作者簡介：馮輝，對外經濟貿易大學法學院教授、博導；張藝，對外經濟貿易大學法學院博士生。文章來源：《南京社會科學》2023年第2期。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政執法“黑名單”制度是融合了聲譽、資格和利益的復合型行政約束和懲戒制度，是我國信用法治建設體系的核心。審視我國現行的行政執法“黑名單”制度發展和實踐歷程，雖然正在逐步實現制度化、規范化，但法治化水平不足。在分析當前我國行政執法“黑名單”制度實踐中存在問題的基礎上，從立法模式、認定標準、聯合懲戒措施的內容設置以及程序性規則等方面提出推進行政執法“黑名單”制度法治化進程的路徑和對策。

引言

信用法治建設是當前我國法治建設的重點與難點所在。自從2016年國務院頒布《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，加快推進社會誠信建設的指導意見》（以下簡稱《2016意見》）以來，我國多個地方陸續頒布了社會信用條例，推動我國信用法治建設實現了快速發展。信用懲戒制度是信用法治建設體系的核心，不僅賦予信用立法以強制力，也對企業和個人的生產及生活產生重大影響，素來受到社會各界關注。行政執法“黑名單”又稱失信主體名單，是信用懲戒制度的重要形式，在我國近年來的行政執法中得到普遍推行，對于提高行政執法效率、懲戒違法失信的行政相對人起到了重要作用，但也存在著不少亟需解決的問題。本文擬以行政執法“黑名單”制度的實踐為切入點，對其現狀及問題進行分析并提出相應的完善建議，以期對完善信用懲戒制度進而推進信用法治建設有所裨益。

一、我國行政執法“黑名單”制度的形成與發展

（一）行政執法“黑名單”制度的法律屬性

行政執法“黑名單”制度是指行政機關對在特定領域的違法失信行為達到一定程度的企業或個人，予以認定、公開并實施信用懲戒。其核心是認定和公布失信主體的名稱或姓名、違法失信行為等信用信息，形成公開的負面評價，并由多個行政機關在市場準入、經營管理以及其他權利能力等方面實施聯合懲戒。

從法律屬性角度看，行政執法“黑名單”制度是一種融合了聲譽、資格和利益的復合型行政約束和懲戒制度，但并不屬于《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規定的行政處罰。根據《行政處罰法》第9條的規定，行政處罰的種類包括：警告、通報批評，罰款、沒收違法所得、沒收非法財物，暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件，限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業，行政拘留，以及法律和行政法規規定的其他行政處罰。實踐中，行政執法“黑名單”制度規定的懲戒措施遠比上述范圍寬泛，故不宜將其認定為行政處罰，而應按照《2016意見》的規定，定位于復合型的行政約束和懲戒制度。

行政相對人被列入行政執法“黑名單”一般應符合以下兩個構成要件：一是違反法律、法規、規章以及相關規范性文件的規定。列入行政執法“黑名單”作為一項具體行政行為，應有明確依據。《行政處罰法》第16條規定：“除法律、法規、規章外，其他規范性文件不得設定行政處罰。”行政執法“黑名單”制度規定的懲戒措施并不限于《行政處罰法》規定的行政處罰，因此其依據除了法律、法規和規章外，往往還包括有權行政機關制定的其他規范性文件。二是實施了比較嚴重的違法失信行為。行政相對人被列入行政執法“黑名單”是因為在某個領域實施了違法失信行為，但因此承受的懲戒措施則由多個行政機關聯合實施。這就使得行政執法“黑名單”制度具有擴張性，比一般的行政處罰對行政相對人的影響更大。基于比例原則，只有比較嚴重的違法失信行為，比如具有違法失信的故意、行為產生了比較嚴重的后果等，才應成為行政執法“黑名單”制度的適用對象，以此避免該項制度被泛化或濫用。

