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對不予行政處罰情形及后續處理的分析思考

□ 孫人清

問題提出

案例一：某食品經營企業涉嫌經營不符合食品安全標準的食品，市場監管部門立案調查后，發現據以立案的食品檢驗報告存在重大錯誤，應予撤銷。

案例二：市場監管部門認為某經營主體存在違法行為，并立案調查。但隨后該經營主體提供了足以證明自己沒有主觀過錯的證據。

案例三：市場監管部門認為某經營主體存在違法行為，并立案調查。經調查發現，當事人違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果。

針對以上3個案例，執法部門常常會遇到兩個問題，一是對上述已立案的案件后續如何處理，二是案件處理后是否需要對當事人進行教育。本文結合相關法律規定予以分析。

不予行政處罰的類型

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第五十七條第一款第二項規定，“違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰”；第三項規定，“違法事實不能成立的，不予行政處罰。”上述條文給出了兩個不予行政處罰條件，一是有違法行為但輕微，二是違法事實不能成立。此處出現“違法行為”和“違法事實”兩種表述，為進一步分析不予行政處罰情形，需厘清這兩種表述的含義。

《行政處罰法》沒有對違法行為與違法事實的含義作出解釋。根據該法第四條規定，違法行為是指“違反行政管理秩序的行為”。本文針對行政違法行為的構成要件采取一要件說，即違反行政管理秩序就構成行政違法行為。該法第五條第二款規定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。結合《行政處罰法》關于當事人行政責任能力及追訴時效等的規定可知，違法事實應是大的概念，涵蓋第五條第二款表述中的第二個“事實”。故違法事實是指由違法行為，違法行為的主體、性質、情節、發生時間及社會危害程度等綜合而成的事實。沒有違法行為一定不存在違法事實，但有違法行為并不意味著一定存在違法事實。

對《行政處罰法》規定的不予行政處罰（包括可以不予行政處罰）情形進行梳理，可以分為兩大類型。

第一大類型，違法事實成立。違法事實成立，違法行為自然存在。依照《行政處罰法》第三十三條第一款，此時不予行政處罰有兩種情形，一是違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果；二是初次違法且危害后果輕微并及時改正。

第二大類型，違法事實不成立。該類型又分為兩種情形，一是不存在違法行為，如上文提到的第一個案例，食品檢驗報告被撤銷，經營不符合食品安全標準的違法行為也就不存在了。二是存在違法行為，但因違法行為主體、主觀過錯、追訴時效等原因導致違法事實不能成立，而不予行政處罰。例如，當事人為不滿十四周歲的未成年人；精神病人、智力殘疾人在不能辨認或者不能控制自己行為時發生違法行為；當事人有證據足以證明沒有主觀過錯（法律、行政法規另有規定除外）；違法行為在二年內未被發現（涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，五年內未被發現）等。

分析思考

經過對相關法律條文的分析，可知前述3個案例，依法均應不予行政處罰。那么，市場監管部門在執法實踐中對于此類立案后決定不予行政處罰的案件，后續程序應如何操作？本文分析如下：

1.是否需要制作不予行政處罰決定書

對第一大類型不予行政處罰情形，因違法事實成立，制作并送達不予行政處罰決定書，并根據《行政處罰法》第三十三條第三款的規定對當事人進行教育，應無異議。這樣處理也符合市場監管總局發布的《市場監督管理行政處罰文書格式范本使用指南》之規定。該指南中不予行政處罰決定書文書適用范圍為“符合《市場監督管理行政處罰程序規定》第五十四條第一款第二項情形”，即“確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，不予行政處罰”。

對于第二大類型不予行政處罰情形是否需要制作不予行政處罰決定書，則需細致分析。當不存在違法行為情形時，本文認為不需要制作不予行政處罰決定書，應當撤銷案件。

因違法行為主體、主觀過錯、追訴時效等原因不予行政處罰時，因確有違法行為，可以制作并送達不予行政處罰決定書。《市場監督管理行政處罰文書格式范本使用指南》所規定的不予行政處罰決定書文書適用范圍包括這幾種情況。

（編者注：南通中院在 行政判決認為，不能將不予行政處罰簡單地理解為作出“不予行政處罰決定”。《行政處罰法》規定的“不予行政處罰”，不能機械的理解為一定要求行政機關通過立案、調查、聽取陳述申辯等處罰程序后，最終以不予行政處罰決定的形式作出。如果行政機關針對違法行為已經立案，則無論行為人是否改正，行政機關均應當依法作出處罰或者不予處罰的決定；如果行政機關對于違法行為尚未立案，但已實質上進行了調查，并通過法定途徑作出了處理，且違法行為已經改正，違法狀態也已消除，也是履行法定職責的一種形式。）

2.是否應當對當事人進行教育

教育即改造思想意識，如果當事人因無主觀過錯而被不予行政處罰，說明其無犯意，也就沒有進行教育的理由。當事人作為自然人時因年齡或精神狀況而被不予行政處罰時，因其無承擔行政責任甚至民事責任的能力，對其教育無法達到目的，也不應進行教育，可責令其監護人嚴加管束。《行政處罰法》第三十三條第三款對違法行為不予行政處罰。即應當進行教育的規定，并未考慮對特殊當事人和無過錯當事人教育的可行性和合理性。當事人因違法行為發現時超過追訴時效而被不予行政處罰的，因為違法行為及犯意都存在，應當進行教育。

3.撤銷立案還是作出不予行政處罰決定

《行政處罰法》《市場監督管理行政處罰程序規定》均未規定銷案程序，根據調查情況，只有作出行政處罰決定和不予行政處罰決定兩個程序可以選擇。《刑事訴訟法》規定了刑事案件立案后的銷案程序，一些部門規章也規定有類似銷案程序。如《價格行政處罰程序規定》第三十九條第二款，《校外培訓行政處罰暫行辦法》第二十七條，《生態環境行政處罰辦法》第二十條等。

上述部門規章關于銷案條件的規定并不一致，但畢竟多了一個可供選擇的程序。那么，立案后經行政機關決定調查，決定對當事人不予行政處罰的，是作銷案處理還是作出不予行政處罰決定并制作不予行政處罰決定文書更合適？

本文認為，上文分析的違法事實成立的不予行政處罰類型，應當制作不予行政處罰決定書。違法事實不能成立的類型中，不存在違法行為時，應當銷案處理。當事人為年齡或精神狀況存在特殊情況的自然人時，根據相關證據可以明確判斷，作銷案處理更合適。是否超過追訴時效，判斷方法也很明確，作銷案處理更合適。對當事人是否存在主觀過錯的認定主觀性很強，不宜直接銷案，制作不予行政處罰決定書更為妥當。

當然，以上是基于有銷案程序時更適合的選擇。在《行政處罰法》《市場監督管理行政處罰程序規定》未作修訂的情形下，除價格案件可以根據《價格行政處罰程序規定》銷案，其他案件決定不予行政處罰的，市場監管部門作出不予行政處罰決定書是于法有據的選擇。但是，從提高行政執法效率角度考慮，建議《市場監督管理行政處罰程序規定》再修訂時增加銷案程序。對作銷案處理的案件當事人是否應當進行教育，也應根據當事人情況區別處理。

來源：中國市場監管報

（作者單位：江蘇省淮安市市場監管局）