（本文發表于《經濟研究參考》2015年21M-1）

首都新型城鎮化進程中的農民土地權益保障研究

（一）新型城鎮化與農民土地權益保障的一般情況與相關理論考察

財政部財政科學研究所、北京財政學會聯合課題組*

摘要:改革開放三十多年來，我國土地管理制度經歷了不斷改革完善的過程，為 經濟社會發展提供了有力支撐。然而，工業化和城鎮化的快速推進對于從農村到 城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰性問題。土地制度改革已成為我國 新型城鎮化、農業現代化、城鄉一體化、農民市民化、農民權益保障等諸多問題的焦點。本文以首都北京為分析對象，從新型城鎮化與農民土地權益保障的一般情況與相關理論考察入手，對農民土地權益保障現狀從集體土地征用、農村承包地流 轉、集體建設用地直接流轉、農村宅基地流轉等方面進行深入分析，找出農民土地權益保障存在的主要問題與挑戰，在借鑒國外和國內其他地區經驗做法的基礎上，提出首都新型城鎮化進程中保障農民權益的基本原則、總體思路及政策建議。

關鍵詞:首都; 新型城鎮化; 農民土地權益保障

中圖分類號:F321.1文獻標識碼: A文章編號: 2095－3151(2015)21－0003－61

一、新型城鎮化及其推進中涉及農民土地的情況

1.新型城鎮化的內涵。黨的十八屆三中全會明確提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”。

根據北京市統計局、國家統計局北京調查總隊2014年2月發布的首都城鎮化發展分析報告顯示，北京城鎮化率已達到86.2%。盡管北京市統計局表示，這個城鎮化率并非北京城市戶籍人口占總人口的比例，而是居住在北京城鎮、享受城鎮服務設施的常住人口占總人口的比例，但仍可表明北京作為我國的首都，其城鎮化水平已位居全國第二，略低于上海，與不少高收入國家 的城鎮化水平已相當接近。

結合首都實際，理解新型城鎮化的核心內涵 應注重以下幾個方面:

一是新型城鎮化是以人為本的城鎮化，即著 眼進城農民的“市民化”，以解決農民切身利益和全體社會成員的長遠、根本利益為核心，實現戶籍變化，完成農民向市民身份的轉變; 真正讓進城農民能享受城市文明的成果，提高全體人民的生活水平和質量。因此，在公共服務均等化方面，要切實解決好進城農民的就業、住房、醫療、教育等問題; 并逐步引領、提升他們的思想意識、價值觀念、風俗習慣、消費理念等;特別是在城鎮化的過程中提高農民收入、縮小社會成員之間的收入差距，最終達到共同富裕。

二是新型城鎮化要注重產業和城鎮融合發展。結構合理的產業發展是推動城鎮化持續發展的根本動力。沒有產業支撐，城鎮化難以具備充分的活力和豐富的內涵，將喪失可持續發展的源泉和能力。城鎮化進程應有效促進產業發展，帶來產業發展升級的機會。此外，在新型城鎮化推進過程中注重產業和城鎮融合發展，必然要特別注重進城農民就業與產業興旺的結合。這是以人為本推進新型城鎮化可持續發展，切實保護農民利益的根本之策。

三是新型城鎮化在北京，特別需要強調結合城市總體規劃、城鄉一體化以及京津冀協同發展戰略目標，促進首都中心區、新城、小城鎮以及周 邊村莊協調發展。北京已然可稱為世界性特大城市，有超過2000萬的常住人口，其內大氣的污染，水資源的短缺，交通的擁堵，房價的高企等，形成大城市病，降低了居民的幸福指數。做好新型城鎮化與相關的規劃統籌工作，對于緩解大城市病癥，實現首都中心區、新城、小城鎮以及村莊協調發展，促進京津冀協調發展，都有重要的意義。做好統籌工作，在戰略上保持一致，在布局上科學合理，在步驟上協調推進，才能合理地綜 合考慮人口、交通、環境、資源、發展等因素，實現各功能區綠色、健康、協調、高質量地可持續發展。

2.新型城鎮化推進過程中涉及土地使用的主要類型。根據《土地管理法》，國家將土地分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。我國實行最嚴格的耕地保護制度，嚴格限制農用地特別是耕地轉為 建設用地，控制建設用地總量。

建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。建設用地也可以分為城市建設用地、農村建設用地。城市建設用地是城市用地分類中的居住用地、公共設施用地、工業用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公共設施用地、綠地和特殊用地的總稱。農村集體建設用地包括農民宅基地、集體公益性公共設施用地(如村集體管理用房、養老設施、道路等)，以及經營性用地(村辦工廠等用地)。

未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

從所有權來說，我國土地實行城鄉二元公有制。一是國有土地，也叫全民所有制土地，城鎮、工礦建成區的土地屬于國家所有。二是集體土地，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于 國家所有的以外，屬于農民集體所有。農用地和農村集體建設用地都屬于農村集體所有土地。

