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導(dǎo)語(yǔ)：

我國(guó)部分大城市工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)正面臨"保糧"VS"增效"困境。工業(yè)集聚區(qū)多位于城市近郊，由于早期土地規(guī)劃缺乏綜合考量、監(jiān)管力度較弱、物業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等原因，區(qū)域土地集約利用程度偏低。在此背景下，工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)業(yè)用地普遍面臨地塊細(xì)碎、基礎(chǔ)設(shè)施不足的問(wèn)題，加之土壤污染防治技術(shù)有限，農(nóng)業(yè)增值往往難以達(dá)到預(yù)期。

IPP助理研究員盧克玲通過(guò)在多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大城市工業(yè)集聚區(qū)普遍更適合發(fā)展不受土壤和外部環(huán)境影響的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從各地實(shí)踐來(lái)看，目前存在兩類(lèi)經(jīng)營(yíng)思路：一是科技農(nóng)業(yè)，二是農(nóng)文旅融合。但這兩種路徑下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)探索仍不同程度面臨用地管制約束、產(chǎn)品同質(zhì)化、商業(yè)造血能力不足、成本難以有效分擔(dān)等難題。

在廣東、福建、四川等地調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)氐牡胤礁刹科毡樘岬揭粋€(gè)共性現(xiàn)象，即工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)困境。

受農(nóng)業(yè)排灌系統(tǒng)失靈、揚(yáng)塵、土壤重金屬污染等因素的影響，這些區(qū)塊的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益普遍不高，畝產(chǎn)量低且農(nóng)作物品質(zhì)有待提升。然而，在耕地保護(hù)的剛性約束下，當(dāng)?shù)赜植坏貌煌瓿煞N糧任務(wù)。基于此，大家比較關(guān)心的問(wèn)題是：工業(yè)型城市是否必須完成農(nóng)業(yè)任務(wù)？應(yīng)如何調(diào)整工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式？

本文將結(jié)合一線(xiàn)工作者的一些思考，對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)探討。

一、大城市工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)困境

從我國(guó)現(xiàn)有城市空間布局來(lái)看，以加工制造業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)多處于城郊地帶。這是由于，早期產(chǎn)業(yè)用地的粗放式管理，導(dǎo)致部分區(qū)域的工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎；加之工業(yè)用地容積率較低，導(dǎo)致工業(yè)開(kāi)發(fā)空間呈現(xiàn)出過(guò)于平面化的特點(diǎn)。在這一背景下，在許多大城市的郊區(qū)，呈現(xiàn)出居住區(qū)、耕地保護(hù)區(qū)和工業(yè)區(qū)相互交叉的用地格局。

這種情況無(wú)疑不利于工業(yè)和農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

對(duì)工業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，雖然企業(yè)看似位于“工業(yè)區(qū)”， 實(shí)際上并非嚴(yán)格意義上的工業(yè)區(qū)——但由于產(chǎn)權(quán)分散和土地利用效率低，讓企業(yè)無(wú)法有效獲批生產(chǎn)的配套用地。

一般而言，工業(yè)廠(chǎng)房多屬于重資產(chǎn)、重設(shè)備的類(lèi)型，常常因產(chǎn)能增加、生產(chǎn)設(shè)備升級(jí)（如引入數(shù)字化設(shè)備等），而對(duì)操作區(qū)域的高度、生產(chǎn)線(xiàn)的長(zhǎng)度變化而對(duì)空間提出新的要求。然而，囿于空間供給不足，企業(yè)只得調(diào)整生產(chǎn)線(xiàn)路的走向。用福建某企業(yè)受訪(fǎng)者的話(huà)來(lái)講就是： ?

“上天入地，生產(chǎn)線(xiàn)建在坡地上，還可以拐彎。”

這種做法不僅影響生產(chǎn)效率，還存在密集空間的安全隱患。

國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施前，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在管理邊界不清問(wèn)題。圖源：新華社

對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)而言，最首要的難題在于耕作不便。

不少地區(qū)的產(chǎn)業(yè)起步于上世紀(jì)八九十年代，當(dāng)時(shí)的土地使用及買(mǎi)賣(mài)管理都比較寬松，長(zhǎng)期以來(lái)積累了眾多問(wèn)題，最典型表現(xiàn)是工業(yè)集聚區(qū)的功能分區(qū)較差、開(kāi)發(fā)主體多元，難以有效治理和統(tǒng)籌工業(yè)低效用地，進(jìn)而導(dǎo)致可騰挪集中的農(nóng)業(yè)用地也比較有限。另一方面，由于該區(qū)域被定位為工業(yè)片區(qū)，因而長(zhǎng)期忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉等設(shè)施的投入，導(dǎo)致零散的農(nóng)地耕作面臨用水制約。