（二）我國行政執法“黑名單”制度的實踐

行政執法“黑名單”制度是實踐中比較常見的做法。其在中央層面作為正式的制度被提出，是在2014年3月舉行的第十二屆全國人民代表大會第二次會議上。李克強總理在當年的政府工作報告中提出：“加快社會信用體系建設，對違背市場競爭規則和侵害消費者權益的企業建立‘黑名單’制度，讓失信者寸步難行。”2014年6月，國務院頒布《社會信用體系建設規劃綱要》（2014—2020），明確提出建立行政執法“黑名單”制度并擴大了適用范圍：“建立各行業‘黑名單’制度和市場退出機制。推動各級人民政府在市場監管和公共服務的市場準入、資質認定、行政審批、政策扶持等方面實施信用分類監管，使失信者受到懲戒”。《2016意見》構建了更加系統的制度體系，規定了4類適用對象：嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為；拒不履行法定義務，嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為；拒不履行國防義務，拒絕、逃避兵役，拒絕、拖延民用資源征用或者阻礙對被征用的民用資源進行改造，危害國防利益，破壞國防設施等。其同時規定了4類懲戒措施：行政性懲戒（如從嚴審核行政許可審批項目）、市場性懲戒（如限制出境和限制購買不動產）、行業性懲戒（如支持行業協會對失信會員實行行業內通報批評）、社會性懲戒（如支持社會組織對群體性侵權行為提起公益訴訟）。2020年，國務院辦公廳頒布了《關于進一步完善失信約束制度，構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《2020意見》），在《2016意見》的基礎上補充和細化了行政執法“黑名單”制度的實體性與程序性規則，包括科學界定公共信用信息納入范圍和程序、規范公共信用信息共享公開范圍和程序、規范嚴重失信主體名單認定標準和程序、依法依規開展失信懲戒、健全和完善信用修復機制等。

《2016意見》頒布后，一些國務院部門開始以部門規章的形式制定行政執法“黑名單”制度的法律依據，推動了該項制度的法治化實踐進程。具體法律依據主要包括：人力資源與社會保障部2018年頒布的《拖欠農民工工資“黑名單”管理暫行辦法》（以下簡稱《工資“黑名單”辦法》）、國家市場監督管理總局2021年頒布的《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》（以下簡稱《市場監管“黑名單”辦法》）、國家稅務總局2021年頒布的《重大稅收違法失信主體信息公布管理辦法》（以下簡稱《稅收“黑名單”辦法》）和文化與旅游部2022年頒布的《文化和旅游市場信用管理規定》（以下簡稱《文化旅游“黑名單”辦法》）。此外，國家發改委、央行以及其他國務院部門（包括國務院組成部門、直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位、部委管理的國家局）于2016至2018年間聯合頒布了42個“聯合懲戒備忘錄”（以下簡稱“備忘錄”），比如《關于對對外經濟合作領域嚴重失信主體開展聯合懲戒的合作備忘錄》《關于涉金融嚴重失信人開展聯合懲戒的合作備忘錄》等，對于具體領域的行政執法“黑名單”認定辦法及聯合懲戒措施進行了規定。備忘錄所涉領域十分廣泛，雖然沒有正式的法律名稱，不同的備忘錄在內容完備性上也有差別，但與部門規章具有同等效力，實際上就是多個行政機關聯合頒布的具體領域的行政執法“黑名單”制度實施辦法。

地方行政執法“黑名單”制度以地方信用立法為依據。在形式上，地方信用立法普遍設置了單獨的“信用激勵與約束”、“信用主體權益保護”等章節，授權行政機關建立失信主體名單、實施聯合懲戒措施，并對行政執法“黑名單”的認定和公布、信用修復和救濟等程序性規則作出了原則性規定。在內容上，地方行政執法“黑名單”制度的適用范圍、認定標準和懲戒措施主要以《2016意見》為基礎。

二、我國行政執法“黑名單”制度法治化現狀檢視

（一）立法模式存在規則統一性與差異性之間的矛盾

目前行政執法“黑名單”制度的立法模式在中央和地方呈現出不同的特點。在中央層面，其以《2016意見》、《2020意見》為政策基礎，主要由國務院相關部門以部門規章及備忘錄的形式制定專門性法律規范。在地方層面，其一般作為地方信用立法中的一部分予以規定，少有專門性法律規范。