從使用權來說，《土地管理法》規定，農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用，使用人對土地享有占有、使用、收益和有限處分的權利。考慮到農村集體土地的類型和實際，農用地使用權、宅基地使用權和建設用地使用權 是農村集體土地使用權的主要內容。其中，農用地使用權是指農村集體經濟組織的成員或非成員(包括單位和個人)從事農、林、牧、漁等農業生產的土地使用權。宅基地使用權是指農村村民住宅用地的使用權。建設用地使用權是指農 村集體經濟組織興辦鄉(鎮)企業和鄉( 鎮) 村公共設施、公益事業建設等用地的使用權。根據《農村土地承包法》規定，我國實行農村土地承包經營制度，采取農村集體經濟組織內部的家庭 承包方式，即農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。家庭承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品;承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。《物權法》第127條規定“土地承包 經營權自土地承包經營權合同生效時設立。”土地承包經營權是承包人因從事種植業、林業、畜 牧業、漁業生產或者其他生產經營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或者森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利，屬于用益物權。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。

3. 農民土地流轉的主要方式。農民土地會因為各種原因發生流轉現象。比如，農用地承包后，承包人將經營權或使用權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為，就是農用地流轉。農村集體建設用地也可以在一定范圍內通過出讓、轉讓(含土地使用權作價出資、入股、聯營、合作、兼并 和置換等) 、出租、轉租和抵押等方式流轉其使用權。

農村集體所有土地流轉，屬于生產要素流動，處理得當，將有利于促進市郊農業由傳統向 現代轉型，實現規模經營，并解放一部分農民勞動力。在提高農民收入的同時，配合推進城鎮化進程，促進首都整體規劃的落實。

4. 農地轉非農用地。農民集體土地(包括耕地，農民宅基地和農村集體建設用地)在根據國家規劃轉為非農的城鎮建成區用地(屬于國有土地)，一般要經過嚴格的審批和征地程序，俗稱土地的“農轉非”。近年也出現了未經征地而以入股方式實現的土地農轉非和以非規范、不合法方式形成“小產權房”而發生的土地“農轉非”。

二、新型城鎮化中農民土地權益保障的主要類別

新型城鎮化是解決城鄉二元結構走向城鄉一體化的路徑，在其實現過程中，因建成區擴大 發生征地會使原農村戶籍人口的一部分成為“失地農民”，需轉為城鎮戶籍人口，并享受相應的城市基本公共服務。征用農村集體所有土地，必然引發農民土地權益保障問題。根據《國務院關于深化改革和嚴格土地管理的決定》(國發［2004］28號)文件精神，國家在征收農民集體所有土地的過程中，對土地所有者和土地使用者(主要是 被征地農民)給予補償，即給予土地補償費。征地補償主要包括青苗、地上物補償費、土地補償費、安置補助費和被征地農民的社會保障費用。全國各省、直轄市、自治區據此制定了本地區土地補償費的分配比例非貨幣補償。

另一方面，隨著經濟社會發展，在農業生產規模化要求不斷提高的情況下，也會有農民離土不離鄉、不變戶籍從事工業、服務業生產的情況， 并使剩余耕作土地的人變為農業工人。這個過程中，離開土地的農民往往仍然擁有自己“承包田”土地的使用權，要實現土地的規模化經營，就必須對這些農民的土地確權并進行流轉。這樣，農村集體作為土地的所有者，有可能憑借所有權 的產權規范取得一定的分紅，土地經營者繳納一定租金之后可以獲得相應的利潤。在這個過程中，既要注意對農民土地權益做到應保盡保，也要防止保障過度。

三、農民土地權益界定與保障所涉及 的經濟學基礎理論

1.產權理論。產權是經濟所有制關系的法 律表現形式。它包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。產權是社會認同的經濟權利，是界定各經濟主體權、責、利的內容及邊界的范疇，其實質是人們之間的權、責、利關系。對產權實行法律保護，是市場經濟的基礎。土地產權是指存在于土地財產之中的排他權利，是一系列“權利束”的集合，主要包括狹義的所有權、占有權、支配權、使用權和處理權等。隨著社會經濟的不斷發展，特別是資源配置市場化的功能進一步加強，原有的土地產權逐漸細化和分解出一些新的土地權利，如土地經營權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地上權、土地發展權等權能。

