作者簡介：林璐，華東政法大學法律學院、最高人民法院行政審判庭。文章來源：《暨南學報（哲學社會科學版）》2025年7月21日網絡首發。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政復議與行政訴訟是解決行政爭議、保障公民、訟人或其他組織合法權益的兩大核心法律途徑，它們共同構成了我國行政救濟體系的主體框架。隨著新修訂的《中華人民共和國行政復議法》實施后“大復議、中訴訟、小信訪”格局的逐步形成以及行政復議變更決定的大量應用,司法實踐也應作出相應的調整。理論層面,應重新界定行政訴訟的合法性審查，對審查內容和審查程序進行再定位、再考量。實踐層面，應確立層次化的審查思路，妥善把握行政訴訟的謙抑性與終局性，注重比例原則的適用，妥善解釋“明顯不當”標準的適用，確立“較小改動”規則，推動復議與訴訟受案標準的全面銜接，并構建行政復議事實認定的司法確認機制，探索構建系統化的“一攬攬子”糾紛解決程序。同時，積極運用穿透式審查方式，深化調解和解制度，多措并舉推動源頭治理，構建長效解決機制，從而實質性化解行政糾紛，回應當事人日益增長的司法需求，助推法治政府建設。

行政復議與行政訴訟構成了我國行政法律體系中解決行政爭議的兩項核心救濟路徑。行政復議,作為行政機關內部的一種監督機制,以其直接性和便捷性著稱；而行政訴訟,則是運用司法程序對行政行為實施審查,彰顯出權威性與終局性的特質，兩者在捍衛行政相對人合法權益方面扮演著舉足輕重的角色。2025年，新修訂的《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》)已實施一年有余，新法強調將行政復議確立為解決行政爭議的主渠道，這對行政機關提出了更為嚴格的要求，同時也給人民法院的行政審判工作帶來了挑戰。

在案件的審查上，行政復議與行政訴訟各有側重。一般而言，行政訴訟主要聚焦于行政行為的合法性審查，而行政復議則秉持全面審查的原則，既審視行政行為的合法性，亦兼顧其合理性。鑒于新法實施后行政復議案件量可能激增的態勢，人民法院在案件審理中應如何定位其審查標準，是否仍能沿襲既往的審查模式，已成為亟待實踐探索的關鍵問題。本文旨在深入探討新《行政復議法》實施背景下，人民法院應如何調整并明確其審查標準，從而更好地與行政復議相銜接，以期對行政訴訟實踐提供有益的參考與借鑒。

一、《行政復議法》修訂對司法審查的影響

新修訂的《行政復議法》在強化行政復議作為行政爭議解決核心渠道及維護公民合法權益方面取得了顯著進展，不僅鞏固了復議的監督職能，還賦予了其救濟與爭議解決的新功能。此次變革不僅標志著行政復議功能的全面升級，更深刻影響了行政審判體系。

（一）審查內容的再定位

傳統上，人民法院的行政審判聚焦于對行政行為合法性的審查，而對合理性問題的探討相對有限。依據《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第6條的規定，人民法院審理行政案件，首要任務在于審查行政行為的合法性。同時，該法第70條及第77條進一步規定，對于明顯不當的行政行為，人民法院有權判決撤銷或部分撤銷，并可責令行政機關重新作出行政行為;對于行政處罰明顯不當或其他行政行為涉及款額的確定確有錯誤的，人民法院可判決變更。盡管這些條款為人民法院在特定情形下對行政行為合理性的審查提供了依據，但本質上仍是在合法性審查框架內的延伸。全國人民代表大會常務委員會《關于〈中華人民共和國行政訴訟法〉(草案)的說明》明確指出，人民法院應依法審理行政案件，避免對行政機關在法律、法規授權范圍內的行政行為進行不當干預，以保障行政機關依法有效行使行政管理職權。人民法院對行政行為合法性的審查，需秉持司法謙抑原則，即法院行使司法權不得越俎代庖，替代行政機關行使行政權。實踐中，鑒于司法審查的局限性，為避免過度介入行政權的判斷，人民法院通常不會直接替代行政機關行使行政權，而是傾向于在判決中責令行政機關作出特定行政行為。基于司法權與行政權的職能劃分及司法謙抑的要求，人民法院對行政行為的審查側重于外部監督，合法性審查原則體現了司法權的謙抑性，人民法院主要進行最低限度的審查，即主要判斷行政行為是否合法，而不輕易涉足行政自由裁量權的行使。

新修訂的《行政復議法》賦予了行政復議機關更為寬泛的審查權限，行政復議決定既包含對行政行為合法性的判斷，也涵蓋對合理性的審查；既是對原行政行為的評價，又構成一個新的行政行為。因此，人民法院的審查范圍也不可避免地涉及對行政行為合理性的考量。這一變化要求人民法院在司法審查過程中重新審視合法性與合理性之間的界限，對“合法性”審查進行更為精細的再審視與再定位。本文認為，面對新復議法實施后大量涌入司法領域的復議決定，人民法院應在堅守法律底線的前提下，將合理性審查融入合法性審查之中。借鑒商事審判中的“刺破公司面紗”理論，人民法院對行政行為合法性的審查實際上本身就隱含著對合理性的考量。司法審查如同“戴著鐐銬的舞蹈”，既要嚴格遵守法律規定，不得逾越“合法性審查”的邊界，又要面對蘊含合理性審查內容的復雜復議決定，如何靈活把握“合法性審查”與“合理性審查”的界限，妥善處理復議決定中涉及的行政行為“合理性”問題，是對司法人員智慧與能力的嚴峻考驗。

(二)新型案件的再挑戰

新修訂的《行政復議法》將變更決定置于更靠前的位置(第63條)，相較于撤銷決定(第64條)，這一調整凸顯了立法者對變更決定重要性的認識。隨著行政復議機關日益傾向于運用變更決定作為終結爭議的有效手段，此類案件一旦步入司法審查程序，其復雜性與專業性水平將顯著躍升。變更決定往往牽涉多重法律條文的適用、繁復的事實認定以及行政裁量權行使的合理邊界等復雜議題，這無疑為人民法院的審理工作帶來了新的挑戰與考驗。若人民法院拘泥于傳統的合法性審查框架，將難以對行政行為的合理性作出有效評價，進而無法實現對復議決定內容的全面審視。以“項某訴六盤水市人民政府行政復議案”“翁某訴江蘇省東臺市市場監督管理局(以下簡稱‘東臺市監局’)商標行政處罰案”為例:

在項某訴六盤水市人民政府行政復議一案中，項某鑒于其配偶周某所受傷害，于2019年12月16日向第三方六盤水市人力資源和社會保障局(以下簡稱“六盤水市人社局”)遞交了周某的工傷認定申請。六盤水市人社局于次年1月7日作出編號為100036號的《認定工傷決定書》，確認周某所受傷害構成工傷。周某所在公司快易通對此決定不服，遂向復議機關六盤水市人民政府提起行政復議。六盤水市人民政府于2020年4月29日作出4號復議決定，撤銷了前述100036號《認定工傷決定書》，并指令六盤水市人社局重新作出行政行為。隨后，六盤水市人社局于2020年6月15日再次作出編號為100692號的《認定工傷決定書》，維持周某所受傷害為工傷的認定。快易通公司對該決定再次提起行政復議，六盤水市人民政府于同年10月16日作出16號復議決定，撤銷了100692號《認定工傷決定書》，并指令六盤水市人社局重新考量并作出行政行為。項某對該16號復議決定不服，遂向人民法院提起行政訴訟。人民法院經審慎審查認為，第三方六盤水市人社局基于本案確鑿事實，依據《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第3條第一款第五項以及《工傷保險條例》第14條第一項之規定，認定周某所受傷害構成工傷，其認定事實清晰，適用法律、法規準確無誤，且程序合法。反觀被告六盤水市人民政府作出的16號復議決定，存在認定事實不明、適用法律錯誤之瑕疵，依法應予撤銷，并恢復100692號《認定工傷決定書》的法律效力。

在翁某訴江蘇省東臺市市場監督管理局(以下簡稱“東臺市監局”)商標行政處罰一案中，人民法院經審理認為，東臺市監局先后于2016年5月11日、同年12月15日分別作出0084號及0332號處罰決定。相較于0084號處罰決定，0332號處罰決定在認定被申請人翁某經營行為所侵犯的注冊商標數量及違法經營額方面均有所減少，即所依據的事實情節有所減輕。盡管該兩次處罰均在法定裁量幅度內作出，但作為同一處罰程序中針對同類違法行為所作出的決定，理應遵循《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第32條之規定，即行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。同時，依據《行政處罰法》第4條第二款“過罰相當”的原則，于同一處罰程序中，面對違法情節明顯減輕之情形，處罰結果未能相應減輕，實質上構成加重處罰，有違行政合理性原則。此外，0332號處罰決定作出前，被申請人翁某已與部分消費者及商標權利人達成和解并進行了賠償。東臺市監局雖以商標權利人出具的“對被投訴人之前的行為是否處罰、如何處罰，權利人均無異議”的說明為由，主張該和解行為不影響處罰結果，但此做法忽略了《行政處罰法》第5條“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合”的原則。行政處罰之目的，非僅在于罰款本身，更在于通過懲戒措施教育公民、法人或其他組織自覺守法。翁某積極與商標權利人溝通并賠償損失，顯示其已認識到行為之過錯，并采取積極措施消除或減輕違法行為的危害后果。在此情形下，東臺市監局仍維持原處罰幅度，顯屬不當。據此，人民法院依據《行政訴訟法》第77條第一款之規定，判決變更罰款數額，此舉符合《行政處罰法》的立法精神及相關規定。

上述兩則司法案例均涉及原行政行為經行政復議程序被修正后，當事人依然不服進而提起行政訴訟的情形。在項某案中，面對工傷認定決定歷經多次反復的情況，人民法院運用撤銷判決，有效避免了當事人的訴累以及行政與司法資源的無謂消耗，彰顯了司法效率與公正。而在翁某案中，人民法院針對案情變化后的復議決定，采取了變更判決，這一裁決不僅契合過罰相當的法律原則，還深刻體現《行政處罰法》中關于懲戒與教育相結合的精神，旨在通過懲前毖后的措施，深入貫徹處罰法的規定。在處理此類新類型復議案件時，人民法院的審查范圍不僅局限于變更決定的合法性，還擴展至對其合理性、適當性的評估，同時強調了對行政相對人合法權益的充分保護。人民法院將原行政行為的合理性審查有機融入對復議決定的合法性審查之中，這一做法較好地體現了對于經復議后的行政行為，人民法院所遵循的綜合性、全面性的審查原則。此舉不僅強化了司法監督的效能，也促進了行政復議與行政訴訟制度的有效銜接，確保了行政爭議的妥善解決與行政法治的深入實踐。

(三)審查程序的再考量

行政復議制度的革新不僅觸及實體內容的深刻變化，亦對程序性規范提出了新的挑戰與要求。隨著行政復議作出主體的變更、程序的優化及內容的調整，司法審查程序亦需隨之進行適配性的優化與調整，以確保制度間的銜接與高效運行。例如，行政復議機關在作出復議決定時，可能采納了更為靈活便捷、高效務實的程序創新，諸如簡易程序、電子復議(云復議)等新興模式。此外，立案、管轄等程序性事項亦需根據行政復議制度的新動態作出相應調整，旨在確保案件能夠迅速且準確地納入司法審查軌道，避免一些不符合起訴條件的案件進入訴訟程序，也規避程序性障礙對當事人合法權益的潛在侵害。

本文認為，新修訂的《行政復議法》積極探索構建“繁簡分流”的審理機制，針對案情清晰、爭議不大的案件，行政復議機關得以通過簡易程序實現快速處理。在此背景下，人民法院在審視此類簡易程序的行政復議決定時，應著重關注復議決定的程序合規性，確保其未悖離法定程序與基本原則。同時，鑒于簡易程序往往伴隨著較短的審理時限及簡化的審理流程，人民法院在受理與審理相關案件時，亦需靈活調整自身的審理節奏，力求實現簡單案件快速審理、復雜案件精細審理的目標，從而更好地與行政復議的簡易程序形成有效對接。另外，新修訂的《行政復議法》積極倡導運用新技術手段推動數字化轉型，其中電子復議(云復議)即為重要實踐之一。人民法院在應對電子復議決定時，應嚴格審查其合法性與有效性，認可其作為正式復議決定的法律效力。同時，人民法院亦需加速自身的信息化建設步伐，提升電子訴訟的便捷程度與運行效率，以便更好地與電子復議程序實現無縫銜接。此外，新修訂的《行政復議法》對行政復議的管轄體制進行了調整，人民法院在應對這些變革時，應確保自身的管轄體制與行政復議的管轄體制保持協調一致，有效避免管轄沖突與重復審理的現象發生，從而確保司法審查的公正性、高效性與權威性。