不同行政機關組織管理的行政執法“黑名單”制度所涉領域不同，在認定標準和聯合懲戒措施等方面往往存在差異。由各行政機關分別立法，就容易出現規則不一致的問題。這不僅與法治理念所要求的體系化、統一化有所沖突，也成為實踐中行政執法“黑名單”制度被濫用、市場主體遭遇不公的重要原因。地方信用立法中附含的行政執法“黑名單”制度重在規定一般原則、不涉及具體領域，故能夠避免上述問題。但倘若其授權地方行政機關制定行政執法“黑名單”制度實施細則，前述部門立法中存在的標準不一致問題亦有可能出現。

隨著行政執法“黑名單”制度在實踐中的不斷推廣，其對市場主體聲譽、資格、利益的負面影響也日趨顯著，尤其是聯合懲戒措施對市場主體會造成比較嚴重的后果，容易引發行政復議和訴訟等糾紛。對此應完善行政執法“黑名單”制度的立法模式，重點是解決規則統一性與差異性之間的矛盾。

（二）基本認定標準未能統一、具體認定標準不盡合理

認定標準是行政執法“黑名單”制度的兩大實體規則之一。首先，應分析失信的認定，核心是辨析違法與失信的關系。《2016意見》單獨使用了“失信”概念，沒有將“違法失信”連用。《市場監管“黑名單”辦法》和《稅收“黑名單”辦法》將“違法失信”連用，《文化旅游“黑名單”辦法》單獨使用了“失信”概念，《工資“黑名單”辦法》直接使用了“黑名單”概念，未使用“違法”或“失信”概念。從具體內容來看，《2016意見》和部門規章均將失信行為界定為比較嚴重的違法行為。比如“重大稅收違法失信主體”的認定標準包括欠繳稅款金額100萬元以上、虛開增值稅普通發票100份以上或金額400萬元以上等。列入“拖欠工資‘黑名單’”的情形包括拖欠農民工工資數額由達到認定拒不支付勞動報酬罪的數額標準，或引發群體性事件、極端事件造成嚴重不良社會影響。可見目前政策和立法在認定標準上采取的原則是：違法是失信的前提，失信是更嚴重的違法。但從法理而言，失信行為一般被理解為違反誠實信用的行為，而誠實信用本身具有較強的道德屬性，主要屬于一項法律原則而非具體的法律義務。就此而言，失信被理解為尚不構成違法的不道德、不誠信的行為，或者輕度的違法行為，更符合誠實信用的本意。但現在行政執法“黑名單”制度的政策和法律依據均將違法與失信并用，甚至將嚴重違法作為失信的認定標準，在法理上似有所抵牾。

其次，在將違法與失信等同、將嚴重違法失信主體列入行政執法“黑名單”的限定下，勢必會面臨各個領域的行政執法“黑名單”認定標準難以統一、具體領域對嚴重違法的認定標準是否合理等問題。《2016意見》對此只羅列了失信行為涉及的重點領域，并未就具體標準作出規定。有的部門規章如《稅收“黑名單”辦法》以具體違法情節作為量化認定標準，雖然有利于規范和統一執法標準，但列入行政執法“黑名單”的失信主體將受到比一般性行政處罰更加嚴格的聯合懲戒，所以認定標準實際上具有為聯合懲戒措施創設依據的屬性和功能，這就會導致盡管不同領域的嚴重違法失信行為客觀上存在差別，卻要承受相似的聯合懲戒措施，與法治理念的要求有所悖離。對此應更加審慎地確立行政執法“黑名單”制度的認定標準，重點解決不同領域之間的基本標準如何統一以及各個領域的具體標準如何保證科學合理兩大問題。

（三）聯合懲戒措施的設置與比例原則不符

聯合懲戒措施是行政執法“黑名單”制度的另一個實體規則。其核心問題在于，行政懲戒在法理上應符合比例原則，行政相對人的行為違法性及危害性應與其承受的行政處罰即行政責任的嚴重程度相適應，以體現法律謙抑、公平之精神。而聯合懲戒措施則打破了上述原則和邏輯。“一處失信、處處受阻”的制度初衷，顯著擴大了聯合懲戒措施的實施主體和實施范圍。比如《2016意見》以列舉的方式設置了聯合懲戒措施“工具箱”，幾乎囊括了市場主體的生產經營及生活消費的方方面面。這固然有利于強化對嚴重違法失信主體及其行為的懲戒，但在法理上與比例原則存在沖突，應予以適當矯正。