其次，是農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)出不匹配。從各地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，工業(yè)集聚區(qū)早期的農(nóng)業(yè)種植品類(lèi)多為經(jīng)濟(jì)作物，如花卉、苗木、蔬菜、水果等，其商業(yè)收入通常足以覆蓋投入成本。但在“非糧化整改”后，純農(nóng)作物的收益往往僅能與投入持平。

再者，由于工業(yè)區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)率較高，經(jīng)營(yíng)主體主要是外來(lái)種植大戶(hù)和國(guó)企，大量的市場(chǎng)分包環(huán)節(jié)使得農(nóng)業(yè)成本進(jìn)一步增加，以至于純農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效益極低。此外，受到周邊的揚(yáng)塵環(huán)境影響，在一些工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)地，單季稻作物產(chǎn)量?jī)H有600-800斤/畝。根據(jù)成本核算，純農(nóng)業(yè)種植已屬于是入不敷出。在這種情況下，不少大戶(hù)和資本撤出，轉(zhuǎn)向更偏遠(yuǎn)的山區(qū)、郊區(qū)租地。而農(nóng)業(yè)集團(tuán)等國(guó)企因承接著硬性的種糧任務(wù)，只能繼續(xù)在虧損狀態(tài)下種植。

以四川X工業(yè)鎮(zhèn)私人資本種植農(nóng)作物為例：當(dāng)?shù)氐男←湻N植成本在600-700元/畝，水稻種植成本將近1500元/畝。列支部分人工后，水稻的純利潤(rùn)約200元/畝。除此之外，部分經(jīng)營(yíng)主體還需要支付長(zhǎng)距離的種子或肥料運(yùn)輸費(fèi)，約5分/斤。可見(jiàn)，該地的稻作種植純利潤(rùn)十分有限。對(duì)該經(jīng)營(yíng)主體而言，其收益的主要部分來(lái)自于國(guó)家的糧食補(bǔ)貼，而非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)自身產(chǎn)生的回報(bào)。

最重要的，是農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)問(wèn)題。

據(jù)了解，工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)業(yè)用地普遍存在土壤重金屬超標(biāo)問(wèn)題。以工業(yè)集聚區(qū)種植的小麥為例，其通常都含有一些微量毒素，倘若遇上氣候不好、農(nóng)藥劑量不足就會(huì)發(fā)生赤霉病，導(dǎo)致毒素含量急劇增加。

在X工業(yè)鎮(zhèn)，小麥正常產(chǎn)量是900-1000斤畝。但X鎮(zhèn)去年遇上不良?xì)夂颍B加本地工業(yè)廢水含金屬鉻，小麥產(chǎn)量只有400多斤/畝。更為嚴(yán)重的是，這種毒素含量高的小麥既不能給人食用，也沒(méi)辦法用作飼料。

在廣東、福建的工業(yè)集聚區(qū)，這里的農(nóng)地土壤也普遍存在類(lèi)似情形，這給地方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。許多農(nóng)作物因無(wú)法達(dá)標(biāo)，只能流入供牲畜消耗的二級(jí)加工市場(chǎng)。更甚者，連經(jīng)營(yíng)者自身也無(wú)法明確農(nóng)產(chǎn)品的流向。

耕地土壤鎘等重金屬污染主要源自有色金屬冶煉、采選等行業(yè)。圖源：新華社

當(dāng)前，大城市工業(yè)集聚區(qū)更適合經(jīng)營(yíng)不受土壤和外部環(huán)境影響的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從各地方實(shí)踐來(lái)看，目前存在著兩類(lèi)經(jīng)營(yíng)思路：一是科技農(nóng)業(yè)，二是農(nóng)文旅融合。

需要說(shuō)明的是，這兩種方式都屬于“非糧化”經(jīng)營(yíng)。作為特定區(qū)域的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)出路，筆者試圖對(duì)其經(jīng)營(yíng)效果展開(kāi)分析，以便于輔助理解工業(yè)型城市的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)應(yīng)如何定位。

