2024年11月18日，美國當選總統特朗普表示，在正式上臺后他的政府將宣布國家進入緊急狀態，并使用美國軍隊大規模驅逐非法移民。近年來，美國國內左右翼勢力互搏激烈，自由主義與保守主義此消彼長，共和黨和民主黨在移民問題上的分歧也在不斷擴大。尤其是2017年特朗普正式開啟第一任期后，其在移民問題上采取激進舉措，而拜登上臺后則對這種過火做法進行降溫。如今特朗普即將開啟第二任期，根據其勝選前后對移民議程的重視與表態來看，其新一任期在移民問題上或將比第一任期更加果決，美國近十年的移民局勢注定將經歷“過山車式”的動蕩。

本章節以美國近年來移民情況為切入點，通過政策梳理、數據分析等研究方法，分析特朗普第一任期內的移民政策與拜登政府移民政策異同，并對特朗普政府第二任期的移民政策進行展望，并比較分析其兩個任期之間移民政策差異產生的表現、原因及影響。特朗普政府希望通過對移民采取強硬態度捍衛美國本土民眾利益，維護社會治安。然而，這一政策方向也可能引起右翼政治傾向加劇，導致社會動蕩不安，并對部分行業造成勞動力短缺等負面影響。

本篇報告為民智國際研究院推出的《2024美國大選分析與特朗普2.0時代前景預測》的第四篇。此系列報告旨在對本次美國大選兩黨選情進行具體分析，并將對特朗普第二任期內在重點內政、外交議題上的具體舉措及其產生的影響進行預測。未經授權，不得轉載。

特朗普第一任期移民政策回顧

作為世界上最大的移民接收國，截至2016年，美國的移民人口（包括合法和非法移民）達到了創紀錄的4370萬，移民人口占美國總人口的比例達到了13.5%，這是自1910年來移民人數的最高比例，大約每8個美國居民中就有1個是移民。

早在2016年總統大選，特朗普的移民政策便是當時競選的焦點。根據皮尤研究中心2016年4月發布的報告顯示，當時僅有35%的共和黨人和共和黨傾向者認為移民使國家更加強大。特朗普的支持者多為30歲以上，未受過高等教育，經濟上并不富裕，且以白人群體為主，他們從事的職業主要是農業、畜牧業和工業生產。作為結果，持H-1B類型簽證（H-1B簽證是美國簽發給在該國從事專業技術類工作的人士的簽證，屬于非移民簽證）的移民和無證移民在就業上與他們存在競爭。在這類人群看來，正是由于移民的不斷涌入導致本土民眾失業率上升，認為移民對社會治安造成極大危害，并將美國犯罪率的上升歸咎于移民數量（尤其是非法移民）的激增。因此，特朗普在競選期間提出的移民政策可謂“順應民意”，也使他的支持者聯盟更加穩固，其中主要的限制移民措施包括頒布禁穆令、修筑美墨邊境墻，以及對非法移民實施“零容忍”家庭分離政策。

2015年12月2日，美國加州圣貝納迪諾發生恐怖襲擊，當時身為總統候選人的特朗普呼吁“全面禁止穆斯林進入美國，直到我們國家的代表能弄清楚到底發生了什么”，這次表態被視作“禁穆令”的先聲。2017年1月，特朗普頒布13769 號行政命令，標題為《保護國家免受外國恐怖分子進入美國》，也被稱作“穆斯林禁令”，主要內容為伊朗、伊拉克、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門七個穆斯林占多數的國家的公民 90 天內禁止進入美國，并暫停所有敘利亞難民的重新安置。隨后的第二版法令去除了伊拉克，而第三版則增加了乍得，朝鮮和委內瑞拉。特朗普表示，頒布禁穆令的理由是避免美國人民遭受“恐怖主義的威脅”，但被國際社會視為對穆斯林國家民眾的歧視。由于很多來自上述穆斯林國家的民眾多為難民或尋求庇護者，禁止入境美國意味著他們將重返家鄉或無路可去，這對脆弱的難民群體而言無異于一記重擊。正因如此，這些法令曾一度遭到侵犯人權、違背自由民主價值觀的質疑，大量美國民眾走上街頭抗議這一“人權倒退”的政令。