二、行政復議與行政訴訟審查銜接的理念與思路

在構建行政復議與行政訴訟審查之間的有效銜接機制時，我們應當秉持多維度考量，確立一套既契合法治原則，又兼顧效率與公正的銜接邏輯框架：

(一)構建層次化審查格局，實現審查深度的遞進與互補

行政復議作為行政爭議解決體系的前置環節，其審查范疇不僅局限于合法性范疇，更延伸至合理性領域。合理性審查，不僅能夠有效填補司法程序中合法性審查可能存在的空白與局限，還能在更高層面上彰顯法的正義精神與理性光輝，確保行政行為兼具正當性與可接納性。據此，在構建行政復議與行政訴訟審查的銜接框架時，應清晰界定行政復議的首要審查角色，即全面而深入地審查行政行為的合法性與合理性；而行政訴訟則扮演第二層次審查的角色，重點聚焦于行政復議決定的合法性校驗，同時針對行政復議中未予充分論及或存有爭議的合理性問題，予以必要的補充性審查，以確保審查體系的全面性與深入性。

第一，強化“事實審”的基礎作用。首先，在事實認定方面，人民法院在對經復議后進入司法程序案件的審理中，首要任務便是對案件事實進行詳盡的審查與認定。如何對案件事實進行審查與認定，復議與訴訟應當保持一定的一致性，即都應基于有充分證據支持的事實作出判斷。從法律規則角度出發，行政訴訟相關法律及司法解釋對于證據和事實認定都有詳盡的規定：首先要依據法律要件事實進行審查判斷。人民法院在審查被申請復議的行政行為事實是否清晰時，需根據該行政行為所適用的法律規范所要求的事實構成要件，逐一進行審查。若行政行為所確認的事實與法律要件事實完全吻合，則初步表明該行政行為在邏輯層面具備合法性；反之，若行政行為所認定的事實與法律要件事實存在偏差或遺漏，則該行政行為的表面合法性將受到合理質疑。其次，應當依據相關證據認定事實。在行政復議案件的司法審查中，證據的審查至關重要。對于行政機關作出的行政行為，人民法院將嚴格要求其提供充分且確鑿的證據，以支撐行政行為所認定的相關事實。同時，行政相對人享有提出反證的權利，而第三人則可補充相關證據或提供證據以支持其獨立主張。人民法院將依據這些證據進行綜合審查，從而準確認定案件事實，并據此對被復議行政行為的認定事實是否清晰作出判斷。在此過程中，人民法院應嚴格遵循證據規則，確保審查的公正性與準確性。再次是著重審查雙方爭議焦點事實。在行政復議案件的司法審查中，人民法院應全面審查被復議行政行為是否基于事實清楚、證據充分而作出。然而，更為關鍵的是，應重點審查復議各方存在爭議的、與被復議行政行為合法性緊密相關的事實。為此，法院應在庭審過程中組織各方當事人就被復議行政行為所認定的事實提出異議，并歸納出異議事實，形成事實問題的爭議焦點。在各方確認后，將明確舉證責任主體，由負有舉證責任的一方提供證據以證明其主張的事實成立，其他各方則有權進行質證，并可提出反證或補充證據。人民法院將對各方提供的證據逐一進行細致審查，確保所采納的證據具備真實性、合法性與關聯性，從而作為定案的依據。隨后，人民法院將綜合分析各方提交的可定案證據，對爭議事實是否成立進行認證與判斷，并詳細闡述具體的理由。通過這樣的審查流程，確保行政復議案件的處理結果公正、準確，并實質性解決行政爭議。此外，在行政復議案件的司法審查中，人民法院時常會遇到行政機關的行政行為依賴于先前行政行為的情況。當申請人對后續行政行為提出異議，且理由基于先前行政行為的違法性時，人民法院需對此類前后行政行為之間的關聯性進行審慎處理。先前行政行為在很大程度上可被視為后續被復議行政行為的證據。因此，在審查過程中，人民法院應對先前行政行為作為證據的性質進行細致審查。只要先前行政行為的違法性未達到重大且明顯的程度，或未構成必須撤銷的情形，原則上不應否定其作為證據的效力。對于此類可能存在瑕疵的行政行為，其證明效力仍應得到認可，以確保司法審查的連貫性與公正性。

第二，聚焦“法律審”的核心功能。一方面，無論是經復議的案件還是進入訴訟程序的案件，均需對行政行為的合法性進行嚴格的審查，故而復議機關與司法機關應當全面且深入地檢視該行政行為在適用法律法規方面的準確性。若被申請復議的行政行為所確認的事實未能充分滿足其援引法律所規定的事實構成要件，則可能存有兩種情形：（1）事實尚未查證清楚，有待對相關事實作進一步的深入調查與核實；（2）行政機關在作出該行政行為時存在法律適用上的謬誤，對案件性質的判定出現偏差，致使無法依據所選法律規范對申請人作出恰當處理。因此，人民法院在復議案件的審查過程中，必須嚴謹而細致地剖析行政行為的法律適用狀況，確保行政行為的合法性、合理性與公正性，從而切實維護行政相對人的合法權益。另一方面，除關注事實認定與法律適用的契合程度外，還需深入審查被申請人對相關法律規范的理解是否準確無誤。正確適用法律規范的前提在于，行政機關對法律規范的理解必須合乎法律規定，不得存在因違背法律解釋原則而導致的法律誤讀現象。具體而言，法院應細致審查被申請人對法律規范的理解是否背離了立法宗旨，是否與上位法的相關規定存在抵觸，以及是否不當擴大了法律規范的適用范圍或限縮了其應有之義等。這些方面的審查至關重要，因為一旦被申請人存在法律規范理解上的偏差，那么基于此種錯誤理解所作出的行政行為，其合法性自當受到合理質疑，甚至可直接被判定為違法。人民法院在審查過程中，必須審慎評估被申請人對法律規范的理解，確保其符合法律的規定與精神，以維護法律的正確適用與行政行為的合法性。同樣，行政行為所依據的法律規范本身的合法性亦應受到高度重視，這也是行政訴訟法將規范性文件作為附帶審查的意義所在。若經審查發現，行政行為所依據的法律規范違反了上位法，則該行政行為便喪失了合法性基礎，自然應被認定為違法。人民法院在復議審查過程中，應當敏銳地洞察行政行為依據的合法性問題。一旦發現復議機關或下級行政機關行使行政權的依據存在違法情形，人民法院有責任依法予以糾正，以維護法制的統一與尊嚴。若糾正權限不在人民法院，需報請上級行政機關或有權機關予以廢止的，人民法院應及時移送相關材料，確保問題得到妥善處理。通過構建這樣的審查與糾正機制，旨在從源頭上杜絕類似違法行政行為的再次發生，有效預防和化解行政爭議。