二、工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)思路及其困境

思路一：科技農(nóng)業(yè)

這一思路常見(jiàn)方法是采用新工藝，如智能化養(yǎng)殖和智慧栽培等，以降低自然條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。例如，通過(guò)推進(jìn)智能化工廠(chǎng)養(yǎng)殖，實(shí)現(xiàn)在樓房里進(jìn)行養(yǎng)殖、“魚(yú)菜共生”等；或采用設(shè)施化大棚種植水果和蔬菜，以提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。這兩種辦法都是以科技助力農(nóng)業(yè)，減少自然因素的制約，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。

在此基礎(chǔ)上，科技農(nóng)業(yè)進(jìn)一步衍生出兩種新形態(tài)：

第一種是以農(nóng)業(yè)科普為主要內(nèi)容的研學(xué)。這種方式是將農(nóng)業(yè)科技視為一種“景觀”和為消費(fèi)者帶來(lái)知識(shí)增長(zhǎng)的產(chǎn)品。

只是，該形態(tài)的市場(chǎng)需求還尚未充分開(kāi)拓，研學(xué)項(xiàng)目中亦存在同質(zhì)化高的問(wèn)題。此外，研學(xué)的實(shí)際效果也經(jīng)常會(huì)遭到質(zhì)疑。有人就提出：“通過(guò)一次農(nóng)耕課堂就能改變孩子的一生嗎？”歸根結(jié)底，科技農(nóng)業(yè)研學(xué)的問(wèn)題是如何將科技農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化為更為大眾所普適的產(chǎn)品。

第二種是以認(rèn)購(gòu)“家庭小菜園”為主要形式的都市農(nóng)業(yè)。然而，這一做法通常需要依托于整個(gè)旅游景區(qū)的配套，才能吸引更多的游客消費(fèi)。此外，囿于農(nóng)業(yè)用地的用途管制，不少服務(wù)型商業(yè)項(xiàng)目也難以落地。

有分析指出，家庭菜園使農(nóng)村蔬菜消費(fèi)平均增加了12.7%。圖源：新華社

思路二：農(nóng)文旅融合

不少城市在工業(yè)集聚區(qū)所處的城郊區(qū)域進(jìn)行農(nóng)文旅融合的探索。但在實(shí)際落地過(guò)程中也面臨著不少的問(wèn)題。

廣東D區(qū)的案例可做說(shuō)明：

D區(qū)某國(guó)企計(jì)劃聯(lián)合本地的一個(gè)農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)園和水鄉(xiāng)景區(qū)打造3A級(jí)旅游景區(qū)，但游客數(shù)量嚴(yán)重不足，去年月均不足1萬(wàn)人次。 類(lèi)似地，有受訪(fǎng)者所在的企業(yè)想在周邊片區(qū)做大地藝術(shù)類(lèi)景觀，設(shè)想利用一片耕地做水稻公園，在靠近江邊的位置，依托保留樹(shù)木，在樹(shù)下建設(shè)露營(yíng)地，并舉辦田園音樂(lè)會(huì)、啤酒節(jié)等活動(dòng)。 然而，這一方案無(wú)法落地。其難處在于：一方面，是能夠吸引和留住游客消費(fèi)的水稻公園，無(wú)法獲取實(shí)際收益；另一方面，能夠營(yíng)利的商業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，卻不愿將其利潤(rùn)分配給投入建設(shè)水稻公園景觀的主體。這導(dǎo)致了收入分配的問(wèn)題難以解決。

由此可見(jiàn)，農(nóng)文旅融合的第一個(gè)困境在于難以建立有效的建設(shè)成本分擔(dān)機(jī)制。

一般來(lái)講，文旅融合的建設(shè)主體是“A政府+B農(nóng)業(yè)景觀打造公司+C其他市場(chǎng)主體/商業(yè)機(jī)構(gòu)”。其中，A負(fù)責(zé)交通、引流、垃圾處理這三大塊；B投入主要的景觀建設(shè)成本；C負(fù)責(zé)商業(yè)運(yùn)營(yíng)和承載消費(fèi)。其中的難點(diǎn)就在于，如何確定C的消費(fèi)是由B和A的引流帶來(lái)的？

第二個(gè)困境在于農(nóng)業(yè)用地的用途管控限制。根據(jù)現(xiàn)有政策，農(nóng)業(yè)用地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，無(wú)法做商業(yè)，這種硬性約束直接導(dǎo)致文農(nóng)旅發(fā)展無(wú)法匹配相應(yīng)的設(shè)施。

