行政執(zhí)法事項的調(diào)整，伴隨著行政執(zhí)法權(quán)的重新劃分與配置。“收放”之間，指向更科學(xué)的權(quán)責(zé)匹配、更高的執(zhí)法質(zhì)效

　　“從現(xiàn)階段情況來看，高頻多發(fā)、易發(fā)現(xiàn)易處置、專業(yè)要求適宜的行政處罰事項下放鎮(zhèn)街，有助于鎮(zhèn)街行政執(zhí)法快速響應(yīng)；專業(yè)性強(qiáng)以及與審批、處罰、監(jiān)管等關(guān)聯(lián)密切的事項上收至職能部門，可增強(qiáng)行政執(zhí)法的專業(yè)性和統(tǒng)一性。”

　　“鎮(zhèn)街親身感受了行政執(zhí)法權(quán)收與放的各種考量，對權(quán)責(zé)匹配的認(rèn)識更加深刻，不再盲目‘要權(quán)’，而是高度重視因地制宜、實事求是地精準(zhǔn)梳理下放事項清單，努力做到行政執(zhí)法權(quán)放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督、可持續(xù)。”

　　文 |《瞭望》新聞周刊記者 張康喆 吳帥帥 楊淑馨

　　積極穩(wěn)妥、因地制宜、科學(xué)合理地將基層治理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項依法下放給鎮(zhèn)街，是綜合行政執(zhí)法改革的重要內(nèi)容之一。近年來，在行政執(zhí)法權(quán)逐步下沉基層的大背景下，一些地方也出現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)“上收”情況。

　　《浙江省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄》（以下簡稱《統(tǒng)一目錄》）《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》（以下簡稱《指導(dǎo)目錄》），是該省各縣（市、區(qū)）政府梳理、調(diào)整本地區(qū)鎮(zhèn)街行政執(zhí)法事權(quán)的重要依據(jù)，各地可結(jié)合實際，選擇基層迫切需要且能有效承接的行政處罰事項交由鎮(zhèn)街行使。

　　近年來，兩個目錄根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章立改廢、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整情況，結(jié)合為基層減負(fù)等工作要求和實施成效，進(jìn)行了數(shù)次動態(tài)調(diào)整。以《指導(dǎo)目錄》為例，從2021年首次公布的684項，到2022年的410項，再到2025年的147項，行政處罰事項數(shù)量有增有減。通過行政執(zhí)法權(quán)的收與放，促進(jìn)賦權(quán)鎮(zhèn)街執(zhí)法更精準(zhǔn)有效，是其中的重要考量之一。

　　以2025年《統(tǒng)一目錄》為例，“對不同時具有地基基礎(chǔ)工程檢測、相應(yīng)結(jié)構(gòu)工程檢測和見證取樣檢測資質(zhì)的建設(shè)工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)從事房屋安全鑒定的行政處罰”等專業(yè)性過強(qiáng)的事項被收回住建部門；“違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)”“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)舉辦社會性競賽活動”等伴隨社會新現(xiàn)象而產(chǎn)生的執(zhí)法事項，被下放到賦權(quán)鎮(zhèn)街。

　　收回部分專業(yè)性較強(qiáng)的事項、發(fā)生頻率低的事項、與業(yè)務(wù)主管部門關(guān)聯(lián)密切的事項，新增與鎮(zhèn)街日常管理關(guān)系密切的事項……行政執(zhí)法事項的調(diào)整，伴隨著行政執(zhí)法權(quán)的重新劃分與配置。“收放”之間，指向更科學(xué)的權(quán)責(zé)匹配、更高的執(zhí)法質(zhì)效。

　　千里之外的廣東江門，同樣經(jīng)歷了行政執(zhí)法權(quán)的動態(tài)調(diào)整。

　　2020年9月29日，江門將涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康等7大執(zhí)法領(lǐng)域的838項縣級行政執(zhí)法職權(quán)調(diào)整由鎮(zhèn)街實施。2022年8月，在全面復(fù)盤評估實施情況后，其中的286項職權(quán)被收回原職能部門。2024年，江門邀請第三方評估機(jī)構(gòu)，再次對下放給鎮(zhèn)街的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行全面評估，建議收回設(shè)定依據(jù)已廢止、增加鎮(zhèn)街財政負(fù)擔(dān)等5類119項行政執(zhí)法權(quán)。

　　已經(jīng)放下去的行政執(zhí)法權(quán)，又被收了回來，是不是“走回頭路”？

　　“行政執(zhí)法權(quán)的收與放，并非簡單的權(quán)力轉(zhuǎn)移，而是基于對基層治理能力與執(zhí)法需求的綜合判斷，通過優(yōu)化執(zhí)法資源配置，避免基層‘小馬拉大車’，確保行政執(zhí)法權(quán)的行使更加精準(zhǔn)高效。”浙江省司法廳執(zhí)法協(xié)調(diào)處干部董斌認(rèn)為。