第三，確立“實質審”的終極目標。在當前的法律實踐中，四級法院審理模式存在“同質化”現象，行政復議與行政訴訟之間也存在同樣的問題，很多案件都是“訴訪交織”。新修訂的《行政復議法》明確將行政復議定位為化解行政爭議的主渠道，預示著未來將有大量的行政紛爭通過行政復議這一途徑得以解決。面對行政復議與行政訴訟同質化的問題，人民法院應當充分發揮其獨特職能，踐行以實質性化解行政爭議為導向的審查模式。國之大事，惟民是恤。這就要求司法人員必須更新司法理念，深入踐行“如我在訴”的司法情懷與責任擔當，在案件的審查過程中，要深入剖析爭議產生的根源及當事人的真實訴求，無論是復議人員還是法官，踐行“如我在訴”最終都服務于實質性化解爭議這一共同目標。法官在審理案件時，不僅要判斷“對錯”，更要考慮判決結果能否真正解決當事人的實際問題，避免“程序空轉”或“案結事不了”。在當前復議的實質化解能力仍有不足，部分爭議不可避免地進入訴訟程序的背景下，行政訴訟的“實質審”具有雙重使命：（1）作為權利救濟的最終保障，當復議未能實質化解行政爭議時，人民法院需穿透當事人的紙面訴求，探問當事人尋求救濟的根本目的；（2）履行監督行政機關依法行政的職責，通過對復議決定和程序的深度審查，反推復議機關實質化解行政爭議的能力，使其真正發揮“主渠道”作用。“實質審”并非簡單地對案件事實和法律適用的審查，而是指不拘泥于當事人的訴訟請求，深入探究行政爭議的根源、當事人的核心訴求以及行政行為背后的社會影響等多方面因素，原告訴訟請求更接近于行政行為合法性審查的“觸發工具”。人民法院在行政訴訟中進行“實質審”，不能將復議程序視為一個簡單的“前置程序”或“過濾網”，而應將其視為爭議化解鏈條上具有獨立價值的關鍵環節，人民法院在審查復議機關的復議決定時，應當從更高的法律位階和更廣泛的法律體系出發，對復議機關的法律適用進行全面審查，從而實質化解行政爭議。

以“三建公司訴興寧市自然資源局土地行政處罰案”為例。

2003年4月，梅州市發展計劃局批復同意三建公司在涉案地塊開展建設，原興寧市國土局也作出同意用地的預審意見，興寧市招商引資辦還發函明確土地補償費按三建公司與鎮政府協商的價格解決并要求盡快完成項目建設。9月，鎮國土所出具“茲有五里香度假村全部土地已經我所協助征用。其土地使用證正在辦理中，請有關部門給予辦理報建手續”證明。2004年2月，三建公司取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證等系列手續；興寧市政府也作出批復，減免報建規費，兌現招商政策。其間，三建公司通過向村民、村民小組租賃或購買的方式使用涉案土地并于年底建成五里香茶藝館。10月，原廣東省國土資源廳復函同意涉案項目完善用地手續，但興寧市有關部門一直未按要求申報完善手續。2014年，興寧市自然資源局經立案調查后認定，三建公司未取得建設用地批準手續即進行建設，屬非法占用土地，決定沒收建筑物和其他設施。三建公司不服，起訴請求撤銷處罰決定，一、二審法院均駁回三建公司的訴訟請求。三建公司申請再審被駁回后，向最高人民法院提出申訴。最高人民法院再審認為，三建公司未依法取得并完善用地審批手續，應當承擔相應的法律責任。但興寧市政府及相關部門明知三建公司用地手續不全，仍然以招商引資名義作出一系列行政許可并支持先行建設，也應承擔相應的法律責任。特別是因涉案項目符合土地利用總體規劃，原廣東省國土資源廳已經同意完善用地手續的情況下，興寧市相關部門長期未推動完善用地手續，系違法用地狀態長期持續的重要原因。此外，興寧市政府部門及項目所在村組還收取三建公司支付的部分土地補償等費用。三建公司對上述政府行為已形成足夠信賴，因而形成的信賴利益應予保護。興寧市自然資源局在十年后將非法占地責任全歸責于三建公司，逕行將五里香茶藝館沒收，顯失公正，也侵害其信賴利益。2023年4月19日最高人民法院作出再審判決：撤銷一、二審判決，確認被訴處罰決定違法。判決書同時載明，鑒于三建公司原審期間未提出賠償請求，興寧市自然資源局應主動協商采取具體補救措施或者賠償方案；協商不成的，應及時作出賠償決定。對賠償決定不服的，可另行訴訟。

(二)恪守行政訴訟的謙抑性與終局性，實現行政與司法的合理分工與協作

行政復議作為行政機關內部監督的一種形式，相較于外部監督性質的行政訴訟，展現出程序簡潔、期限高效、爭議解決徹底、附帶監督性強以及成本經濟等諸多優勢。這些特質使得行政復議在處理行政爭議時能夠展現出更高的靈活性與效率，同時亦能有效減輕司法機關的辦案負擔。行政復議不僅承載著行政決定的性質，還兼具“爭訟裁決”的職能，屬于一種“準司法性”的行政行為。因此，在構建行政復議與訴訟審查的銜接機制時，應當秉持行政訴訟的謙抑性原則，充分尊重行政復議的專業特質與權威地位，避免不必要的司法介入，以維護行政與司法之間的合理界限。同時，亦需明確行政訴訟的終局性地位，即司法審查應專注于程序的合法性審查以及法律規范的統一解釋與執行，從而確立其作為最終“裁決者”的權威地位。當行政復議無法有效化解爭議，或復議決定存在顯著錯誤時，應確保當事人能夠通過司法途徑獲得最終的救濟。這種分工與合作機制，不僅彰顯了行政與司法之間的合理界限，更確保了行政爭議解決機制的有效運作與權威性的維護，實現行政與司法在爭議解決領域的良性互動與協同治理。

行政訴訟之謙抑性與終局性原則，要求人民法院在審理行政案件時，務必以法律為基準，秉持能動履職的理念，“法官必須充分且正確地發揮主觀能動性，按照法律包括司法解釋的規定運用自由裁量權，依據法庭查明的事實，在社會主義法治理念支配下作出裁判，實現案件裁判乃至社會治理的最佳效果”。司法能動履職在解決行政爭議中的核心意義，可概括為以下三個維度：

第一，乃深入探悉當事人的真實意愿與訴求。能動履職的首要職責，在于案件受理之初為當事人提供詳盡的法律闡釋與明確指引，幫助其準確表達真實意愿，確保司法審查的方向與當事人意愿高度契合，從而精準化解行政爭議，實現司法公正與社會和諧的統一。例如，當事人向市政府提出復議申請，意在解除與某行政機關簽訂的行政協議，遭駁回后提起行政訴訟。法院經審慎審查，發現案件實質為賠償之爭，當事人核心訴求在于通過確認協議無效以獲得行政賠償。若提起無效之訴無益于矛盾糾紛之化解，法院則可向當事人釋明，建議其變更訴訟請求，以使案件得以進入實體審理程序。此案例中，法院的審理不拘泥于行政行為及復議決定的形式審查，而是穿透行政行為表象，深入探究糾紛根源，廣泛審視當事人尋求糾紛解決的深層次動因。法院可主動將審查焦點擴展至案件訴求之外的實際爭議，實施全面而深入的審查，以更精準地回應當事人真實需求，更有效地消解行政爭議。

