王海娟

中國地質大學（武漢）公共管理學院副教授

很多人將農村養老問題歸結為農民收入低、養老金少的問題，將提高農村老年人養老金標準作為應對農村老齡化危機的出路。大量研究指出要建立農民退休制度，按照城市養老金制度標準為農村老年人發放退休金，或者使用土地換社保。2025年全國兩會期間，農民養老金成為農村養老問題的焦點，很多人建議需要將農民養老金調整到月均500元。

在農村調研，當問及農村老年人最缺什么時，農村老年人的回答五花八門，但是沒有農村老年人說是缺錢。在發達地區調研發現，當地農民的養老金水平超過了月均2000元，但是并未完全解決農村養老問題。東部地區江蘇省Z市經濟發達，農村老年人的收入較高，且政府為農村老年人提供制度化社會保障，農村老年人的養老金月均2000元左右。作為發達地區，農村老年人的經濟條件較好，有充足的就業機會。浙江省S市一個村莊的土地基本上已經被征完，60歲以上的老年人每月都可以獲得2000-3000元的失地養老保險。當地民營經濟發達，農民人均銀行存款有3萬元，百萬、千萬的老板很多。但是，兩地只解決了少數農村老年人的養老問題，大部分農村老年人的養老狀況與中西部地區并沒有很大的區別。

一

提高養老金思路的潛在假設是當農村老年人有養老金，就會通過機構養老解決養老問題。但是機構養老在農村的作用非常有限，養老院入住率低，只能解決少數農村老年人的養老問題。

江蘇省Z市當地政府按照國際通行的9073比例，按照老年人口4%的比例建設養老床位，目前建設的養老床位有1萬張左右。養老院的收費標準與中西部地區差不多，價格在月均2000元至5000元。后來才發現，老年人入住比例只有1.5%，養老機構入住率只有30%左右，大量床位處于空置狀態。

浙江省S市一個鄉鎮從2003年就開始建設公建民營的養老院，2016年總投入1700萬元新建養老院，有床位206張，按照醫院床位標準來建設。2023年養老院的收費標準是多人間月均2500元到3800元，單間月均3700元到5000元。2023年養老院入住老年人只有38個人，最高峰的時候有80個人。養老院入住70多人，才能盈利，目前養老院的運營處于入不敷出的狀態。

即便是養老院的價格很低，農村老年人也不愿意居住。浙江省一個慈善組織從2000年左右就開始發展養老院事業，到2016年在全省建設床位1萬余張。公益性養老院的收費很低，2022年月均600-2600元。該慈善組織建設的1萬張床位中，只入住了6000多個老人。我們調研的一個鄉鎮的公益養老院有床位300張，2022年入住老人130多人，入住人數最多的時候只有137人。

二

養老金低只是農民養老困境的影響因素之一，農村養老面臨更加復雜的社會困境。機構養老在農村遭遇三大難題。

第一，市場化養老成本很高

從全國來看，當地農民月均2000元的養老金標準并不低。但是對于市場養老而言，這個標準還是不夠。發達地區，養老機構的平均收費標準是3000元/月。除此之外，老年人還需要吃藥、購買尿不濕，住到養老院的成本需要月均5000元。江蘇省Z市普通老人的養老金只有2000元/月，普通農民群體難以進入機構養老。農村老年人只有在半失能、失能的情況下才會進入機構養老。當地的養老機構針對失能、半失能老人的收費標準超過3000元/月，完全失能老人的收費標準是5000元/月。這已經超出了當地老年人的養老金標準。

農村人口規模龐大，國民經濟不發達，政府不可能提供如此高標準的養老金。提高養老金標準的結果是，政府只能為少數老年人提供較高的養老金標準。只有少數經濟實力較強的老年人能夠依靠養老機構養老，難以解決普通老年人的養老問題。

第二，農民家庭并不一定會將養老金轉化為養老資源

即便國家提高農村養老金標準，養老金并不一定用到老年人身上。養老金增加了家庭收入，但是家庭資源的分配邏輯對老年人養老有更加重要的影響。在恩往下流的家庭倫理下，家庭資源向子女分配，而不是向老人分配。在農民家庭普遍透支的情況下，政府給老年人發放的養老金可能會被用來幫兒子還房貸、車貸，而不是用來給老人養老。

在浙江農村調研發現，農民家庭收入很高，但是家庭資源并未轉化為養老資源。浙江地區為原子化地區，家庭的倫理性較弱。老年人在還能夠勞動時，就沒有合法性要求子女養老。如果老年人在還具有勞動能力的情況下要依靠子女養老就是不對的。即便老年人喪失自養能力，也會認為子女有很多開支，有很大壓力，不能成為子女負擔。浙江省S市一個村莊60歲以上的老年人每月都可以獲得2000-3000元的失地養老保險，但是老年人仍然需要去打工。