特朗普第一任期的另一限制移民的舉措為修筑美墨邊境墻。根據美國國土安全部2016財年的移民年鑒統計，從2014年-2016年，墨西哥一直是美國最大的移民輸送國，連續三年的移民數量都在10萬左右，移民人數占比也是遙遙領先，在這三年間，墨西哥裔移民在美國年度總接收移民的占比分別是14.5%，14.5%和13.8%。相鄰的地理位置為墨西哥輸送移民提供得天獨厚的優勢，但也使美國移民局勢面臨危機。除開墨西哥裔的移民外，還有很多來自中美洲，南美洲的非法移民或海外難民通過跨越美墨邊境非法進入美國。對此，2017年1月，特朗普總統簽署行政令，正式指示美國政府在美墨邊境修建隔離墻，在美國境內455英里的范圍內修建了新屏障，并派遣美國邊境巡邏隊特工前往可疑的移民過境點搜查。盡管特朗普的批評者認為修建隔離墻并不能阻止濫用合法入境口岸走私違禁品、逾期居留旅行簽證等行為的發生，但邊境巡邏隊的工作人員卻認為隔離墻對控制非法移民跨境流動具有切實效果。

此外，“零容忍”家庭分離政策也是打擊非法移民的一項政策，旨在通過將移民兒童與其父母或監護人進行分離來阻止非法移民。2018年4月該政策正式公布，并于隨后兩個月內在整個美墨邊境實施，攜帶子女的非法移民一經逮捕將面臨被迫在德克薩斯州不同的拘留所分離的局面，父母后面將進入美國國土安全部接受刑事起訴，而孩子被歸類為“無人陪伴的外來兒童”移送到到美國衛生與公眾服務部，這些兒童后來大多也無法與自己的父母重聚。由于該措施被指觸犯人道主義，引起了美國國內民眾的強烈譴責，且用于拘留非法移民的基礎設施需要大量的資金投入，該政策在2019年底被迫叫停。

在大刀闊斧的政策實施后，美國移民情況發生明顯變化。據世界銀行發布的數據顯示在2017-2020年，美國合法移民數量逐漸減少，尤其是后期新冠疫情爆發，導致2020年美國的凈移民人口數量為僅709209人，創下歷史新低。與此同時，非法移民數量也斷崖式下跌，據皮尤研究中心發布的數據顯示，2017-2019年間，美國非法移民平均每年下降約30萬人，而這一數據在2013-2016年僅為年均減少12萬人，這表明特朗普上臺執政后非法移民人數減少超過一倍。然而，隨著政策逐漸過激，越來越多美國民眾甚至包括部分特朗普的支持者開始反對此類激進政策。美國民間組織FWD.us（注：一個政治權益組織，主要目標是通過放寬對外國人才的移民限制促進美國經濟發展）認為，在第一任期內，特朗普將移民妖魔化以及對移民采取的極端措施使得其民意支持率大大下跌，大多數背景各異的美國人都對特朗普的移民議程持反對態度，因為這對美國利益造成了毀滅性損害。

拜登政府時期移民政策回顧

與共和黨相反，民主黨對于移民的態度較為溫和，無論是歷史上的政治聯系還是民主黨倡導的多元與包容的自由主義價值觀都讓民主黨對移民問題態度相對友善，但更為重要的是，在此前的大選中，少數族裔曾為民主黨提供民意基本盤。據羅珀中心統計的數據顯示，在2012年總統大選中，奧巴馬在非裔、西班牙裔和亞裔選民的支持率分別為93%，71%，73%，而其競爭者羅姆尼幾乎只有他的三分之一；2020年總統大選，拜登在這三者的支持率分別為87%，65%，61%,而特朗普在非裔選民的支持率僅為拜登的七分之一，在另外兩個群體的支持率也僅有拜登半數。除此之外，由于民主黨的支持者大多為受過高等教育，且經濟更加富裕的群體，出于經濟利益的考量他們會更希望雇傭能接受較低薪資水平和較差工作環境的無證移民，因此，以上種種因素都促使民主黨對移民持寬容甚至歡迎的態度，而拜登政府在移民問題上也大多延續奧巴馬政府時期的移民政策，幾乎完全對特朗普時期的政策反其道而行之。

首先是廢除禁穆令和停止繼續修建美墨邊境墻。拜登在剛上任時便發布行政命令，終止了特朗普對來自13個國家的外國人士實施的有爭議的旅行禁令（即禁穆令），同時指示國務院恢復簽證處理，并制定計劃以糾正禁令造成的傷害，特別是對于那些無法獲得豁免和簽證被拒的人。此外，拜登政府也發布公告，要求立即暫停邊境墻修建工作，并終止特朗普的國家緊急狀態宣言。