從具體的部門規章來看，情況則各有不同。《稅收“黑名單”辦法》的規定是“將信息通報相關部門實施監管和聯合懲戒”，顯示出擴大懲戒、不限制懲戒范圍的傾向。《工資“黑名單”辦法》的規定是“由相關部門實施聯合懲戒，在招投標、融資貸款、市場準入等方面予以限制”，總體上也具有擴大懲戒的傾向，不過對懲戒范圍有所限制。《市場監管“黑名單”辦法》強調了“依照法律、行政法規和黨中央、國務院政策文件實施聯合懲戒”，同時就市場監管部門有權采取的懲戒措施進行列舉，包括列為重點監管對象、提高檢查頻次、不適用告知承諾制等。其雖然也體現了多部門聯合懲戒的基本原則，但重點還是強調本部門（市場監管部門）對于市場監管領域的嚴重違法失信主體施加的與本領域相關的懲戒措施。與此相似，《文化旅游“黑名單”辦法》也明確了聯合懲戒的基本原則：“推進信用信息與其他有關部門共享，實施信用聯合獎懲”，但具體懲戒措施仍側重于由文化旅游主管部門對“嚴重失信主體”和“輕微失信主體”在文化旅游市場的經營管理行為設置相應的懲戒措施。不同的行政執法“黑名單”制度在聯合懲戒的界定及“工具箱”的具體使用上均存在差別，這在實踐中容易造成標準不一致，進而妨礙該項制度的合理性及實施效果。

（四）認定、公布、修復和救濟等程序性規則存在不統一和疏漏

行政執法“黑名單”制度主要包括認定、公布、修復和救濟四個程序。認定和公布程序主要涉及行政執法“黑名單”的產生與公開。根據前述政策和立法的規定，行政機關在認定之前應出具“告知書”，行政相對人有權陳述和申辯，符合認定標準的，行政機關應送達“決定書”并公開發布。目前主要存在兩個問題：一是程序性規則不統一。比如行政相對人行使陳述和申辯權的時間，以及行政機關作出決定書的時間等均不統一；二是在認定決定與行政處罰決定的關系上不統一。《稅收“黑名單”辦法》規定，稅務機關作出行政處罰決定后，行政相對人未申請復議或未提起訴訟，或在復議機關作出復議決定后未提起訴訟，或法院已對行政處罰決定或復議決定作出生效判決、裁定的，稅務機關才可以認定并送達決定書。《市場監管“黑名單”辦法》則要求市場監管部門在作出行政處罰決定的同時明確是否作出認定。《工資“黑名單”辦法》規定人力資源與社會保障行政部門應自查處違法行為并作出行政處理或處罰決定之日起20個工作日內作出決定書。《文化旅游“黑名單”辦法》未涉及。

修復程序主要涉及行政執法“黑名單”公布以后的信用修復。目前主要存在兩個問題：第一，是否設置豁免修復的規定不統一。信用修復一般由失信主體履行行政處罰決定而完成。豁免修復是指因失信主體承受了更為嚴格的聯合懲戒措施，在超過一定時限后，即使其未主動修復信用也終止公布行政執法“黑名單”，以體現謙抑和公平之精神。目前《稅收“黑名單”辦法》和《市場監管“黑名單”辦法》規定了豁免修復制度（公布之日起滿3年的，移出名單、終止公示、解除懲戒）。但《文化旅游“黑名單”辦法》則規定失信主體積極進行合規整改、糾正失信行為、消除不良影響的，才可以提出信用修復申請。《工資“黑名單”辦法》規定失信主體改正違法行為且自列入之日起1年內未再發生違法失信情形的方可移出，若未改正或再次發生違法失信情形的，期滿不予移出并自動續期2年。與前二者相比，后兩個部門規章顯示出完全不同的取向。第二，信用修復后，期限未屆滿的聯合懲戒措施是否終止的規定不統一。《文化旅游“黑名單”辦法》規定失信主體被限制或禁止行業準入的，期限未屆滿則不予修復。《市場監管“黑名單”辦法》規定，聯合懲戒措施期限尚未屆滿的不得申請提前移出；經豁免修復而移出，可解除聯合懲戒措施，但實施限制開展生產經營活動、限制從業等聯合懲戒措施超過3年的，按照實際期限執行。《工資“黑名單”辦法》規定失信主體被移出行政執法“黑名單”的，聯合懲戒措施即行終止。《稅收“黑名單”辦法》未涉及。