目前通行的一種替代方案是，在片區(qū)征地開(kāi)發(fā)時(shí)保留少量的建設(shè)用地，使其成為商業(yè)經(jīng)營(yíng)的載體。然而，這一辦法亦有弊端：通常情況下，征地后，這些地塊和建筑物的產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，并由土地發(fā)展中心管理。盡管保留了建筑物，但城市開(kāi)發(fā)建設(shè)主體或基層政府無(wú)法獲得產(chǎn)權(quán)證書(shū)。其結(jié)果就是，即使成果招商，引入的商業(yè)項(xiàng)目也因?yàn)槿鄙佼a(chǎn)權(quán)資質(zhì)而難以正常經(jīng)營(yíng)。

2012年以來(lái)，全國(guó)鄉(xiāng)村旅游人次從近8億躍升至30億，年均增速超過(guò)20%。

圖源：新華社

三、工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)定位問(wèn)題

總體來(lái)看，在工業(yè)集聚區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生負(fù)面影響的前提下，不少城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出兩種導(dǎo)向：

第一，關(guān)注農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)科技，預(yù)期以農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的高質(zhì)量和高產(chǎn)出；

第二，將農(nóng)業(yè)打造為一種觀賞性商品，進(jìn)而通過(guò)不同要素的商業(yè)化組合，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)帶動(dòng)下的盈利。

然而，對(duì)于地方政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，其有限的經(jīng)濟(jì)能力決定其往往只能集中于某一個(gè)方向的投入。那么，究竟應(yīng)該專(zhuān)注于農(nóng)業(yè)技術(shù)還是農(nóng)業(yè)消費(fèi)呢？

如果選擇技術(shù)方向，那將是一件“功在當(dāng)代、利在千秋”的事情。事實(shí)上，科技本身就是一種景觀，只是應(yīng)用在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域而已。只是，其中需要思考的問(wèn)題在于，不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)科技規(guī)模、集成效應(yīng)是不同的。對(duì)于不同條件不同稟賦的地區(qū)而言，首先應(yīng)明確該地未來(lái)的發(fā)展主要依靠哪些群體，然后才能找準(zhǔn)農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新方向，并積極尋求不同行業(yè)的跨界合作。此外，鑒于農(nóng)地土壤受到污染的現(xiàn)實(shí)，必須著力推動(dòng)科技轉(zhuǎn)化為土壤治理的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。

如果選擇商業(yè)開(kāi)發(fā)模式，除了爭(zhēng)取區(qū)域內(nèi)土地綜合整治的試點(diǎn)政策外，更應(yīng)該關(guān)注這種運(yùn)營(yíng)模式的“自我造血”能力。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)75%。圖源：新華社

那么，如果當(dāng)下對(duì)于郊區(qū)農(nóng)業(yè)的功能定位，是只能服務(wù)于糧食種植，那么我們需要解決哪些問(wèn)題？

筆者認(rèn)為，相比于經(jīng)濟(jì)收益，農(nóng)產(chǎn)品本身的質(zhì)量問(wèn)題應(yīng)被優(yōu)先關(guān)注。

地方政府可以牽頭組織農(nóng)業(yè)科技主體的在地化研發(fā)，針對(duì)土壤污染問(wèn)題提出解決方案。此外，可以通過(guò)積極爭(zhēng)取全域土地綜合整治的政府放權(quán)，在制度上進(jìn)行創(chuàng)新。例如，給予農(nóng)業(yè)用地區(qū)域一定數(shù)量的建設(shè)用地配套，允許“點(diǎn)狀供地”等。

總而言之，當(dāng)前我國(guó)大城市周邊的農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)關(guān)注并積極落實(shí)大中城市周邊現(xiàn)代設(shè)施的更新工程，為科技賦能現(xiàn)代農(nóng)業(yè)預(yù)留一定的設(shè)施空間，從而更好地平衡糧食種植與科技農(nóng)業(yè)的關(guān)系。

★本文作者：盧克玲 華南理工大學(xué)公共政策研究院 助理研究員

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排版 | 周浩鍇

審校 | 劉 深

終審 | 劉金程

返鄉(xiāng)隨筆｜行一：農(nóng)村的“性安全”問(wèn)題

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