第二，須靈活且審慎地擇取爭議解決之道。鑒于行政爭議的復雜性與多樣性，人民法院在解決爭議時，應在法律框架內積極能動履職。當行政爭議難以通過常規復議程序得以妥善處理，且當事人訴求合理時，人民法院應積極探索多元路徑，以期實現實質法治。如遇征收拆遷類案件，可嘗試通過行政協調機制，重新配置相關資源，為申請人尋求合理解決方案，并確保其合法權益得到適當補償。

第三，應積極推動相關爭議一體化解決。無論是行政機關作出原行政行為，抑或復議機關作出復議決定，均與社會公共利益緊密相關。人民法院在解決行政爭議時，需超越個案視野，站在更高層面分析案件，以化解潛在社會風險。依托司法職能的廣泛性與權威性，在化解具體案件爭議的同時，亦需對相關矛盾糾紛進行整體性解決。再以征收拆遷補償類案件為例，因涉及國家政策、經濟發展、社會穩定、個人利益保護等多重因素，人民法院在審理此類案件時，不僅要關注當事人間的行政法律關系，還需深入探究這些法律關系對其他相關方利益的影響，如被拆遷戶的回遷安置、社保繳納等問題。因此，在辦理案件時，不僅要實現個案的妥善處理，更要積極推動相關方的利益協調工作，對行政糾紛進行源頭治理與整體性解紛，為社會和諧穩定作出積極貢獻。

(三)貫徹比例原則，實現審查制度銜接的成本效益最優化

比例原則要求行政機關在裁量權的行使過程中，確保所采取措施與所追求目標間保持合理且適度的比例關系，防止對當事人權益造成不必要的侵害。在構建行政復議與訴訟審查的銜接機制之際，比例原則的適用同樣至關重要。一方面，應著重遵循行政訴訟的最小成本原則，特別是在行政復議涉及新型態、新規則適用時，力求將對當事人權益的影響降至最低，確保爭議解決流程的高效性與公正性。另一方面，在推進行政復議與行政訴訟銜接的過程中，亦需關注司法的成本，規避無謂的重復審查與資源浪費，這就要求在設計銜接機制時，應著重關注行政與司法資源的合理配置與高效利用，確保行政復議與行政訴訟審查的銜接既契合法治原則，又能實現成本效益的最優化。繼行政訴訟中比例原則適用第一案“匯豐實業發展有限公司訴哈爾濱市規劃局行政處罰案”后，從傳統的行政處罰領域，到如今行政強制、征收與補償、信息公開、行政許可、行政協議、行政賠償等多個領域，比例原則的運用并不鮮見。人民法院對比例原則的應用，尤為顯著地體現在對明顯不當行政行為的審查上，即對行政機關自由裁量權的行使展開深入且全面的檢視。盡管行政機關在獨立行使自由裁量權時享有一定的裁量空間，但此裁量權絕非無垠。其必須在法律設定的框架內行使，任何違背法律基本原則及精神的行為均應接受審查與糾正。

在行政自由裁量權的行使過程中，行政機關的決策往往牽涉公共利益與諸多復雜情境。因此，法院必須嚴格把關，對明顯不當的行政行為進行深入細致的審查與分析。此審查不僅需關注行政行為的合法性，更要注重其合理性與公正性。通過加強對明顯不當行政行為的審查，有效制約行政機關的自由裁量權，防止其濫用職權或偏私，從而捍衛行政法治的權威與公正。當然，前提是需準確判定該行為是否確屬行政權自由裁量范疇。例如，某市場監管局對某甲處以五萬元罰款的行政處罰，表面觀之似為自由裁量行為，但若經審查發現某甲并無違法行為，則該處罰便缺乏事實依據，構成違法行為，而非自由裁量行為。因此，法院在審查時，需從證據、權限、程序等多個維度入手，確保行政機關的行為確屬自由裁量行為。同時，行政機關在行使自由裁量權時，亦需綜合考量社會公共利益、當事人合法權益等多重因素，以確保行政行為的合理性與公正性。通過深入剖析與評估行政行為，精準識別明顯失當的行政行為，并及時予以糾正。對明顯不當行政行為的審查，既體現了對法律尊嚴的捍衛，也彰顯了對行政權力行使的有效監督與制約，對保障當事人合法權益、促進社會和諧穩定具有重要意義。

以“廣州德發房產建設有限公司訴廣州市地方稅務局第一稽查局稅務處理決定案”為例。

2005年1月，廣州德發房產建設有限公司(以下簡稱“廣州德發公司”)委托拍賣行將其自有的位于廣州市人民中路555號“美國銀行中心”的房產拍賣后，按1.382 55億元的拍賣成交價格，向稅務部門繳付了營業稅6912 750元及堤圍防護費124 429.5元，并取得了相應的完稅憑證。2006年間，廣州市地方稅務局第一稽查局(以下簡稱“廣州稅稽一局”)在檢查德發公司2004年至2005年地方稅費的繳納情況時，認為德發公司的上述房產拍賣成交單價格為2300元/m2，不及市場價的一半，價格嚴重偏低，遂于2009年9月，作出穗地稅稽一處[2009]66號稅務處理決定，核定德發公司委托拍賣的上述房產的交易價格為311 678775元，并以311 678775元為標準核定應繳納營業稅及堤圍防護費，決定追繳德發公司未繳納的營業稅8671188.75元，加收營業稅滯納金2805129.56元；決定追繳堤圍防護費156081.40元，加收滯納金堤圍防護費48619.36元。德發公司不服該決定，向廣州市地方稅務局提起行政復議，廣州市地方稅務局決定維持原行政處理決定。2010年3月，德發公司向廣州市天河區人民法院提起訴訟，一審判決認定廣州地稅第一稽查局作出的處理決定恰當，對廣州德發公司的主張不予支持。同年，廣州市中級人民法院二審維持一審判決。2013年，廣州德發公司向最高人民法院提出再審申請。最高人民法院再審認為：(1)不違反法律原則和精神的行政慣例應當予以尊重。廣州稅稽一局在查處涉嫌稅務違法行為時，依據稅收征管法第35條規定核定納稅義務人的應納稅額是其職權的內在要求和必要延伸，符合稅務稽查的業務特點和執法規律，符合《國家稅務總局關于稽查局職責問題的通知》關于稅務局和稽查局的職權范圍劃分的精神，不構成超越職權。(2)稅務機關確定應納稅額時，應當尊重市場行為形成的市場價格；其基于國家稅收利益的考慮否定拍賣價格作為計稅價格時，行使稅收征管法第35條第一款第六項應納稅額核定權時，應當受到嚴格限制。納稅義務人以拍賣不動產的拍賣價格作為計稅依據依法納稅后，在該拍賣行為未被有權機關依法認定為無效或者認定存在違反拍賣法的行為并影響拍賣價格的情況下，稅務機關原則上不能根據稅收征管法第三十五條第一款第六項的規定行使應納稅額核定權，但如果拍賣行為中存在影響充分競價的因素導致拍賣價格過低，如本案中的一人競拍時，稅務機關基于國家稅收利益的考慮，有權行使應納稅額核定權。(3)沒有法律、法規和規章的規定，行政機關不得作出影響行政相對人合法權益或者增加行政相對人義務的決定。稅務機關根據稅收征管法第三十五條第一款第六項的規定行使應納稅額核定權，應當受到稅收征管法第五十二條關于追繳稅款和滯納金的條件和期限的限制；因不能歸責于納稅義務人的原因時，新確定的應納稅額，繳納義務應當自核定之日發生，征收該應納稅額確定之前的稅收滯納金沒有法律依據。