救濟程序主要涉及失信主體提出的投訴、復議和訴訟。關于投訴，失信主體在行政執法“黑名單”公布后再提出異議，可能是未收到告知書，或未在法定期限內提出申辯，或申辯未被采納。盡管失信主體可以直接申請復議或提起訴訟，不過投訴程序顯然效率更高、成本更低，但目前的政策和立法均缺乏相關規定。關于復議和訴訟，行政相對人可以訴諸行政復議或訴訟以尋求救濟，對于錯誤或違法的認定及聯合懲戒措施，也可以請求撤銷并主張國家賠償。但救濟程序的效果取決于前置規則的合理性，如果實體性規則和其他程序性規則本身存在疏漏，即使行政機關依法作出失信認定并實施聯合懲戒措施，救濟行政相對人權益的目標也容易落空。

三、我國行政執法“黑名單”制度法治化的體系構建

（一）推動行政執法“黑名單”制度的統一立法

完善行政執法“黑名單”制度立法模式的關鍵是以統一立法解決規則統一性與差異性之間的矛盾。

目前行政執法“黑名單”制度主要采取了“信用立法規定原則和框架+國務院部門制定專門規章”的立法模式。就信用立法而言，《2016意見》以及地方信用立法均重在對行政執法“黑名單”制度的實體性與程序性規則進行總體性、原則性規定。就專門立法而言，前述部門規章及備忘錄為不同領域的行政機關適用行政執法“黑名單”制度確立了依據。對于專門立法中重要的實體性和程序性規則，應確立基本的統一標準。在實踐中，《2020意見》已經開始重視行政執法“黑名單”制度中核心內容的標準化建設工作。比如其提出，聯席會議牽頭單位應會同有關部門編制并定期更新“全國公共信用信息基礎目錄”和“全國失信懲戒措施基礎清單”。國家發改委和央行從2021年開始按年度公布《全國公共信用信息基礎目錄》和《全國失信懲戒措施基礎清單》（以下簡稱《措施清單》）。此外，國家發改委2023年1月發布了《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》（以下簡稱《信用信息修復辦法》），在信用修復程序上推動統一立法。

應趁國家大力推動信用法治建設、信用立法具有良好的社會大環境之契機，推動行政執法“黑名單”制度的統一立法。至于具體的立法形式，由國務院以行政法規的形式頒布“行政執法‘黑名單’制度管理辦法”無疑是最佳選擇；作為過渡方案，暫由作為聯席會議牽頭單位的國家發改委和央行（二者同時也是《社會信用法（征求意見稿）》確定的“國務院社會信用體系建設管理部門”）頒布部門規章，或者聯合更多的聯席會議成員單位共同頒布，也是一種可行的路徑。統一立法應對行政執法“黑名單”制度的概念、適用范圍、認定主體、認定標準、聯合懲戒措施等重要的實體性規則，以及認定、公布、修復和救濟等重要的程序性規則作出規定。

（二）明確認定“嚴重違法失信”的理念、主體、依據和定性標準

完善行政執法“黑名單”制度認定標準的重點是明確認定的理念、主體、依據和標準，實現基本認定標準的統一并提高具體認定標準的合理性。

就認定理念而言，應在理念層面將嚴重違法作為創設認定標準的前提。在信用立法和專門規章均將失信等同于嚴重違法的限定下，應明確行政執法“黑名單”制度的謙抑性，避免其被泛化或濫用。諸如《文化旅游“黑名單”辦法》將失信主體分為“嚴重失信主體”和“輕微失信主體”的做法，雖然主觀上可能有避免擴大嚴重失信主體認定標準的考慮，但實際上則是擴張了行政機關的認定權和裁量權，與行政執法“黑名單”制度應有的謙抑性不符，應在修訂時予以調整。

