心目標是為市場提供一個合法、高效的程序，用以解決因少數業主不同意而導致的產權分散困局，從而釋放私人資本的更新動能。

兩條實施路徑。兩種軌道開始都是以私人協議方式向現有的業主收購土地，差別在于未能收購土地的全部權益時對其余土地的處理方式。市區重建局收回土地的依據是《市區重建局條例》（香港法例第563章）和?《收回土地條例》（香港法例第124章）；地產發展商可根據《2024年土地（為重新發展而強制售賣）（修訂）條例》（香港法例第545章），申請強制售賣令，以取得土地的所有權益，進行重建。

“雙軌制”策略，清晰地劃分了政府與市場的角色邊界，避免了將不同性質的更新活動混同于一個模糊的政策框架下，從而減少了制度性摩擦，確保了各自軌道的高效運行。

（二）精細化啟動門檻：效率與導向的平衡

《強拍條例》的核心機制之一，是其高度精細化、與時俱進的強制拍賣申請門檻。這一門檻并非一成不變，而是根據樓宇的實際狀況和城市發展的優先序進行動態調整，體現了在保障私有產權與促進公共利益之間的審慎平衡。

1.兩類多檔的啟動門檻設計

該條例在首次立法（1999年）將門檻統一設定為持有不少于90%的業權份數，意在將強制力作為極端情況下的最后手段。隨著城市老化問題加劇，條例經過多次修訂，逐步放寬并細化了申請門檻。根據2024年最新的修訂案，啟動門檻主要分為以下兩類多檔。

第一類指舊樓，分四檔：第一檔超高齡危樓（≥70年），門檻為65%，體現對結構性安全隱患的優先處置；第二檔樓齡（≥60但<70），政府指定的核心舊區（如深水埗、旺角）門檻為65%，非核心區為70%；第三檔樓齡（≥50但<60）政府指定的核心舊區門檻為70%，非核心區為80%；第四檔樓齡（<50），門檻統一為90%。

第二類是位于非工業地帶的舊工業大廈，分兩檔：樓齡≥30年適用70%門檻，樓齡<30年適用90%門檻，有利于逐步推進非工業用途的工業大廈重建轉型。

表1.《強拍條例（2024年修訂案）》強拍啟動門檻

地段類別

樓齡(年)

強拍申請門檻(不分割份數百分比)

地段位于“指定地區 ”

地段位于“非指定地區”

一般私人樓宇

<50

90 %

≥50但<60

70%

80%

≥60但<70

65%

70%

≥70

65%

并非位于工業地帶的工業大廈

<30

90%

≥30

70%

2.分級設計的政策導向

精準引導市場資本。通過對樓齡最老（如70年及以上，門檻降至65%）和位于政府指定核心舊區（如旺角、深水埗等）的樓宇設置更低的強拍門檻，有效引導市場資本優先投向城市衰敗最嚴重、更新需求最迫切的區域，實現了市場效率與城市發展戰略的協同。

與危舊程度掛鉤。樓齡是衡量建筑物狀況和安全風險的重要客觀指標。將強拍門檻與樓齡直接掛鉤，使得政策干預的強度與更新的必要性和緊迫性成正比，增強了政策的合理性。

適應產業轉型需求。針對非工業地帶的舊工業大廈設立專門的較低門檻（如樓齡≥30年為70%），有利于加速這些建筑的活化轉型，促進土地用途的優化和城市功能的升級。

通過這種科學、精細的門檻設計，《強拍條例》提高了更新效率，發揮了引導城市有序更新的“指揮棒”功能。

圖源：香港市區重建局

（三）全方位權益保障：“多數決”合法性的基石

香港《強拍條例》之所以能被社會廣泛接受，其成功的關鍵并不僅僅在于強制力的設定，更在于其圍繞少數業主權益建立了一套以程序正義為核心，以公平為導向，環環相扣、嚴密周全的保障體系，為“多數決”提供了堅實的合法性與合理性基礎。

1.司法裁決與前置責任

強拍的最終決定權不屬于任何行政部門，而是由獨立的司法機構——土地審裁處（Lands Tribunal）掌握。申請人（多數業主或發展商）必須向審裁處提交申請，并滿足兩個嚴格的前置條件，缺一不可：

證明重建的合理性。申請人必須提供充分證據（通常由專業建筑測量師和結構工程師出具報告），證明基于樓宇的樓齡或其日久失修的狀況，該地段理應被重新發展。

證明已盡收購責任。申請人必須向法庭證明，其已經采取了“合理步驟”，并以“公平合理的條款”嘗試收購少數業主的業權但未獲成功。這一要求杜絕了發展商在未進行充分、真誠協商的情況下直接訴諸法律程序的可能性。

2.獨立估價與公平補償

為確保補償的公平性，條例設計了多重保障：

獨立的估價報告。申請人在提交申請時，必須附上一份由獨立專業測量師撰寫的估價報告，該報告需評估樓宇內每一個單位的“現有用途價值”。這份報告為后續的收購要約和法庭裁決提供了客觀依據。

公開拍賣機制。一旦審裁處頒發強制售賣令，相關地段必須通過公開拍賣的方式出售，而非直接轉讓給申請人。任何一方，包括原來的少數業主，都有權參與競投。這種設計確保了物業能夠以當時的市場最高價成交，最大化所有業主的共同利益。