農民土地權益問題，必然上溯到農民土地所有權問題。從我國的土地制度沿革，1950年土地法規定土地所有權歸屬農民的，后隨著“一大二公”改革和農民分散土地規模的生產需要，逐步演變為集體組織所有。再到農村家庭聯產承包責任制，形成了農村土地所有權與經營權分離、所有權歸集體組織、經營權/使用權歸農戶的體制，土地不允許流轉。在這個過程中，農民土地一直歸農民使用，成為其最基本的生活保障。從這個意義上說，農民對土地在一定程度上是享有所有權權益的。隨著1988年修改憲法土地允許流轉，特別是新世紀土地招、拍、掛以來，國家 征用農民土地就應該保障農民基本生活的權益，當然這種權益以繳費、建立保險還是培訓勞動技能，那是形式，所以只要征地，就該負擔農民基本保障。新型城鎮化的實施，會在農轉非的同時，出現大量的轉變農民土地性質及用途的現象，建立和完善農村土地產權制度，切實明晰農民土地產權，是保障和維護農民權益的基礎。同時，產權明晰也是土地流轉的基礎和前提。沒有產權的確認和法律的保護，無法實現土地資源在市場經濟中的有效配置，難以更好地推進新型城鎮化建設。

但是，這里新中國成立初期土地法規定土地歸農民所有，更多的是讓耕者有其田，作為生產資料擁有的，而非今天市場經濟條件下的土地交易權利下的所有性質，所以到后來就過渡到農村 集體所有了; 到后來的聯產承包責任制實施，農民或農戶擁有的是土地的經營權，所有權仍屬于農村集體組織。所以，從這個意義說，農民并沒有土地的所有權，進而也就沒有處置權，因而在其上違法建造的小產權房是不合法的，既不能合法化，也不能上市交易。但是，土地作為一種生產資料是可以產生價值的，這個應該歸農民所有，所以土地流轉是可以的，流轉的用途應符合 法律要求。

從這個意義上引申一步說，對于征地的補償，應該是作為生產生活資料的一種替換性的保障，而非作為土地所有權的補償，所以應該是考慮農民的生存和發展需要確定，而非其他。

2.地租理論。西方經濟學認為地租是供給固定時的土地服務價格。地租產生的原因在于土地的稀少，供給不能增加;如果給定了不變的土地供給，則地租產生的直接原因就是土地的邊際生產力提高，或土地產品的需求增加導致了糧食價格的提高。假定技術不變，則地租就是由土地產品價格的上升而產生，且隨著產品價格的上漲而不斷上漲。

馬克思在研究資本主義商品經濟條件下地 租時認為，根據地租產生的原因和條件，地租可分為絕對地租的級差地租。絕對地租是指由于土地私有權壟斷，租種任何土地都必須繳納的地租，它來源農產品價值高于生產價格的差額。級差地租是指與土地的不同等級相聯系的地租，它是農產品個別生產價格低于社會市場價格的差額而形成的超額利潤所構成的。它是因為土地 有限性所造成的土地經營壟斷而產生的。資本主義地租是農業資本家為取得土地的使用權而 交給土地所有者的超過平均利潤的那部分剩余價值。資本主義地租實際上是資本主義土地所有權的在經濟上實現自己、增值價值的一種形式。

這些理論對我國當前城鎮化和土地流轉中 的利益關系問題，仍然具有重要的意義。在新型城鎮化的過程中，土地因地理位置、肥沃程度、參與城鎮化的程度不同，如有的地區處于黃金地段，有的位處遠郊，有的在城鎮化中被改造為商業區寫字樓，有的則在城鎮規劃中只列為綠色隔 離帶等，其土地流轉價格差距就會很大，甚至有些根本流轉不起來。在新型城鎮化的推進中，保護農民土地權益，以地為基礎是必要的、重要的。但也要正確認識中國特色城鎮化道路，要把地與 人相結合，應該在統籌城市規劃的情況下，測算出如同“平均利潤率”一樣的平均土地價格，統籌考慮基礎設施等基本公共服務投入和補償，妥善處理好因地不同或因規劃用途不同而導致農 民收入差距過度懸殊的問題。

3.資源配置理論。資源配置理論的核心在 于面對資源存在的稀缺性——即資源的有限性無法滿足人們需求的屬性——人們必須要采取某種合理或高效地利用資源的方式，或對現代技術成果與各種投入要素進行的有機組合來配置資源，以滿足人們的各種需求，最大限度的減少宏觀微觀經濟浪費和實現社會福利最大化。

土地是重要的資源，具有不可再生性和有限性，尤其是對人口眾多的我國，土地資源更加稀缺、珍貴。對于我國傳統的農村集體土地，農戶只擁有使用權，殘缺的所有權加上法律的限制，難以有效的流轉，不利于市場化機制下配置土地資源提高效率，也限制了勞動力的流動。因此，新型城鎮化建設必須走集約化的路子，既要合理配置土地資源，也要合理配置人力的資源。當經濟發展進程推進到以工業經濟為主導階段時，大量的農地不斷被轉為城市與工業用地，集中的城市與工業能有效提高單位土地資源的利用效率，促進經濟快速發展。從經濟的角度看，整個社會的土地資源配置效率得到了提高。在經濟發展進程中，農業用地不斷轉為非農業用地的實質是土地資源在不同產業間重新分配，以提高土地資源的配置效率。同樣，勞動力的解放也為新型城鎮化中產業結構的調整和經濟發展方式的轉變提供了重要的生產要素。