減少驅逐非法移民也是拜登移民政策中的一大重要內容，其中一項舉措就是重新執行“童年入境暫緩遣返”(DACA)計劃。根據DACA規定，年齡不超過31歲且在16歲之前入境美國但無合法移民身份的人可獲得可續簽的兩年暫緩遣返期限，并有資格獲得工作許可證。DACA計劃在特朗普時期曾被迫暫停，而拜登在上臺后重新拾起DACA計劃，簽署備忘錄確保童年入境暫緩遣返計劃保持完整，并敦促國會通過永久保護措施，以保護近70萬名從中受益的年輕無證移民。該項舉措為驅逐出境行動提供重要的延緩時間，讓受益人不必擔心被驅逐出境，同時受益人能夠在美國合法就業，有助于他們獲得一定自主權和經濟穩定。

此外，拜登還宣布暫停國土安全部的驅逐出境行動為期100天。據美國有線電視新聞網（CNN）報道，拜登在備忘錄中寫道，“美國正面臨一個世紀以來最嚴重的全球公共衛生危機，西南邊境的行動面臨重大挑戰?！?/strong>拜登此舉除了應對當前美國重大挑戰，也有摒棄特朗普時期的移民遺產之意，甚至透露出決意超越奧巴馬政府移民政策的意愿，展現出拜登政府更加開放和包容的態度。

隨著邊境政策的放寬，拜登政府迎來的是創紀錄數量的試圖跨越美墨邊境的移民規模。一方面，美國國土安全部公布的數據顯示，從2021財年到2023財年，政府平均每年在美墨邊境逮捕近220萬名移民，而2024財年上半年延續了這一趨勢。據埃爾卡諾皇家研究所預計，2024財年的邊境逮捕人數將達到近270萬人。而另一方面，經濟下行導致的就業寒冬與政府寬松政策下涌入的大量移民相疊造成美國本土民眾的就業壓力猛增。根據皮尤研究中心的數據顯示，2022年，美國勞動力中有超過3000萬移民，其中合法移民為2220萬人，另外還有830萬非法移民工人，這與2019年相比有顯著增加，但這也導致美國民眾對于拜登政府的移民政策日益不滿。

▲自制圖表。數據來源：埃爾卡諾皇家研究所2024年8月6日發布的報告

特朗普第二任期移民政策及其影響預測

如果說八年前特朗普上臺推行對移民的強硬政策主要是出于順應大多共和黨及其支持者意愿，那么新一屆特朗普的移民政策則有了更加強大的民意基礎。根據蓋洛普今年6月發布的民調報告顯示，與一年前相比，希望減少移民的美國的公民數量占比達到了55%；而美國民眾對于處理移民非法入境的態度也發生變化，有76%的人贊成美國雇用更多的邊境巡邏人員，63%的人贊成暫時禁止個人尋求庇護，甚至出現53%的微弱多數支持擴大美國邊境墻的修建，這是首次有多數人支持該政策。在這種情況下，美國的移民政策也迎來“特朗普2.0時代”。

特朗普在第二任期實施移民計劃的第一步從其人事安排中可見一斑，他組建了一支由忠誠派和強硬派組成的團隊來實施政策。移民強硬派湯姆·霍曼(Tom Holman.)被任命為“邊境沙皇”，負責大規模驅逐移民計劃；斯蒂芬·米勒(Stephen Miller)被任命為白宮政策副幕僚長和國土安全顧問，他是上屆政府中最具爭議的移民政策的主要捍衛者，也是著名的“家庭分離”政策的推動者之一；南達科他州州長克里斯蒂·諾姆 (Kristi Noem)被提名擔任國土安全部部長，長期在移民問題上持強硬態度。從特朗普組建的班底來看，強硬的移民政策在第二任期是勢在必行。

▲自制圖表。數據來源：蓋洛普統計公司在2024年7月12日發布的報告

首先，新一屆特朗普政府將開展大規模的驅逐非法移民行動。11月18日，特朗普表示上任后他將宣布國家緊急狀態，并動用美國軍隊對數千萬居住在美國的無證移民進行大規模驅逐。湯姆·霍曼（Tom Holman）也表示不排除將整個家庭驅逐出境的做法，即使孩子是美國公民。據福布斯新聞報道，美國現有1100萬無證移民，其中許多人已經在美國生活和工作了幾十年，他們的子女大多是美國公民。這一消息引起了國內移民恐慌，因為這樣的政策可能導致家庭分離和大規模拘留的噩夢重返，對移民家庭的心理健康和福祉產生負面影響。