(一)實體層面的銜接

在構建行政復議與行政訴訟的實體銜接機制時，需多維度考量，確保兩者在審查內容、審查標準及判決方式上的和諧統一，以促進行政爭議解決機制的高效順暢運作。

第一，重新界定行政訴訟的合法性審查。行政訴訟與行政復議在合法性審查的內容上并非全然一致，此差異根源于兩者制度定位與審查目的之別。行政復議的合法性審查，以其內部自我糾錯、自我監督的特性，往往展現出比行政訴訟更為深入且嚴格的審查強度。上級行政機關對下級機關行政行為的監督，具有天然的優越性與深刻的理解力，使其能更精確地界定行政行為的合規性與合理性邊界，從而更有效地糾正下級機關可能存在的謬誤。相較之下，行政訴訟的合法性審查則更為廣泛且全面，其不僅需與行政復議的合法性審查內容實現有效對接，確保審查標準上的連貫性與一致性，還需進一步開闊審查視野，兼及對行政復議合理性的考量。否則，人民法院對行政復議決定的司法審查將流于形式，難以發揮實效。在構建行政訴訟與行政復議的實體銜接機制時，需重新審視行政訴訟合法性審查的范圍，以確保其既能充分發揮司法監督的效能，又能與行政復議形成有效互補。盡管行政復議與行政訴訟在審查標準上存有一定差異，但兩者均應以法治原則為基石，堅守法治底線。無論是行政復議抑或行政訴訟，其終極目的均在于保障公民合法權益，推動行政機關依法行政。因此，在構建行政訴訟與行政復議的銜接機制時，我們必須始終秉持法治原則，確保兩者在審查過程中均能嚴格遵循法律法規的規定，共同推進法治政府建設的進程。

第二，妥善解釋"明顯不當"標準的適用，拓寬司法審查的邊界。"明顯不當"是人民法院司法審查的重要標尺之一，傳統語境下，"明顯不當"通常意指行政行為存在顯著不合理或顯著偏離正常規范之情狀。一般而言，法院僅對此類明顯不當的行政行為進行審查，對于一般程度的不當行為，法院則無權介入，此系司法權謙抑性的體現，旨在避免司法裁量代替行政裁量。然而，隨著行政復議制度的日益拓展與完善，若仍囿于傳統范疇理解"明顯不當"，恐將導致行政復議與行政訴訟之間銜接出現斷層。因此，有必要對"明顯不當"標準進行必要的擴展與深化闡釋，將其內涵拓展至"明顯失當"與"明顯不公"，以更為精細地勾勒出行政行為合理性的邊界。

"明顯失當"系指行政行為在特定方面未能嚴格契合法律法規或政策要求，雖未觸及嚴重不合理或違法之境地，但在執行過程中，如處罰幅度的裁量、許可條件的設定等，顯然與立法精神、政策導向或公眾合理預期存在偏差，未能彰顯行政行為之公正性與合理性。例如，某地區針對同一類型違法行為，對不同個體施以懸殊極大的罰款金額，且未能提供充分合理的解釋或依據，此類行為即可視為"明顯失當"。"明顯不公"則是指行政機關在處理相同或相似情境之案件時，采取截然迥異的行政行為，導致對不同行政相對人產生不公平對待。此不公可能源自主觀判斷的差異、信息不對稱或行政裁量權的濫用，表現為對同一性質行為，有的施以嚴厲處罰，有的則予以輕微處理，甚至不予處理，從而破壞了行政行為的一致性與公正性。例如，在同一區域內，兩家排放污染物程度相近的企業，一家被處以高額罰款并要求停產整頓，另一家卻僅獲口頭警告，未采取任何實質性措施，此種差異化對待即構成"明顯不公"。通過對"明顯不當"行政行為標準進行擴展與深化闡釋，將其細化為"明顯失當"與"明顯不公"，不僅可為行政機關提供更為明晰的行為指引，減少行政裁量權的濫用，亦可為公民提供更加有力的權利救濟途徑，促進行政行為之合法、合理與公正。同時，此亦要求行政機關在作出行政行為時，必須全面考量法律法規、政策導向、公眾合理預期以及案件具體情形，確保行政行為的公正性、一致性與合理性。

第三，確立"較小改動"規則，促進糾紛矛盾的訴訟化解。在構建行政復議與行政訴訟實體銜接機制的過程中，應充分彰顯行政復議作為行政爭議解決核心路徑的重要地位，力求以最小調整幅度實現糾紛矛盾的訴訟化解。這一規則的核心在于，行政復議決定一旦進入行政訴訟程序，法官需對復議決定的合法性與合理性進行嚴謹細致的評判，在確保不違反法律法規、不侵害公共利益及個體合法權益的前提下，優先考量維持復議決定的穩定性。針對復議決定中確存瑕疵或不當之處，法官應審慎行使司法裁量權，以最小調整幅度實現糾偏，力求裁判結果與復議決定在核心精神上保持一致，同時有效化解爭議，實現行政爭議的實質性解決。以實例論之，假設某企業因環保標準執行問題被環保部門處以罰款，該企業不服，遂向上一級環保部門申請行政復議。復議機關經審慎審查，認為罰款金額過高，遂決定調減罰款數額，但維持罰款的基本決定。嗣后，該企業仍對復議結果不滿，向法院提起行政訴訟。在此情境下，法院在審理時，應首要審視復議決定的合法性與合理性，若確認復議決定在罰款數額調整上體現了行政裁量權，且未違反相關法律法規，則法院在判決時應盡可能尊重復議決定，僅在必要時對罰款數額進行微調，而非全盤推翻復議決定，另行作出新的處罰決定。此舉既能維護行政復議之權威性，又能確保行政爭議的有效解決，避免程序反復與資源浪費的無謂發生。特別是在行政復議法修訂后，行政訴訟的判決方式亦應適時調整，以增強與行政復議制度的"兼容性"。例如，對于復議機關依法作出的變更決定，法院在審查確認無誤后，可直接于判決中予以確認，無須另行作出新的判決。

