裁判要旨

所謂行政行為，是指行政機關針對具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果，是指行政行為屬于外部法律領域，它僅僅是設定公民、法人或者其他組織等外部相對人權利義務的處理行為。一方面，這種處理應當具有法律性，不僅應當對外產生事實上的效果，而且應當對外產生法律上的效果；另一方面，這種處理應當具有外部性，內部業務指令、多階段行政行為等因其屬于內部行政領域，而被排除出行政行為的范疇。

提起請求金錢補償的一般給付之訴，必須是請求金額或者補償標準已獲明確，如果行政機關在作出實際給付之前尚有優先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應與行政機關先行協商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權原則，即，對于行政機關職權范圍內未予判斷處理的事項，應待行政機關先行處理后，法院再對其是否合法以及明顯不當進行審查。如果司法機關過早介入，就會有代替或者干預行政權行使的嫌疑。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申317號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）太湖縣海樂煙花制造有限公司，住所地安徽省太湖縣新倉鎮塔山村。

法定代表人祝根華，該公司董事長。

委托代理人季立剛，上海四維樂馬律師事務所律師。

委托代理人唐宏南，上海四維樂馬律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）安慶市人民政府，住所地安徽省安慶市宜秀區振風大道東部新城綜合寫字樓7樓。

法定代表人魏曉明，該市人民政府市長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）太湖縣人民政府，住所地安徽省太湖縣普賢路1號。

法定代表人朱小兵，該縣人民政府縣長。

再審申請人太湖縣海樂煙花制造有限公司（以下簡稱海樂公司）因訴安慶市人民政府（以下簡稱安慶市政府）、太湖縣人民政府（以下簡稱太湖縣政府）行政決定及補償一案，不服安徽省高級人民法院（2016）皖行終316號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員劉慧卓、審判員閻巍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

海樂公司向安徽省安慶市中級人民法院起訴稱：2013年4月，《安慶市人民政府辦公室轉發市安全監管局關于全市煙花爆竹生產企業退出實施意見的通知》（宜政辦發〔2013〕7號，以下簡稱7號通知）要求“2013年年底前，全市18家煙花爆竹生產企業和2家煙花爆竹原材料經營企業全部退出”，其在退出名單之內。該《實施意見》載明制定依據是《安徽省人民政府辦公廳轉發省安全監管局等部門關于煙花爆竹生產企業有序退出意見的通知》（皖政辦〔2010〕61號）。通知明確相關縣人民政府是煙花爆竹企業退出工作的責任主體，具體負責組織實施煙花爆竹企業的退出工作，并要求煙花爆竹生產企業和煙花爆竹原材料經營企業2013年年底前全部退出，2013年12月20日前拆除主要生產設備、終止生產。2013年11月22日，太湖縣政府作出《關于關閉太湖縣海樂煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產企業的決定》（太政秘〔2013〕174號，以下簡稱174號決定），要求海樂公司自2013年12月20日起停止一切生產活動，拆除生產專業設備、設施、切斷生產供電電源，向有關部門申請注銷。2013年12月27日，《安徽省人民政府辦公廳轉發省安全監管局等部門關于煙花爆竹生產企業整體退出意見》（皖政辦〔2013〕45號）所確定的被關閉75家煙花爆竹生產企業中，包含海樂公司，該文件對海樂公司的利益產生實際影響。海樂公司認為，7號通知、174號決定違反聽證等法定程序，依法應予撤銷、確認無效或判令采取補救措施。《安徽省人民政府辦公廳轉發省安全監管局等部門關于煙花爆竹生產企業整體退出意見》（皖政辦〔2013〕45號）已被確認違法，而《安徽省人民政府辦公廳轉發省安全監管局等部門關于煙花爆竹生產企業有序退出意見的通知》（皖政辦〔2010〕61號）與之實質內容一致，同樣存在違反聽證等法定程序的情形。另，海樂公司與太湖縣安全生產監督管理局（以下簡稱太湖縣安監局）簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產企業關閉退出貨幣化補償協議書》顯失公平，省、市、鄉三級人民政府補償款僅160萬元，與評估金額相距520.77萬元，對此安慶市政府、太湖縣政府應當承擔連帶責任。請求：1.確認7號通知違法并予以撤銷，判令安慶市政府采取補救措施，如許可海樂公司轉型為煙花爆竹銷售公司，支持企業轉型；2.確認174號決定無效；3.判令安慶市政府、太湖縣政府追加補償款520.77萬元。