就認定主體而言，應將行政機關的行政處罰權與失信主體認定權分開，實現認定權的集中、統一行使。行政處罰權由具體的行政執法機關依據特定法律規范行使，無法統一。但認定失信主體及實施聯合懲戒措施比違法行為應承受的行政處罰更嚴重，故認定權應適當集中。《市場監管“黑名單”辦法》、《文化旅游“黑名單”辦法》、《工資“黑名單”辦法》均規定由作出行政處罰的行政機關行使認定權（向行政相對人送達告知書和決定書）。只有《稅收“黑名單”辦法》規定經設區的市級以上稅務局局長或其授權的稅務局領導批準，具體執法的稅務機關才可以啟動認定程序，顯示出區分行政處罰權與失信主體認定權并約束后者的理念。在行政執法“黑名單”制度不斷擴大適用領域的背景下，應進一步強化這一理念，由各省級地方行政機關在具體領域集中行使認定權。

就認定依據而言，應明確僅以法律、行政法規和部門規章為認定依據。首先，地方性立法不宜作為認定依據。按照《2020意見》的規定，在全國范圍內實施的行政執法“黑名單”制度，認定標準應以法律、行政法規或者黨中央、國務院政策文件形式確定，暫不具備條件的可以部門規章形式確定；僅在地方范圍內實施的行政執法“黑名單”制度，認定標準由地方性法規規定。這是按照行政執法“黑名單”制度的實施范圍為依據進行的分類，也照顧到了地方在屬地范圍內就信用法治建設分工負責的現實。但從規范認定標準、約束失信主體認定權的角度出發，行政執法“黑名單”制度的認定標準只能由中央立法予以規定，不宜由地方立法創設認定標準，只能允許其在中央立法確定的標準基礎上制定實施細則。其次，政策文件不宜直接作為認定依據。《2020意見》規定了法律、法規（含行政法規和地方性法規）、部門規章以及黨中央和國務院的政策文件共4種認定依據，而《社會信用法（征求意見稿）》只保留了前3種，顯示出后者希望增強認定依據法律屬性的理念。盡管黨中央、國務院的政策文件實際上是法律、行政法規和部門規章的依據，但從法治建設的角度而言，加強認定依據的形式規范確有必要。最后，加強對備忘錄的規范和整合。對于現在諸多領域以備忘錄形式體現的行政執法“黑名單”制度實施辦法，應要求并協助制定機關頒布正式的部門規章。對于相同或相似領域的備忘錄應予以整合，避免認定依據過于零散。

就具體認定標準而言，首先，定性標準應優于定量標準。定量標準（比如設置時間、金額、頻次等量化指標）一方面難于統一，另一方面，其本質是對行政處罰的法律依據作進一步的細化，設置新的處罰標準，或在已有的處罰標準上增加處罰，容易與處罰權法定、比例原則等行政法原則發生沖突。《工資“黑名單”辦法》對此采取的則是定性標準：達到構成拒不支付勞動報酬罪的標準，或引發群體性事件、極端事件造成嚴重不良社會影響。采取定性標準更符合行政執法“黑名單”制度謙抑性的要求，也能對各領域行政執法“黑名單”制度的認定標準予以約束和規范。應明確將違法行為觸及刑事責任或引發嚴重社會不良影響作為認定標準的首要依據。其次，在失信主體認定問題上不應考慮區域差異。地方行政機關只能在各領域部門規章確定的認定標準范圍內具體實施行政執法“黑名單”制度，不得對認定標準作出改變。最后，應加強認定標準的公眾參與和績效評估，提高認定標準的合理性。按照《2020意見》的要求，認定標準應充分征求聯席會議牽頭單位及其他有關部門、相關市場主體、行業協會商會、法律服務機構、專家學者和社會公眾意見，期限不少于30日。認定標準的制定機構應定期組織認定標準執行效果的第三方評估，并根據評估意見及時修訂。聯席會議應定期審查部門規章中的認定標準，發現不合理的應提請國務院依據《中華人民共和國立法法》的規定，要求制定機構糾正。