浙江農村民營經濟發達，農民家庭收入很高，但是農村老年人養老狀況與中西部地區并沒有本質的區別。在自養階段，老年人能夠獲得較多的收入，養老狀況較好。在他養階段，不管子女的家庭經濟條件好壞，失能老年人的養老狀態都是一樣的。如果家庭資源無法轉化為養老資源，老年人的養老狀況與經濟條件無關。

第三，農村老年人對養老機構的接受度較低

城市老年人對養老機構的接受度較高，農村老年人對養老機構的接受程度很低。農村老年人不愿意進入養老機構，有經濟方面的原因，更有文化心理方面的原因。

一是文化因素的影響，老年人更加愿意居住在自己家里。在城市，老年人認為進入養老院是享福的體現。在很長一段時間，城市出現了“一床難求”現象，進入某些養老院還需要排隊。在農村地區，入住養老院在文化上被認為是子女不孝順。在心理上，老年人會認為是子女拋棄了自己，自己成為負擔。

二是生活方式上的不適應。城市老年人居住在單元小區中，社會關系網絡在城市范圍。機構養老與單元小區的居住環境和居住方式差不多，在老年人觀念中居住到養老院相當于是搬家。并且養老機構往往在城市，老年人居住到養老院并不影響社會關系網絡的維系。養老院的集中、封閉居住方式與農村分散、開放的居住方式有特別大的差異，農村老年人難以接受居住方式的變化。且，農村老年人的社會關系網絡往往在村莊范圍內，養老院往往在村莊范圍之外，居住到養老院就切斷了社會關系網絡，與社會隔絕。疫情之后，養老院基本采取封閉式管理方式，導致農村老年人入住人數大量減少。

三

隨著國家對農村養老問題越來越重視，各級政府向農村投入的財政資金逐漸增加。簡單地提高農民養老金，對解決農村養老問題的作用不大，還增加了國家財政負擔。養老財政資金如何投入需要具體分析農村養老的重點。政府財政資金投入重點可以從兩個方面著手，一是重點為困難老人尤其是民政兜底老人提供經濟支持，二是提供養老公共服務。

大部分農村老年人面臨的不是經濟供養問題，或者說提高養老金標準并不能解決他們的養老問題。在有勞動能力的情況下，農村老年人還在就業，有經濟收入。很多農村老年人還需要為子代家庭發展提供經濟支持。無論是在村莊中，還是在家庭中，有勞動能力的老年人都是一個生產者，而不是一個被供養對象。即便給農村老年人提高養老金，養老金更多地是進入子代家庭，而不是用于老年人養老。

財政投入的重點是為困難老人尤其是民政兜底老人提供經濟支持。農村需要經濟支持的老年人主要是困難老年人尤其是民政兜底對象，例如特困人員、低保老人、殘疾老人等。江蘇省Z市給65歲以上的老年人發放尊老金，每月30-600元標準，其中65歲以上30元，70歲以上50元，80歲以上100元，90歲以上200元，100歲以上600元。一位基層民政部門工作人員指出：“發放30元尊老金對普通老年人來說沒有什么作用，但是對困難老年人來說，發放600元尊老金又太少，根本發揮不了什么作用?！痹谥形鞑康貐^農村，財政收入有限，民政兜底群體的經濟保障水平還不高，需要政府經濟支持。在發達地區農村，財政收入較為雄厚，民政兜底群體的經濟保障水平很高，扶持重點應該是普通困難老人。

總之，農村老年人的經濟狀況差別很大，經濟需求也不同，需要對農村老年人進行分類，將有限的財政資金為有真正經濟需求的農村老年人提供保障。

對于普通農村老年人而言，他們更加需要的是公共服務。對于還有自理能力的老年人，他們主要面臨的是孤獨問題。政府資金投入應該為這部分農村老年人群體提供精神慰藉，包括豐富農村公共文化、運營日間照料中心等。對于缺乏自理能力的老人而言，他們主要面臨的是生活照料問題。政府資金投入應該為這部分農村老年人群體提供低價而優質的生活照料服務。我國有一個廣大的農村社會，可以探索符合農村老年人需求的中國特色生活照料服務。老年人在農村有熟人社會關系網絡，有開放的居住空間，有優美的環境，農村老年人依托家庭和村社養老可以獲得更好的生活照料服務。

總之，養老金并不能轉化為公共服務，對于大部分普通農村老年人而言，政府應該將重點放在服務保障上，而非經濟保障上。