　　近日，《瞭望》新聞周刊記者在浙江、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn)，兩地通過科學(xué)評估收回事項，讓鎮(zhèn)街承接行政執(zhí)法事項更合理；依法、審慎、精細(xì)確定事項調(diào)整目錄，確保鎮(zhèn)街賦權(quán)工作在法定框架內(nèi)“量體裁衣”；穩(wěn)妥銜接上收事項，持續(xù)提升鎮(zhèn)街承接能力，讓基層行政執(zhí)法既“管得著”也“管得好”。

浙江省寧波市海曙區(qū)市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法下沉執(zhí)法人員以高橋鎮(zhèn)人民政府名義對高橋鎮(zhèn)中心小學(xué)食堂針對燃?xì)獍踩x權(quán)事項開展行政檢查（2023 年 6 月攝） 受訪者供圖

　　精準(zhǔn)“收”　更高效

　　向東，緊鄰海曙城區(qū)；向西，連接四明山區(qū)——浙江省寧波市海曙區(qū)古林鎮(zhèn)，是典型的城鄉(xiāng)接合部。近日，寧波市海曙區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，將該鎮(zhèn)承接的行政執(zhí)法事項數(shù)量從2022年的835項縮減為453項。

　　寧波市海曙區(qū)綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法指導(dǎo)科科長周鑫介紹，“半城半鄉(xiāng)”的古林鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)復(fù)雜、外來人口占比高，治理對象多、門類廣，事權(quán)調(diào)整時需考慮的因素多，在本輪行政執(zhí)法權(quán)“收放”中較為典型。“收”的原因主要有三。

　　——收回部分專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的事項。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)作物假種子、劣種子等行為治理為例，由于古林鎮(zhèn)缺乏相應(yīng)的檢測設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員，很難開展檢測評估，且尋求第三方檢測的費用高昂，交由區(qū)縣職能部門處理更高效。因此，該項執(zhí)法權(quán)從古林鎮(zhèn)收回，由海曙區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行使。

　　——收回部分監(jiān)管對象少、執(zhí)法頻率低的事項。因新型墻體材料使用較為普及，古林鎮(zhèn)“違法生產(chǎn)、銷售實心粘土磚”等情況發(fā)生頻率較低，考慮到區(qū)級職能部門更能統(tǒng)籌監(jiān)管，相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)被收回至海曙區(qū)綜合行政執(zhí)法局。

　　——收回部分與業(yè)務(wù)主管部門行政許可及批后監(jiān)管工作關(guān)聯(lián)密切的事項。比如違規(guī)挖掘城市道路行為，往往是在被舉報后啟動行政執(zhí)法，而鎮(zhèn)街通過日常巡邏發(fā)現(xiàn)該行為的幾率較低。同時，由于執(zhí)法需確認(rèn)違規(guī)方是否按照批準(zhǔn)的位置、面積、期限等挖掘，鎮(zhèn)街只有通過職能部門才能掌握其資質(zhì)許可等情況，由職能部門集中行使此類事權(quán)可以提高執(zhí)法效率。因此，該事項行政執(zhí)法權(quán)被收回至海曙區(qū)綜合行政執(zhí)法局。

　　這一點在廣東江門的行政執(zhí)法權(quán)調(diào)整中也得到了印證。

　　江門市蓬江區(qū)白沙街道綜合行政執(zhí)法辦公室副主任譚聶說，自然資源局擁有土地審批權(quán)，處理非法占地案件時能夠調(diào)動更多資源，處置能力更強(qiáng)。而鎮(zhèn)街不具備土地審批權(quán)，通知違法企業(yè)處理非法占地問題時，一些企業(yè)不配合。當(dāng)執(zhí)法權(quán)與審批權(quán)統(tǒng)一于原職能部門，實際執(zhí)法效果更好。

　　“執(zhí)法權(quán)的上收并非‘一刀切’執(zhí)行。2025年《統(tǒng)一目錄》中，帶‘*’標(biāo)志的事項代表著原則上要求收回。但若一些中心鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)確有需要，也可通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C程序后繼續(xù)實施。”周鑫說。

　　“從現(xiàn)階段情況來看，高頻多發(fā)、易發(fā)現(xiàn)易處置、專業(yè)要求適宜的行政處罰事項下放鎮(zhèn)街，有助于鎮(zhèn)街行政執(zhí)法快速響應(yīng)；專業(yè)性強(qiáng)以及與審批、處罰、監(jiān)管等關(guān)聯(lián)密切的事項上收至職能部門，可增強(qiáng)行政執(zhí)法的專業(yè)性和統(tǒng)一性。”寧波大學(xué)法學(xué)院副教授金曉偉說，通過建立明確、精準(zhǔn)的權(quán)責(zé)清單，有利于促進(jìn)屬地管理有責(zé)、專業(yè)執(zhí)法有力，避免推諉扯皮。