（三）優化聯合懲戒措施的依據、內容和實施

完善行政執法“黑名單”制度聯合懲戒措施的核心是在比例原則、過罰相當的引領下優化聯合懲戒措施的依據、內容和實施。

就聯合懲戒措施的設置依據而言，應與認定標準的設置依據相一致。《2020意見》和《措施清單》均要求聯合懲戒措施的設置以法律、法規（含地方性法規）或者黨中央、國務院政策文件為依據，也即排除了部門規章。但在《行政處罰法》都已經規定規章可以作為處罰權設立依據的情況下，應允許部門規章作為聯合懲戒措施的設置依據。此外，地方性法規目前也被允許制定適用于本地的聯合懲戒措施補充清單。這與前述認定標準的依據問題相似，對此也應明確，地方性法規只能制定相應的實施細則，而不得創設新的聯合懲戒措施。

就聯合懲戒措施的內容設置而言，應以比例原則和過罰相當為理念確立聯合懲戒措施的范圍。2022年《措施清單》規定了市場或行業禁入，職業禁入或從業限制，限制任職，限制相關消費行為，不準出境，限制升學復學，限制申請財政性資金項目，限制享受優惠政策和便利措施，限制參加評先評優，納入嚴重失信主體名單，共享公示失信信息，納入重點監管范圍，推送政府部門自主參考，推送市場主體自主參考共14大類措施。《措施清單》適用于所有類型的失信主體，雖然納入嚴重失信主體名單本身也被作為一種懲戒措施，但列入行政執法“黑名單”的嚴重失信主體將承受的聯合懲戒措施，也可以援引《措施清單》的規定。不過《措施清單》按照“懲戒措施、懲戒內容、懲戒對象、法規政策依據、實施主體”的結構展開，每一項或每一類違法失信行為均對應著具體的實施主體及懲戒內容，這就導致懲戒措施的“聯合性”不夠突出。相比之下，只有“推送政府部門自主參考”和“推送市場主體自主參考”兩項措施具有“聯合懲戒”的內涵。目前部門規章及備忘錄中規定的聯合懲戒措施就具有這種“政府部門自主參考”的屬性，針對某個或某類嚴重違法失信行為，以集中列舉形式規定多個行政機關有權采取的聯合懲戒措施。不過自主參考意味著自由裁量，允許政府部門自主參考并實施，往往會導致行政機關超出合理、必要的范圍實施懲戒。能夠對失信主體施加約束和懲戒的其他市場主體，一般是金融機構、征信機構、信用評級機構等具有資源分配能力的組織。如果允許其在實施懲戒時自由裁量，存在滋生民事糾紛、產生不公的風險。這可能也是《社會信用法（征求意見稿）》未采納這兩種懲戒措施的原因。綜上，應當按照比例原則和過罰相當的要求，制定專門的政府部門及其他市場主體有權自主實施的聯合懲戒措施清單，在未來行政執法“黑名單”制度統一立法時以附件形式公布，以此作為行政機關及其他市場主體對相關領域行政執法“黑名單”內主體實施聯合懲戒的“工具箱”，由其根據違法失信情節選擇適用。

就聯合懲戒措施的實施而言，應動態評估聯合懲戒措施的實施效果，便利失信主體訴諸救濟程序，提高聯合懲戒措施的合理性。聯席會議應定期對聯合懲戒措施的實施情況進行審查和評估，調整和糾正不合理措施。任何行政機關對失信主體實施聯合懲戒措施都應有依據，行政相對人認為聯合懲戒措施缺乏合法依據或具體內容違反比例原則和過罰相當的，可以申請復議或提起訴訟。其他市場主體根據行政執法“黑名單”對失信主體作出的懲戒措施，省級發改部門和央行省級分行應受理失信主體的投訴，履行糾紛解決、糾正其他市場主體不當懲戒行為等職責。

（四）促進程序性規則的統一并彌補重要制度的疏漏

完善行政執法“黑名單”制度程序性規則的中心是促進各環節程序性規則的統一，并就目前存在的重要疏漏予以針對性彌補。與實體性規則不同，保持程序性規則的一致性是法治理念的要求，不應因涉及領域不同而有差異。