(二)程序層面的銜接

在構建行政復議與行政訴訟程序銜接機制之際，建議應進行細致規劃，確保二者在受案標準、審理流程及糾紛化解程序上的精準對接，以期促進行政爭議解決機制的高效與順暢運行。

第一，推動行政復議與行政訴訟受案標準的協調統一。隨著行政復議制度的不斷深化與革新，復議案件的受理及管轄規則已歷經顯著變遷，此等變革不僅體現于復議前置案件范疇的擴展之上，更深刻地影響著行政復議與行政訴訟兩大行政爭議化解機制間的銜接與協同。往昔觀念中，行政復議常被視作行政機關內部的自我監督與糾錯機制，其受案范疇被視為自然廣于行政訴訟。然而隨著復議法的修訂，復議前置案件范疇顯著拓寬，不再局限于傳統行政行為異議，而將行政不作為、政府信息公開申請遭拒等更多情形納入復議前置之列。此變化意味著，當事人在面對此類特定行政爭議時，須先行向復議機關申請復議，在復議結果未能解決其訴求時，方可選擇向法院提起行政訴訟。此外，行政復議制度還增設調解、和解等多元化解決方式，為當事人提供了更為豐富多樣的爭議解決路徑，進一步增強了行政復議的實效性與吸引力。為與之全面對接，行政訴訟受案范疇亦需作出相應調適。具體而言，應明確行政復議與行政訴訟的受案范疇基本保持一致，確保行政復議與行政訴訟在受案標準上的統一性與協調性，從而為當事人提供更為清晰、明確的爭議解決路徑選擇。當事人遭遇行政爭議時，可依據自身實際需求，直觀選擇行政復議或行政訴訟作為解決之道，而無須憂慮因受案范疇差異而陷入程序沖突或資源虛耗之窘境。

第二，構建行政復議事實認定的司法確認機制。當前，行政復議與行政訴訟在審理架構上被視為兩個彼此獨立的體系，此分割狀態引發了一個顯著問題：復議決定進入訴訟程序后，法院往往需要從頭開始，對行政行為的事實認定展開全面且獨立的再審查。此做法不僅可能導致行政與司法資源的大量浪費，降低爭議化解效率，還可能致使復議機關的專業判斷與審查努力未獲應有之認可與尊重，進而削弱行政復議制度的權威性與公信力。為破解此困境，推動行政復議與行政訴訟制度的有效銜接，應積極探尋并建立行政復議事實認定的司法確認機制。

具體而言，對于復議機關基于充分證據與專業技術所作出的事實認定，只要其認定過程合乎法定程序，且所依據的證據確鑿、充分，能夠構成完整證據鏈，法院在后續的司法審查中即應給予充分尊重與認可。這意味著，法院無須再對這些業經復議機關審慎審查并作出認定的事實進行無謂的重復審查，而是可將更多精力聚焦于行政行為的法律適用、程序合規性以及是否存在濫用職權、明顯不當等問題的審查之上。同時，法院在審查復議決定時，應將審查重心更多地向法律適用層面傾斜。在確保事實認定準確無誤的基礎上，法院應專注于對行政行為的法律適用進行細致且全面的審查，以確保法律適用的準確性與一致性。隨著行政復議作為行政爭議化解核心路徑作用日益凸顯，構建與之相適應的專門訴訟審查機制顯得尤為迫切。此機制既要體現對行政復議的尊重與認可，確保復議機關的專業判斷得以合理體現與采納；又要確保司法審查之獨立性與權威性，防止復議決定成為法院審查的"橡皮圖章"，從而有效規避司法資源的浪費，提升爭議化解的效率與質量。此外，為進一步優化行政復議與行政訴訟的銜接，亦可考慮引入雙層審查機制。具體而言，復議決定進入訴訟程序后，法院可先行進行形式合法性審查。此階段審查主要關注行政行為的程序是否合法、證據是否充分、是否超越職權、是否濫用職權等表象問題。對于那些明顯違反法定程序、證據不足或存在明顯違法的行政行為，法院可直接作出判決，無須再進入實質審查階段。而對于那些通過形式合法性審查的行政行為，法院則可進入實質審查階段，對行政行為的實體合法性及合理性進行深入審查。

第三，探索并構建一體化解紛機制。既往之嘗試，諸如行政機關負責人出庭應訴制度，雖在推動行政爭議實質性化解方面取得了一定成效，然其影響力與作用范圍相對有限，多為單一層面的探索，尚未能構筑起全面、系統的爭議解決機制。隨著行政復議作為行政爭議化解主渠道地位日益鞏固與強化，構建系統化的"一攬子"糾紛解決程序，實現行政爭議之高效、徹底化解，已成為當前亟須解決的重大課題。為達成此目標，需在制度設計上更為全面與深入，不僅需在宏觀層面構建科學合理的行政復議與行政訴訟銜接機制，亦需在微觀層面針對具體問題實施精準策略。例如，針對行政訴訟中的變更判決，人民法院可制定專門的指導意見，明晰其制度定位與程序規范，確保在變更判決作出之際，能夠充分尊重行政復議機關的專業判斷，同時確保爭議能于一次訴訟程序中得以徹底化解，避免訴訟反復與程序拖延之弊。另外，由于行政主體的碎片化，導致行政行為的碎片化，進而產生救濟程序的碎片化。這對于無論是復議還是訴訟來說，既增加了事實查明上的困難，也導致糾紛解決過程中相關部門的推諉，無形中增加了當事人的訴累。故而，可探索嘗試在行政復議或行政訴訟中確立對于多主體行政行為的相對統一的責任承擔主體，或在復議或訴訟程序中依職權追加被告或第三人，力爭通過公權力的運用實現糾紛解決的最優化。

新修訂的《行政復議法》對司法審查的影響呈現出多維度、深層次的特征，這不僅要求人民法院在審查內容上實現合法性與合理性的雙重審視與平衡，還促使人民法院積極應對新型案件的涌現，不斷優化審查程序，以適應行政復議制度改革所帶來的全新挑戰與深刻變化。這一系列變革舉措，無疑將有力推動我國行政審判體系的進一步健全與完善，為法治政府建設的深入發展注入強勁動力。

四、余論：推動爭議解決的"彌合"與長效治理

現代司法的一個發展趨勢是，人民法院審判活動正經歷由消極型司法向積極型司法、由權力型司法向回應型司法、由表面化審查向縱深化審查的轉變。無論是行政復議抑或行政訴訟，主線都是實質性化解行政爭議，實現公民權利保障、嚴格依法辦事與社會穩定、經濟發展相協調。

