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導語：

我國部分大城市工業集聚區的農業經營正面臨"保糧"VS"增效"困境。工業集聚區多位于城市近郊，由于早期土地規劃缺乏綜合考量、監管力度較弱、物業所有權結構復雜等原因，區域土地集約利用程度偏低。在此背景下，工業集聚區的農業用地普遍面臨地塊細碎、基礎設施不足的問題，加之土壤污染防治技術有限，農業增值往往難以達到預期。

IPP助理研究員盧克玲通過在多地調研發現，大城市工業集聚區普遍更適合發展不受土壤和外部環境影響的現代農業。從各地實踐來看，目前存在兩類經營思路：一是科技農業，二是農文旅融合。但這兩種路徑下的農業經營探索仍不同程度面臨用地管制約束、產品同質化、商業造血能力不足、成本難以有效分擔等難題。

在廣東、福建、四川等地調研時，當地的地方干部普遍提到一個共性現象，即工業集聚區的農業經營困境。

受農業排灌系統失靈、揚塵、土壤重金屬污染等因素的影響，這些區塊的農業產出效益普遍不高，畝產量低且農作物品質有待提升。然而，在耕地保護的剛性約束下，當地又不得不完成種糧任務。基于此，大家比較關心的問題是：工業型城市是否必須完成農業任務？應如何調整工業集聚區的農業經營方式？

本文將結合一線工作者的一些思考，對此問題展開探討。

一、大城市工業集聚區的農業經營困境

從我國現有城市空間布局來看，以加工制造業為代表的第二產業多處于城郊地帶。這是由于，早期產業用地的粗放式管理，導致部分區域的工業用地產權細碎；加之工業用地容積率較低，導致工業開發空間呈現出過于平面化的特點。在這一背景下，在許多大城市的郊區，呈現出居住區、耕地保護區和工業區相互交叉的用地格局。

這種情況無疑不利于工業和農業的轉型。

對工業經營主體而言，雖然企業看似位于“工業區”， 實際上并非嚴格意義上的工業區——但由于產權分散和土地利用效率低，讓企業無法有效獲批生產的配套用地。

一般而言，工業廠房多屬于重資產、重設備的類型，常常因產能增加、生產設備升級（如引入數字化設備等），而對操作區域的高度、生產線的長度變化而對空間提出新的要求。然而，囿于空間供給不足，企業只得調整生產線路的走向。用福建某企業受訪者的話來講就是： ?

“上天入地，生產線建在坡地上，還可以拐彎。”

這種做法不僅影響生產效率，還存在密集空間的安全隱患。

國土空間規劃實施前，城鄉規劃、土地利用規劃存在管理邊界不清問題。圖源：新華社

對農業經營而言，最首要的難題在于耕作不便。

不少地區的產業起步于上世紀八九十年代，當時的土地使用及買賣管理都比較寬松，長期以來積累了眾多問題，最典型表現是工業集聚區的功能分區較差、開發主體多元，難以有效治理和統籌工業低效用地，進而導致可騰挪集中的農業用地也比較有限。另一方面，由于該區域被定位為工業片區，因而長期忽視了對農業灌溉等設施的投入，導致零散的農地耕作面臨用水制約。

其次，是農業投入與產出不匹配。從各地經驗來看，工業集聚區早期的農業種植品類多為經濟作物，如花卉、苗木、蔬菜、水果等，其商業收入通常足以覆蓋投入成本。但在“非糧化整改”后，純農作物的收益往往僅能與投入持平。

再者，由于工業區域的土地流轉率較高，經營主體主要是外來種植大戶和國企，大量的市場分包環節使得農業成本進一步增加，以至于純農業的產出效益極低。此外，受到周邊的揚塵環境影響，在一些工業集聚區的農地，單季稻作物產量僅有600-800斤/畝。根據成本核算，純農業種植已屬于是入不敷出。在這種情況下，不少大戶和資本撤出，轉向更偏遠的山區、郊區租地。而農業集團等國企因承接著硬性的種糧任務，只能繼續在虧損狀態下種植。

以四川X工業鎮私人資本種植農作物為例：當地的小麥種植成本在600-700元/畝，水稻種植成本將近1500元/畝。列支部分人工后，水稻的純利潤約200元/畝。除此之外，部分經營主體還需要支付長距離的種子或肥料運輸費，約5分/斤。可見，該地的稻作種植純利潤十分有限。對該經營主體而言，其收益的主要部分來自于國家的糧食補貼，而非農業經營自身產生的回報。

最重要的，是農產品的品質問題。

據了解，工業集聚區的農業用地普遍存在土壤重金屬超標問題。以工業集聚區種植的小麥為例，其通常都含有一些微量毒素，倘若遇上氣候不好、農藥劑量不足就會發生赤霉病，導致毒素含量急劇增加。

在X工業鎮，小麥正常產量是900-1000斤畝。但X鎮去年遇上不良氣候，疊加本地工業廢水含金屬鉻，小麥產量只有400多斤/畝。更為嚴重的是，這種毒素含量高的小麥既不能給人食用，也沒辦法用作飼料。

在廣東、福建的工業集聚區，這里的農地土壤也普遍存在類似情形，這給地方的農業經營帶來重大挑戰。許多農作物因無法達標，只能流入供牲畜消耗的二級加工市場。更甚者，連經營者自身也無法明確農產品的流向。

