裁判要旨

所謂行政行為，是指行政機關(guān)針對具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果，是指行政行為屬于外部法律領(lǐng)域，它僅僅是設(shè)定公民、法人或者其他組織等外部相對人權(quán)利義務(wù)的處理行為。一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有法律性，不僅應(yīng)當(dāng)對外產(chǎn)生事實上的效果，而且應(yīng)當(dāng)對外產(chǎn)生法律上的效果；另一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有外部性，內(nèi)部業(yè)務(wù)指令、多階段行政行為等因其屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域，而被排除出行政行為的范疇。

提起請求金錢補償?shù)囊话憬o付之訴，必須是請求金額或者補償標(biāo)準(zhǔn)已獲明確，如果行政機關(guān)在作出實際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應(yīng)與行政機關(guān)先行協(xié)商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權(quán)原則，即，對于行政機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項，應(yīng)待行政機關(guān)先行處理后，法院再對其是否合法以及明顯不當(dāng)進行審查。如果司法機關(guān)過早介入，就會有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申317號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）太湖縣海樂煙花制造有限公司，住所地安徽省太湖縣新倉鎮(zhèn)塔山村。

法定代表人祝根華，該公司董事長。

委托代理人季立剛，上海四維樂馬律師事務(wù)所律師。

委托代理人唐宏南，上海四維樂馬律師事務(wù)所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）安慶市人民政府，住所地安徽省安慶市宜秀區(qū)振風(fēng)大道東部新城綜合寫字樓7樓。

法定代表人魏曉明，該市人民政府市長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）太湖縣人民政府，住所地安徽省太湖縣普賢路1號。

法定代表人朱小兵，該縣人民政府縣長。

再審申請人太湖縣海樂煙花制造有限公司（以下簡稱海樂公司）因訴安慶市人民政府（以下簡稱安慶市政府）、太湖縣人民政府（以下簡稱太湖縣政府）行政決定及補償一案，不服安徽省高級人民法院（2016）皖行終316號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員劉慧卓、審判員閻巍參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

海樂公司向安徽省安慶市中級人民法院起訴稱：2013年4月，《安慶市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市安全監(jiān)管局關(guān)于全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出實施意見的通知》（宜政辦發(fā)〔2013〕7號，以下簡稱7號通知）要求“2013年年底前，全市18家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)和2家煙花爆竹原材料經(jīng)營企業(yè)全部退出”，其在退出名單之內(nèi)。該《實施意見》載明制定依據(jù)是《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全監(jiān)管局等部門關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)有序退出意見的通知》（皖政辦〔2010〕61號）。通知明確相關(guān)縣人民政府是煙花爆竹企業(yè)退出工作的責(zé)任主體，具體負責(zé)組織實施煙花爆竹企業(yè)的退出工作，并要求煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)和煙花爆竹原材料經(jīng)營企業(yè)2013年年底前全部退出，2013年12月20日前拆除主要生產(chǎn)設(shè)備、終止生產(chǎn)。2013年11月22日，太湖縣政府作出《關(guān)于關(guān)閉太湖縣海樂煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的決定》（太政秘〔2013〕174號，以下簡稱174號決定），要求海樂公司自2013年12月20日起停止一切生產(chǎn)活動，拆除生產(chǎn)專業(yè)設(shè)備、設(shè)施、切斷生產(chǎn)供電電源，向有關(guān)部門申請注銷。2013年12月27日，《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全監(jiān)管局等部門關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見》（皖政辦〔2013〕45號）所確定的被關(guān)閉75家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)中，包含海樂公司，該文件對海樂公司的利益產(chǎn)生實際影響。海樂公司認為，7號通知、174號決定違反聽證等法定程序，依法應(yīng)予撤銷、確認無效或判令采取補救措施。《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全監(jiān)管局等部門關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見》（皖政辦〔2013〕45號）已被確認違法，而《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全監(jiān)管局等部門關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)有序退出意見的通知》（皖政辦〔2010〕61號）與之實質(zhì)內(nèi)容一致，同樣存在違反聽證等法定程序的情形。另，海樂公司與太湖縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡稱太湖縣安監(jiān)局）簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)關(guān)閉退出貨幣化補償協(xié)議書》顯失公平，省、市、鄉(xiāng)三級人民政府補償款僅160萬元，與評估金額相距520.77萬元，對此安慶市政府、太湖縣政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。請求：1.確認7號通知違法并予以撤銷，判令安慶市政府采取補救措施，如許可海樂公司轉(zhuǎn)型為煙花爆竹銷售公司，支持企業(yè)轉(zhuǎn)型；2.確認174號決定無效；3.判令安慶市政府、太湖縣政府追加補償款520.77萬元。