4.二元經濟理論。美國經濟學家劉易斯于1954年提出了著名的二元經濟結構理論。劉易斯認為二元經濟是發展中國家經濟發展過程中普遍存在的一個現象，即發展中國家的經濟包括“傳統的”和“現代的”兩個部門，現代部門依靠自身的高額利潤和資本積累，從傳統部門獲得勞動剩余并取得不斷發展。現代城市工業發展起來以后，在市場經濟的調節下，不斷通過對傳統農業的影響，促使傳統部門向現代部門轉化，并最終實現二元經濟結構的一元化和國民經濟的整體現代化。

我國城鄉二元結構帶有明顯的制度特征，反映在土地上，也形成了城鄉土地要素流動和土地利益分配嚴重不均衡的二元土地制度環境。在二元經濟背景下，城鄉土地分別受不同的制度約 束和不同的機構管理，形成了不同的土地市場和土地權利體系，造成了國有土地和農村集體土地 在資源配置和土地產權管理的不對等。二元經濟與二元土地結構相互影響，在新型城鎮化的推進中，在保障耕地紅線的大原則下，要賦予城鄉土地同等的權益，一定要特別注重保護農村集體 所有土地在轉為國有土地的利益實現問題，以及農村集體土地流轉中的權益問題。黨的十八屆三中全會公報提出要在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，為建立城鄉統一的建設用地市場指明了方向。

5.“平均地權、漲價歸公”理論。孫中山在 著名的《民生主義》演講中，針對中國歷史及其 20 世紀初嚴重的土地問題提出了“平均地權、照價抽稅、照價收買、漲價歸公”的政策。他認為:“解決土地問題的辦法，各國不同，而且各國有很多繁難的地方。現在我們所用的辦法是很簡單 很容易的，這個辦法就是平均地權。……依我的主張，地價應該由地主自己去定。……政府如果 定了兩種條例，一方面照價抽稅，一方面又可以 照價收買。那么地主把10萬元的地皮，只報1萬元，他騙了政府900元的稅，自然是占便宜;如果政府照1萬元的價錢去收買那塊地皮，他便要 失去9萬元的地，這就是大大的吃虧。……從定 價那年以后，那塊地皮的價格再行漲高，各國都是要另外加稅，但是我們的辦法，就要以后所加 之價完全歸為公有。因為地價漲高，是由于社會改良和工商業進步。……推到這種進步和改良 的功勞，還是由眾人的力量經營而來的; 所以由這種改良和進步之后所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。比方有一個地主，現在報一塊地價是1萬元，到幾十年之后那塊地價 漲到100萬元，這個所漲高的99萬元，照我們的辦法都收歸眾人公有，以酬眾人改良那塊地皮周 圍的社會和發達那塊地皮周圍的工商業之功勞。這種把以后漲高的地價收歸眾人公有的辦法，才是國民黨所主張的平均地權，才是民生主義。……地主真是明白了我們平均地權辦法的道理，便不至害怕。因為照我們的辦法，把現在所定的地價還是歸地主私有。土地問題能夠解決，民生 問題便可以解決一半了。”(孫中山《民生主義第二講》)

孫中山土地政策的理論基礎，是認為土地可以私有，但土地，特別是城市土地的級差地租和市場漲價，不是土地私有者帶來的，而是社會改善基礎設施及其環境，以及人口聚集所帶來的。因而，土地的級差地租和市場漲價應當歸公，“以酬眾人改良那塊地皮周圍的社會和發達那塊地皮周圍的工商業之功勞”。這便是孫中山所謂“平均地權”的政策。其政策操作過程是，先由土地的所有者按照市場行情去定價(“地價是單指素地來講，不算人工之改良及地面之建筑。”)，然后報告政府。政府按照其報價，按率征稅(“照價抽稅”)。為了避免地主低報地價偷稅，他主張政府有“照價收買”的權利。其含義相當于我們今天的政府征收土地的政策。因為有“照價收買”的可能性，地主低報地價可能在 土地被政府征收時對自己不利，高報地價則可能在政府抽稅時對自己不利，所以，這個機制可以保證土地所有者誠實報價。當地價確定后，如果這塊土地發生產權變動，而此時它在市場中的地價高出原有價格，那么，漲價的部分，就應當由政府收走歸公。

* 課題組成員: 賈康、王曉紅、趙福昌、牛春萍、唐在富、張澤、程瑜、陳龍、龍小燕; 課題執筆人: 賈康、趙福昌、唐在富、程瑜、陳龍、龍小燕。

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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