(一)爭議解決的關鍵：穿透式審查之運用

"穿透式審查"，是司法程序中的一種審查方法，源自2016年國務院《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》之"穿透式監管"，意指透過事物表象，深入探究其本質。于行政訴訟中，穿透式審查意指人民法院在審查行政案件時，不僅關注行政行為的合法性及當事人的訴訟請求，更需深入探究當事人提起訴訟的實質目的，避免司法程序空轉，從而實現行政爭議的實質性化解，充分保障當事人的合法權益。穿透式審查的精髓，在于透過現象與形式洞察事物的本質，以行政行為為基礎，不拘泥于審判程序的僵化，深入剖析當事人的真實訴求。行政訴訟與行政復議往往涉及復雜的行政行為與法律關系，若僅停留于表面合法性審查，則難以觸及訴爭的核心。法官需深入了解爭議的背景、起因及雙方當事人的真實訴求，通過穿透式審查，揭示爭議的核心問題，并提出針對性解決方案。

以行政審判中征收拆遷類案件為例，針對政府一系列征收行為，當事人訴至人民法院，可能涉及的行政行為包括征收土地公告、征收決定、征收補償方案、限期拆除決定、補償決定等。對于征收制定的補償標準、評估機構的選擇及對評估報告結果不服者，又可提起政府信息公開之訴。人民法院經審查發現，當事人提起諸多訴訟的根源，實則是對其可獲安置補償或賠償不滿。諸如以超過起訴期限、被告不明確等理由駁回起訴者；或針對信息公開、確認違法之訴，起訴后法院支持當事人訴求，責令政府公開信息、確認行政行為違法、撤銷行政行為、責令行政機關依法履責等，但當事人仍不滿意，申請再審，究其原因，即未能滿足行政相對人的核心訴求。此即諸多行政案件"案結事未了"的緣由，雖于法無誤，卻難獲當事人認同。反之，若司法機關與行政機關共同努力，妥善解決當事人的核心訴求，則此前的信息公開之訴、征收公告之訴等，當事人基本不再提起。再如行政訴訟中信息公開領域，存在諸多"濫訴"現象。當事人某一訴求若未能解決，則可圍繞此訴求提起大量無關訴訟。如江蘇省南通市陸某某案，其與家人提起近百起信息公開申請，對結果不滿意后，進而提起大量行政復議與行政訴訟。法院雖以濫訴為由駁回部分起訴，一定程度上遏制濫訴行為，但當事人消耗大量行政復議與行政訴訟資源，影響真正權益受損當事人之訴權保障。類似例子不勝枚舉，"實質性解決爭議，應當以解決實質性爭議為前提"。了解當事人起訴的真實目的，敏銳分析其實質的爭議所在，是實現實質性解紛、有效分配司法資源的題中應有之義。

(二)爭議解決中：行政復議與行政訴訟協同并進，深化調解和解制度的應用

調解和解作為解決行政爭議的重要手段，其優勢在于促進爭議雙方直接對話與溝通，增進理解，縮小分歧，從而化解矛盾、平息紛爭。于行政復議階段，復議機關應充分利用其作為行政機關內部監督機構的獨特地位，積極引導爭議雙方進行調解和解，尤其在涉及專業性、技術性較強或涉及行政裁量權的案件中，更應發揮復議機關的專業優勢，為雙方提供合理、可行的解決方案。同時，于行政訴訟階段，法院亦應支持調解和解，尤其在案件事實清楚、法律關系明確、爭議不大或涉及社會公共利益等情況下，為當事人提供更多元、更靈活的爭議解決方式。通過行政復議與行政訴訟的協同推進，形成調解和解制度之合力效應，共同推動行政爭議的深度"彌合"。

一方面，需明確哪些行政訴訟案件適宜采用調解和解方式解決。對于案件事實清楚、法律關系明確、爭議不大或涉及社會公共利益等情況，法院應積極考慮調解和解的可能性。此類案件因事實清楚，易于找到雙方都能接受的解決方案，同時通過調解和解可避免正式審判可能帶來的對立和緊張，有利于維護社會穩定和公共利益。法院作為中立第三方，在調解和解過程中應發揮積極引導作用。法官須具備高度的專業素養和調解技巧，能夠準確識別雙方的核心訴求，平衡各方利益，提出公正合理的調解方案。尤其在涉及專業性、技術性較強或行政裁量權的案件中，法院可依托專家咨詢、技術評估等手段，增強調解方案的專業性和可行性。另外，行政復議作為行政爭議解決的前置程序，其與行政訴訟的協同推進對于調解和解制度之成功實施至關重要。復議機關在初步審查階段即應嘗試調解，對于未能達成和解之案件，進入訴訟程序后，法院可接續復議機關之調解工作，利用復議階段收集的信息和形成的共識，進一步推動雙方和解。

(三)爭議解決的長效機制：多措并舉推動源頭治理

行政爭議的解決，不應僅停留于個案的化解、復議決定的審查，更應著眼于問題的根源，人民法院應運用自身優勢多措并舉構建爭議解決的長效機制：一是司法建議的正確運用。人民法院可通過制發司法建議等方式，推動行政機關改進工作、完善制度，從源頭上預防和減少行政爭議的發生。訴訟程序結束后，法院可根據案件審理中發現的問題，及時、準確制發有針對性的司法建議，指出行政機關在行政行為中存在的問題與不足，提出改進和完善的建議。同時，還應加強對司法建議落實情況的跟蹤和督促，確保司法建議得到有效執行，真正發揮其在推動源頭治理、構建長效解決機制中的積極作用。二是加強行政復議與行政訴訟的信息共享與溝通協作。信息共享是提升行政爭議解決效率和質量的有效舉措。復議機關與人民法院應建立常態化的信息共享機制，及時交流復議和訴訟案件的相關信息，包括但不限于案件類型、爭議焦點、處理結果等。通過信息共享，復議機關和法院可更加全面地了解行政爭議的現狀和趨勢，為制定更加精準的爭議解決策略提供依據。三是提升復議與訴訟人員專業素養和調解能力。復議機關和法院的工作人員是行政爭議解決的重要力量，其專業素養和調解能力直接關系到爭議解決的質量和效率。應加強對復議與訴訟人員的培訓和教育，提高從業人員的法律素養、業務能力和調解技巧。

推動行政爭議的深度"彌合"與長效治理，是一項長期而艱巨的任務。行政復議與行政訴訟在行政案件的審查過程中擔負著各自的使命，行政復議的主渠道解紛、行政訴訟的終局裁決，共同構建了一個高效公正、銜接合理的行政爭議解決機制。