安徽省安慶市中級人民法院一審認為：2014年1月8日、7月1日，海樂公司已就煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作、關(guān)閉退出貨幣化補償分別與太湖縣安監(jiān)局達成協(xié)議，并已履行完畢。7號通知、174號決定對海樂公司的合法權(quán)益已不產(chǎn)生實際影響。據(jù)此，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第八項之規(guī)定，作出（2015）宜行初字第00074號行政裁定，駁回海樂公司的起訴。

海樂公司不服，提起上訴。

安徽省高級人民法院二審認為：海樂公司與太湖縣安監(jiān)局簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書》、《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)關(guān)閉退出貨幣化補助協(xié)議書》，就海樂公司退出煙花爆竹生產(chǎn)的補償?shù)认嚓P(guān)事項進行了約定，并已實際履行。現(xiàn)其針對協(xié)議簽訂前的安慶市政府作出的7號通知、太湖縣政府作出的174號決定提起行政訴訟，不具有原告訴訟主體資格。協(xié)議中關(guān)于“待全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出后，視周邊縣補償情況和企業(yè)資產(chǎn)投入酌定最終補償額”的約定，屬行政權(quán)處理范疇，海樂公司訴請法院直接判令行政機關(guān)另行支付其補償款520.77萬元，不屬于人民法院行政審判權(quán)限范圍。綜上，海樂公司的上訴理由不能成立，一審裁定駁回其起訴并無不當(dāng)。據(jù)此作出（2016）皖行終316號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

海樂公司向本院申請再審稱:1.《安慶市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市安全監(jiān)管局關(guān)于全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出實施意見的通知》（宜政辦發(fā)〔2013〕7號）附經(jīng)營企業(yè)退出名單，再審申請人亦在該文件退出名單之內(nèi)。太湖縣政府《關(guān)于關(guān)閉太湖縣海樂煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的決定》（太政秘〔2013〕174號）針對再審申請人作出，均對再審申請人的利益產(chǎn)生了實際影響。且該兩份文件無人向再審申請人送達，未告知訴權(quán)和起訴期限，再審申請人在兩年的法定起訴期限內(nèi)提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)對其合法性進行審查。一審和二審法院遺漏了訴訟請求。2.在政府強勢的客觀情況下，再審申請人與太湖縣安監(jiān)局簽訂《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書》本身就是無奈的。姑且不論行政行為是否違法，但不能免除協(xié)議書確定的政府責(zé)任。協(xié)議書第三條規(guī)定，“待全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出后，再視周邊縣補償情況和企業(yè)資產(chǎn)投入酌定最終補償額”，再審申請人在一審和二審中已提供了其他企業(yè)高于再審申請人獲得相關(guān)補償?shù)淖C據(jù)，再審被申請人增加補償?shù)臈l件已經(jīng)成就。一審和二審法院認為《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書》已實際履行或履行完畢是錯誤的，二審法院認為協(xié)議書中的前述約定屬行政權(quán)處理范疇也是錯誤的。3.一審和二審法院均未開庭審理，無法保障再審申請人的合法權(quán)益。故此請求：撤銷一審和二審裁定，指令安慶市中級人民法院審理，或由本院審理。