安徽省安慶市中級人民法院一審認為：2014年1月8日、7月1日，海樂公司已就煙花爆竹生產企業退出工作、關閉退出貨幣化補償分別與太湖縣安監局達成協議，并已履行完畢。7號通知、174號決定對海樂公司的合法權益已不產生實際影響。據此，依據《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第八項之規定，作出（2015）宜行初字第00074號行政裁定，駁回海樂公司的起訴。

海樂公司不服，提起上訴。

安徽省高級人民法院二審認為：海樂公司與太湖縣安監局簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產企業退出工作協議書》、《太湖縣煙花爆竹生產企業關閉退出貨幣化補助協議書》，就海樂公司退出煙花爆竹生產的補償等相關事項進行了約定，并已實際履行。現其針對協議簽訂前的安慶市政府作出的7號通知、太湖縣政府作出的174號決定提起行政訴訟，不具有原告訴訟主體資格。協議中關于“待全市煙花爆竹生產企業退出后，視周邊縣補償情況和企業資產投入酌定最終補償額”的約定，屬行政權處理范疇，海樂公司訴請法院直接判令行政機關另行支付其補償款520.77萬元，不屬于人民法院行政審判權限范圍。綜上，海樂公司的上訴理由不能成立，一審裁定駁回其起訴并無不當。據此作出（2016）皖行終316號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

海樂公司向本院申請再審稱:1.《安慶市人民政府辦公室轉發市安全監管局關于全市煙花爆竹生產企業退出實施意見的通知》（宜政辦發〔2013〕7號）附經營企業退出名單，再審申請人亦在該文件退出名單之內。太湖縣政府《關于關閉太湖縣海樂煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產企業的決定》（太政秘〔2013〕174號）針對再審申請人作出，均對再審申請人的利益產生了實際影響。且該兩份文件無人向再審申請人送達，未告知訴權和起訴期限，再審申請人在兩年的法定起訴期限內提起訴訟，人民法院應當對其合法性進行審查。一審和二審法院遺漏了訴訟請求。2.在政府強勢的客觀情況下，再審申請人與太湖縣安監局簽訂《太湖縣煙花爆竹生產企業退出工作協議書》本身就是無奈的。姑且不論行政行為是否違法，但不能免除協議書確定的政府責任。協議書第三條規定，“待全市煙花爆竹生產企業退出后，再視周邊縣補償情況和企業資產投入酌定最終補償額”，再審申請人在一審和二審中已提供了其他企業高于再審申請人獲得相關補償的證據，再審被申請人增加補償的條件已經成就。一審和二審法院認為《太湖縣煙花爆竹生產企業退出工作協議書》已實際履行或履行完畢是錯誤的，二審法院認為協議書中的前述約定屬行政權處理范疇也是錯誤的。3.一審和二審法院均未開庭審理，無法保障再審申請人的合法權益。故此請求：撤銷一審和二審裁定，指令安慶市中級人民法院審理，或由本院審理。