其次，“臨時保護身份”(TPS)和“童年入境暫緩遣返計劃”(DACA)也可能被重新取消。TPS于1990年正式出臺，用以提供給因內亂、暴力、自然災害或其他特殊和臨時情況而無法安全返回祖國的個人，而DACA則為童年入境美國的無證移民提供遣返暫緩時間，這兩者都有利于保護美國的非法移民。然而，特朗普已明確表示要取消DACA計劃，這將導致超過50萬DACA受益人失去受保護的身份,與DACA性質相似的TPS也有可能受到牽連。一旦TPS與DACA被取消或暫緩執行，大量的無證移民將被驅逐和遣返，而非法移民來到美國的目的要么是尋求更好的經濟發展，要么是躲避自己原屬國家的災荒內亂，驅逐和遣返對他們無異于災難，尤其是對難民群體而言，他們將經歷比特朗普第一任期更大規模、更深程度的恐懼與磨難。

▲ 左為斯蒂芬·米勒，中間是克里斯蒂·諾姆，右為湯姆·霍曼

第三，特朗普將加強對移民的準入限制，變更“公共負擔”政策。“公共負擔”政策是1999年開始在美國實行的一項移民政策，用于確定申請簽證或綠卡的個人是否會過度依賴公共資源以滿足其個人需求。國土安全部一般將獲得公共現金援助以維持收入（現金福利）和接受美國政府出資的長期醫療保健這兩條內容作為衡量標準，即一旦過分攫取這兩種福利就會被視作社會的“公共負擔”，容易遭到拒簽和申請綠卡失敗。然而，特朗普在第一任期曾對“公共負擔”政策進行變革，將廣泛使用的“補充營養援助計劃”（SNAP）及各種形式的政府補貼住房等都納入了公共負擔的考量范圍。此外，他在判定潛在移民是否可能成為“公共負擔”時，還將收入、資產、年齡、英語水平和健康狀況等列為參考因素，這就意味著申請移民或綠卡的準入門檻將大大提高，對于低收入移民尤其不利。而他即將推出的新一版“公共負擔”政策可能變本加厲，將福利范圍進一步放寬，且對于潛在移民的考察標準增多，例如受教育水平、就業崗位等，極有可能將移民準入標準變成是一項“財富測試”，用以限制來自發展中國家的較貧窮人群的移民。

而一旦上述移民政策實施，對美國的經濟發展、社會穩定和政治格局都將造成巨大影響。在經濟上，移民在美國經濟中扮演著重要角色，如果新一屆特朗普政府提高移民準入門檻，有很多擁有高技術水平的人將無法進入美國。根據美國戰略與國際研究中心發布的報告，在美國受教育程度最高的STEM（STEM是指科學（Science）、技術（Technology）、工程（Engineering）和數學（Mathematics）四個領域的縮寫）勞動力群體中，外國出生的勞動力比例明顯更高，對此類人群的限制入境或將使美國在高科技領域逐漸衰落。此外，1100萬無證移民也對美國經濟至關重要，尤其是在建筑、農業和服務行業。若實施大規模驅逐，可能導致相關行業勞動力短缺。據美國移民理事會的研究表明，該項計劃可能使美國GDP下降4.2%，相當于1.1萬億到1.7萬億美元的損失。

此外，新一屆特朗普政府的移民政策也將對社會穩定造成巨大挑戰。激進的舉措容易引起移民的廣泛恐懼和不安，許多無證移民及其家庭面臨著隨時被驅逐的風險，進一步加劇了社會的分裂與動蕩。而大規模驅逐非法移民也容易造成美國與主要移民輸出國之間關系緊張，對美國的地緣政治格局造成破壞。以墨西哥為例，特朗普第一任期的美墨邊境墻曾使墨西哥處境被動，而這一次特朗普更加堅決地把守西南陸地門戶的決心和措施可能使美墨關系雪上加霜。

本篇報告主筆：曾玉婷

本系列報告研究組成員: 王加特、劉怡德、曾玉婷、趙柯嵐、王羅千惠、吳亦恒、李娜、白一冰、劉晗、鄭思宇

本系列報告研究組負責人:王加特

編務：曾玉婷

責編：王加特

圖片來源：網 絡