　　依法“收”　強(qiáng)規(guī)范

　　行政執(zhí)法權(quán)的收與放，都須在依法行政的規(guī)范框架內(nèi)運行。

　　記者了解到，浙江省行政執(zhí)法事項目錄的調(diào)整，須嚴(yán)格按照重大行政決策程序組織實施，遵守《重大行政決策程序暫行條例》《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定。

　　第一步，相關(guān)鎮(zhèn)街梳理形成調(diào)整事項清單并說明理由，向縣（市、區(qū)）綜合執(zhí)法辦上報。這一環(huán)節(jié)，各鎮(zhèn)街參照浙江省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革工作專班印發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法事項承接指引（參考）》，圍繞具體違法情形、處罰種類、罰款數(shù)額等指標(biāo)，結(jié)合本地實際進(jìn)行梳理。

　　第二步，縣（市、區(qū)）綜合執(zhí)法辦在統(tǒng)籌研究清單的基礎(chǔ)上，形成征求意見稿，并組織開展專家論證和風(fēng)險評估，征求職能部門等有關(guān)單位和社會公眾意見。

　　浙江省司法廳相關(guān)工作人員介紹，論證和評估重點圍繞執(zhí)法監(jiān)管形勢和賦權(quán)事項的具體實施情況進(jìn)行。職能部門和鎮(zhèn)街政府的建議，也在這一環(huán)節(jié)得到充分討論，綜合執(zhí)法辦承擔(dān)類似“裁定方”的角色。

　　今年1月，寧波市海曙區(qū)綜合執(zhí)法辦在形成《寧波市海曙區(qū)人民政府關(guān)于動態(tài)調(diào)整石碶街道辦事處等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行政執(zhí)法事項的通告》（代擬稿）的基礎(chǔ)上，征求區(qū)委編辦、司法局、發(fā)展改革局、教育局、應(yīng)急管理局、自然資源和規(guī)劃局等多家單位意見，收到不少建議。

　　比如，由于海曙區(qū)高橋鎮(zhèn)現(xiàn)注冊的煙花爆竹批發(fā)單位實際倉儲點位設(shè)在鄞州區(qū)，海曙區(qū)應(yīng)急管理局建議，對高橋鎮(zhèn)人民政府收回“對煙花爆竹批發(fā)單位未按規(guī)定變更批發(fā)許可證的行政處罰”等7項應(yīng)急管理條線行政執(zhí)法事項。結(jié)合實際，這一建議最終被采納。

　　再如，寧波市自然資源和規(guī)劃局海曙分局建議，按照《浙江省實施行政處罰適用聽證程序較大數(shù)額（價值）標(biāo)準(zhǔn)》，涉及自然資源領(lǐng)域的行政處罰案件大多屬于重大行政處罰決定，且賦權(quán)鎮(zhèn)街未辦理過此類案件，因此建議收回相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，或調(diào)整為由鎮(zhèn)街執(zhí)法、職能部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。經(jīng)評估，這一情況并不影響鎮(zhèn)街前期開展檢查、取證等工作，且向下賦權(quán)更利于職能部門、區(qū)綜合執(zhí)法局及屬地鎮(zhèn)街等協(xié)同執(zhí)法。因此，采納鎮(zhèn)街繼續(xù)保留相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的建議。

　　第三步，縣（市、區(qū)）綜合執(zhí)法辦形成草案交由合法性審查部門審查，再提交縣（市、區(qū)）人民政府審議，通過后將調(diào)整事項目錄向社會公告。

　　在受訪專家看來，行政執(zhí)法事項的調(diào)整下“繡花功夫”，體現(xiàn)出依法、審慎、科學(xué)賦權(quán)的治理理念。政府在對行政執(zhí)法權(quán)的調(diào)整過程中，不斷把握收與放之間的動態(tài)平衡，最終目標(biāo)是讓行政執(zhí)法更加貼近群眾需求，共同守好法治底線。

　　收放有序 高效治理

　　行政執(zhí)法權(quán)收回至相應(yīng)的原職能部門后，需及時做好銜接，防止出現(xiàn)“執(zhí)法真空”，形成收放有序的執(zhí)法閉環(huán)。

　　浙江省級層面，要求設(shè)區(qū)市綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)管理，縣（市、區(qū)）綜合執(zhí)法辦建立健全行政執(zhí)法協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，確保執(zhí)法監(jiān)管不斷檔、職責(zé)交接順暢、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