本院認為：綜合再審申請人的再審理由，本案主要涉及以下兩個值得討論的法律問題：

一、再審申請人針對7號通知和174號決定的起訴是否符合起訴條件

公民、法人或者其他組織提行政訴訟，比較常見的是針對一個侵犯其合法權(quán)益的行政行為提起撤銷訴訟。所謂行政行為，是指行政機關(guān)針對具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果，是指行政行為屬于外部法律領(lǐng)域，它僅僅是設(shè)定公民、法人或者其他組織等外部相對人權(quán)利義務(wù)的處理行為。一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有法律性，不僅應(yīng)當(dāng)對外產(chǎn)生事實上的效果，而且應(yīng)當(dāng)對外產(chǎn)生法律上的效果；另一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有外部性，內(nèi)部業(yè)務(wù)指令、多階段行政行為等因其屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域，而被排除出行政行為的范疇。就本案而言，被訴的《安慶市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市安全監(jiān)管局關(guān)于全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出實施意見的通知》（宜政辦發(fā)〔2013〕7號），雖然附具了包括再審申請人在內(nèi)的退出企業(yè)名單，但該通知在性質(zhì)上屬于上級行政機關(guān)要求“各縣（市）、區(qū)人民政府，市政府有關(guān)部門”等下級行政機關(guān)“遵照執(zhí)行”的內(nèi)部指令。雖然上級行政機關(guān)的指令具有法律和處理行為的屬性，但通常認為，其仍然屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域，由于并不直接產(chǎn)生外部效果，因而不是可訴的行政行為。另一被訴的太湖縣政府《關(guān)于關(guān)閉太湖縣海樂煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的決定》（太政秘〔2013〕174號）雖然將退出企業(yè)名單進一步限定為包括再審申請人在內(nèi)的三家，針對具體事件的特征更加明顯，但其只是指令“關(guān)閉工作由縣安監(jiān)局牽頭，縣公安局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、供電公司、政府法制辦、供銷社，新倉鎮(zhèn)人民政府、北中鎮(zhèn)人民政府予以配合”，因此僅是上下級機關(guān)之間的內(nèi)部行文，仍然缺乏外部性，內(nèi)容上也不直接產(chǎn)生法律效果。對于這種內(nèi)部行政行為，即使是在法定起訴期限之內(nèi)起訴，也因不具有可訴性而應(yīng)當(dāng)駁回。原審法院裁定駁回其起訴，結(jié)果并無不當(dāng)。再審申請人主張一審和二審法院未對上述兩份文件的合法性進行審查，屬于遺漏訴訟請求，并以此申請再審，該理由不能成立。

二、關(guān)于再審申請人要求判令安慶市政府、太湖縣政府追加補償款520.77萬元的問題

本案的實際情況也表明，直接導(dǎo)致再審申請人企業(yè)關(guān)閉和退出這一法律效果之發(fā)生的，并非7號通知和174號決定，而是再審申請人與太湖縣安監(jiān)局簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書》。正是基于該協(xié)議，再審申請人自行拆除了相關(guān)工房和設(shè)備，并按照協(xié)議分別領(lǐng)取160萬元、70萬元，共計230萬元補償款。再審申請人在起訴中，請求判令安慶市政府、太湖縣政府追加補償款520.77萬元。其事實根據(jù)是，《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書》第三條規(guī)定，“待全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出后，再視周邊縣補償情況和企業(yè)資產(chǎn)投入酌定最終補償額”，再審申請人在一審和二審中已提供了其他企業(yè)高于再審申請人獲得相關(guān)補償?shù)淖C據(jù)，再審被申請人增加補償?shù)臈l件已經(jīng)成就。對此本院認為，煙花爆竹企業(yè)整體退出屬于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范疇，符合公共利益，但退出企業(yè)因此而受到的財產(chǎn)損失依法應(yīng)當(dāng)予以補償。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二條第一款第五項的規(guī)定，當(dāng)事人可以請求判決行政機關(guān)予以賠償或者補償。但是，提起請求金錢補償?shù)囊话憬o付之訴，必須是請求金額或者補償標(biāo)準(zhǔn)已獲明確，如果行政機關(guān)在作出實際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應(yīng)與行政機關(guān)先行協(xié)商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權(quán)原則，即，對于行政機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項，應(yīng)待行政機關(guān)先行處理后，法院再對其是否合法以及明顯不當(dāng)進行審查。如果司法機關(guān)過早介入，就會有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑。本案中，姑且不論協(xié)議約定的補償是否已實際履行到位，即使如再審申請人所主張并未獲得最終補償，按照《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書》第三條的約定，行政機關(guān)也還有“酌定”的空間，在這種情況下，再審申請人應(yīng)與行政機關(guān)協(xié)商處理后再行尋求司法救濟，人民法院不能代替行政機關(guān)率先作出決定。因此，二審法院認為協(xié)議書中的前述約定屬行政權(quán)處理范疇，進而維持一審法院駁回起訴裁定，并無不妥。此外，《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書》系以太湖縣安監(jiān)局為甲方、再審申請人為乙方協(xié)商簽訂，再審申請人以協(xié)議當(dāng)事人以外的安慶市政府和太湖縣政府為被告，要求履行該協(xié)議，也有違合同相對性原則。至于再審申請人質(zhì)疑一審和二審法院均未開庭審理，因本案并未進入實體審理即被駁回起訴，該項再審理由亦不能得到支持。

綜上，再審申請人海樂公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人太湖縣海樂煙花制造有限公司的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　劉慧卓

審 判 員　閻　巍

二〇一七年八月四日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　張　蘭

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