1.認定與公布程序的完善。第一，明確作出認定決定的前置程序。按照《行政處罰法》的規定，涉及降低資質等級、吊銷許可證件等較重處罰的，應告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求的應組織聽證；對情節復雜或重大違法行為給予處罰的，應集體討論決定；直接關系當事人或第三人重大權益，經過聽證程序的，在作出處罰決定之前應先進行法制審核。失信主體認定及聯合懲戒雖然不一定屬于行政處罰，但性質和程度往往更加嚴厲，符合以上諸程序的適用條件。因此在作出認定決定之前，行政機關應履行聽證、集體討論、法制審核三大前置程序。第二，明確失信主體認定決定與原有行政處罰決定相分離。列入行政執法“黑名單”并實施聯合懲戒并不免除特定違法行為原本應接受的行政處罰，而是依據新的標準實施比一般行政處罰更嚴重的聯合懲戒措施。從保護行政相對人權益的角度考慮，應采納《稅收“黑名單”辦法》的規定，以原有行政處罰決定已經作出且行政復議或訴訟程序未啟動或已結束作為啟動認定程序的前提。第三，統一各項時限要求。包括行政相對人收到告知書后行使陳述和申辯權的時限以及行政機關的答復時限，行政機關作出決定書前履行前置程序的時限和作出列入決定書的時限等。如果涉及《行政處罰法》規定的內容，相關時限的規定應以《行政處罰法》為準；如果不涉及，未來行政執法“黑名單”制度統一立法時應參照《行政處罰法》予以統一，有關行政機關應據此對自己制定的部門規章及備忘錄予以修改。

2.修復程序的完善。第一，設置豁免修復制度。考慮到各個領域的情況有所不同，建議在行政執法“黑名單”制度的統一立法中設置最長聯合懲戒時限（比如3年），超過時限則自動實施豁免修復、移出名單，具體時限則由特定領域行政執法“黑名單”的制定機關自行決定。當然，即使失信主體滿足了豁免修復條件、移出名單，也只是不再受聯合懲戒措施的約束，并不能豁免其因原有違法行為而應承受的行政處罰，這樣可以避免失信主體怠于修復信用、“坐等”豁免修復時間屆至的道德風險。第二，明確信用修復后期限尚未屆滿的聯合懲戒措施的終止條件。對于沒有設置懲戒期限的措施，行政相對人修復信用后應即行終止。對于設置了期限的懲戒措施（比如限制準入），應繼續適用。但除非特別嚴重的失信行為導致永久性懲戒，否則對于失信主體信用修復后期限尚未屆滿的聯合懲戒措施，應設置繼續適用的最長時限（比如3年），期滿后即行終止，具體時限亦可由行政執法“黑名單”制定機關自行決定。

3.救濟程序的完善。第一，設置明確的投訴程序，便于行政相對人依法糾正行政執法“黑名單”中可能存在的錯誤，并提高對行政相對人的救濟效率。第二，對復議和訴訟程序中的行政相對人予以合理保護。行政相對人對行政執法“黑名單”的認定及聯合懲戒措施申請復議及提起訴訟，可直接適用《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的規定。根據法律規定，復議或者訴訟期間不影響聯合懲戒措施的實施，而復議和訴訟的期間一般均較長（行政復議期間一般為60天，行政訴訟一審判決期間一般為6個月），行政執法“黑名單”制度除了會產生更嚴格的聯合懲戒措施外，也具有一定的“污名化”效果，所以應在遵守上述規定的基礎上有所改進。一方面，對于符合法律規定的暫停執行的情形（比如復議機關同意行政相對人暫停執行的申請；或法院認為執行會導致難以彌補的損失且暫停執行不會損害國家利益和社會公共利益，從而同意行政相對人的申請），應暫停執行聯合懲戒措施；另一方面，對于復議或訴訟申請已被受理的失信主體，行政執法“黑名單”認定機關應在公示信息中予以明確標識。有關政府部門或其他市場主體僅以失信主體處于復議或訴訟階段而剝奪或限制其相關權利能力的，失信主體有權向信用主管部門投訴，信用主管部門應要求或建議有關政府部門或其他市場主體糾正。