按比例分配拍賣收益。拍賣所得在扣除相關費用后，將嚴格按照各業主原有的業權份數比例進行分配。這意味著，少數業主最終獲得的補償，是基于整棟樓宇在公開市場上的重建價值，而非僅僅是其單個單位的陳舊價值。數據顯示，在多數成功案例中，少數業主獲得的分配收益遠高于其物業的原有市值，足以在同區購買樓齡較新的替代物業。

《強拍條例》中關于土地強制拍賣的執行流程。圖源：香港測量師協會 《強制拍賣》概覽

3.為小業主提供行政職員

為了幫助處于弱勢地位的小業主更好地維護自身權益，香港政府出資成立了獨立運作的“‘強拍條例’小業主支援中心”。該中心由市區重建局設立，但其運作完全獨立于該局，直接向發展局的“強拍條例小業主專責辦事處”負責，確保其獨立性和中立性。其主要職能包括：

強拍條例小業主支援中心由市建局設立，于2024年8月投入服務。圖源：強拍條例小業主支援中心官網

（1）提供免費專業咨詢。為符合資格的小業主提供免費的法律咨詢和獨立的物業估值服務，幫助他們理解法律程序，評估收購要約的合理性。

（2）參與調解服務。調解、情緒輔導，專業服務轉介。

（3）資助小業主。取得物業和地段的獨立估值報告，協助小業主尋找替代居所。

（4）公眾教育與外展服務。通過舉辦講座、探訪舊樓等方式，主動向公眾和舊樓業主普及《強拍條例》的知識和他們的法定權利。

這一系列制度設計，從司法、經濟到社會支持，構建了一個完整的閉環，確保了《強拍條例》在追求效率的同時，最大限度地保障了公平與正義。

（四）《強拍條例》的政策效能

直接效能。為市場提供了一個解決老舊物業更新中少數業主不同意難題的透明的行動規則，降低了交易成本，從《強拍條例》的立法修訂趨勢中可以清晰地看出其在香港城市更新策略中的地位日益重要。

間接效能。《強拍條例》通過提供一個公平、透明且可預期的法律后果，這種“底線效應”倒逼博弈雙方在進入司法程序前，更傾向于通過真誠的協商達成一個雙方都能接受的自愿交易，實現了預防糾紛，促進絕大多數舊樓更新項目通過自愿協商的方式高效完成的功能。

二、對內地完善自主更新政策的經驗借鑒

（一）厘清政策邊界：以“雙軌制”破解“屬性模糊”難題

內地自主更新政策面臨的首要挑戰是目標定位交叉，即將強公益性的危房解危與具市場開發特征的功能改善混為一談，導致政策適用性與法律正當性不足 。

借鑒香港經驗，內地應為自主更新建立兩條并行的路徑：一是針對C、D級危房等緊迫公共安全事項的“公共利益驅動型”更新，由政府主導或授予強力政策支持；二是針對改善居住、提升資產價值的“市場價值驅動型”更新，應啟動專門立法，為“多數決”原則提供堅實的上位法依據，明確其適用范圍和程序，從而為市場行為提供穩定預期和法律保障。

（二）設定精準門檻：以“分區分級”替代“一刀切”

內地在“多數決”適用上面臨邊界不明的困境，缺乏一套科學合理的啟動標準 。香港《強拍條例》的核心智慧在于其精細化的啟動門檻設計。2024年的修訂案根據樓齡、區域更新緊迫性（是否位于政府指定的“核心舊區”）和建筑功能屬性，設定了“兩類多檔”的申請門檻 ，以此引導市場資本優先投向城市衰敗最嚴重的區域，并優先處理結構安全隱患最突出的樓宇 。

這一做法啟示內地，應摒棄“一刀切”的思路，建立一套與本地實際情況（如房屋安全鑒定評級、城市更新規劃分區、建筑類型等）緊密掛鉤的差異化、階梯式啟動標準，實現對公共強制力資源的精準投放和對城市更新活動的有效引導。

（三）構筑權益天平：以系統性保障彌合“效率與公平”鴻溝

內地自主更新實踐中對少數異議業主權益保障的缺失，是引發矛盾、阻礙項目推進的關鍵癥結 。香港《強拍條例》則構建了環環相扣的“四重防線”來保障少數業主權益，這套組合拳從程序到實體，為少數業主提供了充分的救濟渠道。內地應借鑒此系統性思維，建立包含強制性第三方評估、多元化補償安置選擇、專門調解仲裁機制和法律援助在內的“一攬子”權益保障計劃，尤其是應深入研究引入“公開拍賣”機制的可行性，從根本上化解“公平定價”這一核心矛盾。

*本文作者：孫占卿 廣州市社會科學院城市治理研究所副所長

點擊圖片閱讀更多孫占卿博士的文章

孫占卿：居民自主更新模式亟待明確的六大問題

孫占卿：政策鼓勵“撬動”居民投資：花都探索危房更新可持續路徑

孫占卿：全球AI人才競賽下中國產業環境的挑戰與重塑

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創新和政策咨詢協調發展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。