　　受訪專家表示，行政執(zhí)法權(quán)上收后，相關(guān)職能部門應(yīng)強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識，做到執(zhí)法事項“歸位不越位、補(bǔ)位不缺位”，既確保執(zhí)法監(jiān)管的連續(xù)性，又尊重鎮(zhèn)街的治理主體地位，探索構(gòu)建新型“部門—鎮(zhèn)街”執(zhí)法協(xié)作關(guān)系，以實現(xiàn)執(zhí)法效能最大化。

　　“本次部分農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法權(quán)回收后，我們將繼續(xù)推進(jìn)‘市縣主導(dǎo)執(zhí)法、鎮(zhèn)街協(xié)同治理、社會共治參與’，并通過培訓(xùn)提升工作人員對收回事項的執(zhí)法水平，增強(qiáng)‘服務(wù)型執(zhí)法’意識。”廣東省江門市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法監(jiān)督科副科長葉天文說。

　　“全市各級自然資源部門快速響應(yīng)、各司其職，及時明確回收事項的辦理流程和標(biāo)準(zhǔn)。”江門市自然資源局執(zhí)法監(jiān)督與信訪科副科長吳儒輝說，比如市級做好政策指導(dǎo)和監(jiān)督，對重大違法問題采取直接立案查處、掛牌督辦、清單交辦等處理方式；縣級履行法定查處職責(zé)，通過日常巡查、群眾舉報、衛(wèi)星遙感、媒體反映等手段，對自然資源領(lǐng)域違法行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處。

　　在采訪中，一些基層干部談到，經(jīng)歷了行政執(zhí)法權(quán)的下放與回收，更多鎮(zhèn)街開始將簡單的“權(quán)力下放”思維，轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳芰υu估—賦權(quán)調(diào)整—質(zhì)效提升—再評估—再優(yōu)化”的螺旋上升思維，在常態(tài)化提升承接能力上下功夫，努力提高基層治理能力。

　　2024年8月，寧波市鄞州區(qū)成立浙江省首個綜合執(zhí)法公職律師行政執(zhí)法服務(wù)團(tuán)，成員來自不同的職能部門，由區(qū)司法局、區(qū)綜合執(zhí)法局定期聯(lián)合選拔，具備業(yè)務(wù)精通、法律精通雙重優(yōu)勢。

　　“鎮(zhèn)街對承接事項‘接不住’‘接不好’的原因之一，是執(zhí)法中容易出現(xiàn)法律風(fēng)險。當(dāng)鎮(zhèn)街辦理重大、疑難、復(fù)雜行政執(zhí)法案件時，公職律師會及時提供法制審核咨詢意見，幫助鎮(zhèn)街執(zhí)法人員提升法治意識和能力。”寧波市鄞州區(qū)綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法指導(dǎo)科科長金吉林說。

　　在寧波市鎮(zhèn)海區(qū)，新的行政執(zhí)法事權(quán)下放后，原區(qū)級職能部門會派出專業(yè)執(zhí)法人員進(jìn)行“首案指導(dǎo)”，確保鎮(zhèn)街執(zhí)法人員掌握執(zhí)法流程和證據(jù)收集、法律適用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；在原職能部門完成既定數(shù)量“首案”辦理，且經(jīng)指導(dǎo)辦、部門聯(lián)合評估認(rèn)為鎮(zhèn)街已掌握辦案能力后，原職能部門人員不再主導(dǎo)辦案，而是“轉(zhuǎn)型”為協(xié)辦人員提供技術(shù)支持，開展疑難案件會商、法律適用指導(dǎo)等，目的是逐步提升鎮(zhèn)街的承接能力。

　　鎮(zhèn)街承接能力薄弱的另一個原因，在于執(zhí)法力量與執(zhí)法任務(wù)之間不匹配。

　　一些地方探索以“縣屬鄉(xiāng)用”的方式，向鎮(zhèn)街傾斜人力資源。比如寧波市北侖區(qū)經(jīng)區(qū)委組織部、區(qū)委編辦協(xié)調(diào)，從區(qū)級職能部門遴選36名人員，將其人事關(guān)系接轉(zhuǎn)或納入?yún)^(qū)綜合行政執(zhí)法隊管理，再統(tǒng)一下沉到鎮(zhèn)街開展執(zhí)法，并明確要求專人專用、不得“截留”。

　　“鎮(zhèn)街親身感受了行政執(zhí)法權(quán)收與放的各種考量，對權(quán)責(zé)匹配的認(rèn)識更加深刻，不再盲目‘要權(quán)’，而是高度重視因地制宜、實事求是地精準(zhǔn)梳理下放事項清單，努力做到行政執(zhí)法權(quán)放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督、可持續(xù)。”寧波市北侖區(qū)綜合執(zhí)法局直屬中隊指導(dǎo)員張周揚說。■