耕地土壤鎘等重金屬污染主要源自有色金屬冶煉、采選等行業。圖源：新華社

當前，大城市工業集聚區更適合經營不受土壤和外部環境影響的現代農業。從各地方實踐來看，目前存在著兩類經營思路：一是科技農業，二是農文旅融合。

需要說明的是，這兩種方式都屬于“非糧化”經營。作為特定區域的農業經營出路，筆者試圖對其經營效果展開分析，以便于輔助理解工業型城市的農業經營應如何定位。

二、工業集聚區的農業經營思路及其困境

思路一：科技農業

這一思路常見方法是采用新工藝，如智能化養殖和智慧栽培等，以降低自然條件對農業生產的影響。例如，通過推進智能化工廠養殖，實現在樓房里進行養殖、“魚菜共生”等；或采用設施化大棚種植水果和蔬菜，以提高農產品附加值。這兩種辦法都是以科技助力農業，減少自然因素的制約，提升農產品附加值。

在此基礎上，科技農業進一步衍生出兩種新形態：

第一種是以農業科普為主要內容的研學。這種方式是將農業科技視為一種“景觀”和為消費者帶來知識增長的產品。

只是，該形態的市場需求還尚未充分開拓，研學項目中亦存在同質化高的問題。此外，研學的實際效果也經常會遭到質疑。有人就提出：“通過一次農耕課堂就能改變孩子的一生嗎？”歸根結底，科技農業研學的問題是如何將科技農業轉化為更為大眾所普適的產品。

第二種是以認購“家庭小菜園”為主要形式的都市農業。然而，這一做法通常需要依托于整個旅游景區的配套，才能吸引更多的游客消費。此外，囿于農業用地的用途管制，不少服務型商業項目也難以落地。

有分析指出，家庭菜園使農村蔬菜消費平均增加了12.7%。圖源：新華社

思路二：農文旅融合

不少城市在工業集聚區所處的城郊區域進行農文旅融合的探索。但在實際落地過程中也面臨著不少的問題。

廣東D區的案例可做說明：

D區某國企計劃聯合本地的一個農業實驗園和水鄉景區打造3A級旅游景區，但游客數量嚴重不足，去年月均不足1萬人次。 類似地，有受訪者所在的企業想在周邊片區做大地藝術類景觀，設想利用一片耕地做水稻公園，在靠近江邊的位置，依托保留樹木，在樹下建設露營地，并舉辦田園音樂會、啤酒節等活動。 然而，這一方案無法落地。其難處在于：一方面，是能夠吸引和留住游客消費的水稻公園，無法獲取實際收益；另一方面，能夠營利的商業經營主體，卻不愿將其利潤分配給投入建設水稻公園景觀的主體。這導致了收入分配的問題難以解決。

由此可見，農文旅融合的第一個困境在于難以建立有效的建設成本分擔機制。

一般來講，文旅融合的建設主體是“A政府+B農業景觀打造公司+C其他市場主體/商業機構”。其中，A負責交通、引流、垃圾處理這三大塊；B投入主要的景觀建設成本；C負責商業運營和承載消費。其中的難點就在于，如何確定C的消費是由B和A的引流帶來的？

第二個困境在于農業用地的用途管控限制。根據現有政策，農業用地只能用于農業生產設施，無法做商業，這種硬性約束直接導致文農旅發展無法匹配相應的設施。

目前通行的一種替代方案是，在片區征地開發時保留少量的建設用地，使其成為商業經營的載體。然而，這一辦法亦有弊端：通常情況下，征地后，這些地塊和建筑物的產權歸國家所有，并由土地發展中心管理。盡管保留了建筑物，但城市開發建設主體或基層政府無法獲得產權證書。其結果就是，即使成果招商，引入的商業項目也因為缺少產權資質而難以正常經營。

2012年以來，全國鄉村旅游人次從近8億躍升至30億，年均增速超過20%。

圖源：新華社

三、工業集聚區的農業經營定位問題

總體來看，在工業集聚區對農業經營產生負面影響的前提下，不少城市郊區的農業經營呈現出兩種導向：

第一，關注農業和農業科技，預期以農業技術進步推動農產品的高質量和高產出；

第二，將農業打造為一種觀賞性商品，進而通過不同要素的商業化組合，實現消費帶動下的盈利。

然而，對于地方政府和農業經營主體而言，其有限的經濟能力決定其往往只能集中于某一個方向的投入。那么，究竟應該專注于農業技術還是農業消費呢？

如果選擇技術方向，那將是一件“功在當代、利在千秋”的事情。事實上，科技本身就是一種景觀，只是應用在農業領域而已。只是，其中需要思考的問題在于，不同地區的農業科技規模、集成效應是不同的。對于不同條件不同稟賦的地區而言，首先應明確該地未來的發展主要依靠哪些群體，然后才能找準農業科技的創新方向，并積極尋求不同行業的跨界合作。此外，鑒于農地土壤受到污染的現實，必須著力推動科技轉化為土壤治理的現實生產力。

如果選擇商業開發模式，除了爭取區域內土地綜合整治的試點政策外，更應該關注這種運營模式的“自我造血”能力。

當前，我國農作物耕種收綜合機械化率超過75%。圖源：新華社

那么，如果當下對于郊區農業的功能定位，是只能服務于糧食種植，那么我們需要解決哪些問題？

筆者認為，相比于經濟收益，農產品本身的質量問題應被優先關注。

地方政府可以牽頭組織農業科技主體的在地化研發，針對土壤污染問題提出解決方案。此外，可以通過積極爭取全域土地綜合整治的政府放權，在制度上進行創新。例如，給予農業用地區域一定數量的建設用地配套，允許“點狀供地”等。

總而言之，當前我國大城市周邊的農業發展應關注并積極落實大中城市周邊現代設施的更新工程，為科技賦能現代農業預留一定的設施空間，從而更好地平衡糧食種植與科技農業的關系。

★本文作者：盧克玲 華南理工大學公共政策研究院 助理研究員

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排版 | 周浩鍇

審校 | 劉 深

終審 | 劉金程

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