本院認為：綜合再審申請人的再審理由，本案主要涉及以下兩個值得討論的法律問題：

一、再審申請人針對7號通知和174號決定的起訴是否符合起訴條件

公民、法人或者其他組織提行政訴訟，比較常見的是針對一個侵犯其合法權益的行政行為提起撤銷訴訟。所謂行政行為，是指行政機關針對具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果，是指行政行為屬于外部法律領域，它僅僅是設定公民、法人或者其他組織等外部相對人權利義務的處理行為。一方面，這種處理應當具有法律性，不僅應當對外產生事實上的效果，而且應當對外產生法律上的效果；另一方面，這種處理應當具有外部性，內部業務指令、多階段行政行為等因其屬于內部行政領域，而被排除出行政行為的范疇。就本案而言，被訴的《安慶市人民政府辦公室轉發市安全監管局關于全市煙花爆竹生產企業退出實施意見的通知》（宜政辦發〔2013〕7號），雖然附具了包括再審申請人在內的退出企業名單，但該通知在性質上屬于上級行政機關要求“各縣（市）、區人民政府，市政府有關部門”等下級行政機關“遵照執行”的內部指令。雖然上級行政機關的指令具有法律和處理行為的屬性，但通常認為，其仍然屬于內部行政領域，由于并不直接產生外部效果，因而不是可訴的行政行為。另一被訴的太湖縣政府《關于關閉太湖縣海樂煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產企業的決定》（太政秘〔2013〕174號）雖然將退出企業名單進一步限定為包括再審申請人在內的三家，針對具體事件的特征更加明顯，但其只是指令“關閉工作由縣安監局牽頭，縣公安局、工商局、質監局、供電公司、政府法制辦、供銷社，新倉鎮人民政府、北中鎮人民政府予以配合”，因此僅是上下級機關之間的內部行文，仍然缺乏外部性，內容上也不直接產生法律效果。對于這種內部行政行為，即使是在法定起訴期限之內起訴，也因不具有可訴性而應當駁回。原審法院裁定駁回其起訴，結果并無不當。再審申請人主張一審和二審法院未對上述兩份文件的合法性進行審查，屬于遺漏訴訟請求，并以此申請再審，該理由不能成立。

二、關于再審申請人要求判令安慶市政府、太湖縣政府追加補償款520.77萬元的問題

本案的實際情況也表明，直接導致再審申請人企業關閉和退出這一法律效果之發生的，并非7號通知和174號決定，而是再審申請人與太湖縣安監局簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產企業退出工作協議書》。正是基于該協議，再審申請人自行拆除了相關工房和設備，并按照協議分別領取160萬元、70萬元，共計230萬元補償款。再審申請人在起訴中，請求判令安慶市政府、太湖縣政府追加補償款520.77萬元。其事實根據是，《太湖縣煙花爆竹生產企業退出工作協議書》第三條規定，“待全市煙花爆竹生產企業退出后，再視周邊縣補償情況和企業資產投入酌定最終補償額”，再審申請人在一審和二審中已提供了其他企業高于再審申請人獲得相關補償的證據，再審被申請人增加補償的條件已經成就。對此本院認為，煙花爆竹企業整體退出屬于產業政策調整范疇，符合公共利益，但退出企業因此而受到的財產損失依法應當予以補償。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二條第一款第五項的規定，當事人可以請求判決行政機關予以賠償或者補償。但是，提起請求金錢補償的一般給付之訴，必須是請求金額或者補償標準已獲明確，如果行政機關在作出實際給付之前尚有優先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應與行政機關先行協商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權原則，即，對于行政機關職權范圍內未予判斷處理的事項，應待行政機關先行處理后，法院再對其是否合法以及明顯不當進行審查。如果司法機關過早介入，就會有代替或者干預行政權行使的嫌疑。本案中，姑且不論協議約定的補償是否已實際履行到位，即使如再審申請人所主張并未獲得最終補償，按照《太湖縣煙花爆竹生產企業退出工作協議書》第三條的約定，行政機關也還有“酌定”的空間，在這種情況下，再審申請人應與行政機關協商處理后再行尋求司法救濟，人民法院不能代替行政機關率先作出決定。因此，二審法院認為協議書中的前述約定屬行政權處理范疇，進而維持一審法院駁回起訴裁定，并無不妥。此外，《太湖縣煙花爆竹生產企業退出工作協議書》系以太湖縣安監局為甲方、再審申請人為乙方協商簽訂，再審申請人以協議當事人以外的安慶市政府和太湖縣政府為被告，要求履行該協議，也有違合同相對性原則。至于再審申請人質疑一審和二審法院均未開庭審理，因本案并未進入實體審理即被駁回起訴，該項再審理由亦不能得到支持。

綜上，再審申請人海樂公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人太湖縣海樂煙花制造有限公司的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　劉慧卓

審 判 員　閻　巍

二〇一七年八月四日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　張　蘭

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