范志勇中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

徐鶴鳴 中國人民大學經濟學院博士研究生

本文字數：3687字

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1789年美國建國之初關稅主要還是被作為財政收入的來源。1815年之后，隨著美國國內新興棉紡織業面臨強大的進口品競爭壓力，關稅開始被作為保護新興紡織業的工具。而到了1818年之后，美國遭遇了建國后第一次和平時期的重大金融和經濟危機，關稅又開始被作為應對經濟衰退的工具。到此，關稅實現了三大效能的轉換。

一、1818-1820年美國經濟衰退

19世界第二個十年對于美國來說是不平靜的十年。首先是1812-1815年爆發了“美英戰爭”，這場戰爭基本以美國失敗告終。戰爭結束之后美國經濟出現了明顯的衰退。然而禍不單行的是，1818年美國在門羅總統時期又發生了金融危機。這次危機是美國歷史上第一次在和平時期發生嚴重的金融和經濟危機。[1]

危機的起因與當時美國的土地泡沫密切相關。在歐洲拿破侖戰爭（1803年-1815年）期間，歐洲對美國農產品需求大增，導致價格上漲，引發“土地熱”。農民和商人為擴張土地向銀行借貸，各州也大量特許新銀行，紙幣泛濫造成通貨膨脹，土地價格進一步升高，投機盛行。1815 年拿破侖戰爭結束，英國恢復向美國出口制造業產品。1818年美國農產品價格在國內外市場均大幅下跌，經濟泡沫破裂，農民無力償債，銀行沒收的土地貶值難以出售，工廠裁員，大量人員失業，許多州出臺債務人救濟法。

更令這次恐慌雪上加霜的是，當時扮演中央銀行角色的美國“第二合眾國銀行”（Second Bank of the United States）為償還因購買路易斯安所產生的債務在1818年收緊了信貸，并要求州立銀行用黃金和白銀償還債務。[2]無法從壓力重重的農民那里收回貸款的州立銀行反過來也無法履行對美國第二合眾國銀行的償債義務，這導致大量銀行倒閉。經濟隨著陷入惡性循環，美國經濟遭遇嚴重通貨緊縮和衰退。1818年金融恐慌后人均實際GDP持續下降長達兩年之久，直到1821年經濟才回復到金融危機之前的水平。

圖1、1818年“金融恐慌”后的經濟增長狀況

數據來源：根據Maddison（2023）計算

二、經濟危機期間美國政府的關稅主張

并不令人意外的是，經濟下滑帶來了提高關稅的呼聲。這一點與兩百年后的現在及其雷同。19世紀20年代出現了美國歷史上前所未有的關于貿易政策的激烈政治爭斗。代表北方制造商與西部原材料生產商利益的強大聯盟于1820年、1824年、1827年和1828年在國會地步步推動提高關稅。雖然1820年和1827年的增稅努力失敗，但該聯盟在1824年和1828年還是取得了勝利，這大大激怒了代表出口依賴型農業生產商利益的南方政治家。

經濟狀況惡化后，主要來自北方的生產商群體、商人協會、地方議會等等向國會遞交意見書，要求提高關稅以緩解經濟困境，減輕廣泛的失業狀況。他們認為自由貿易導致鑄幣流失、工業凋零和失業增加，而關稅可以把國內市場留給自己的產業和員工，從而改善美國的經濟。因此這些利益團體要求用更高的關稅確保本國廠商在國內市場的地位，鼓勵把更多原材料用于國內加工，從而結束國家對進口的依賴。需要注意的是，這些請愿者并非尋求暫時之計，而是要建立永久性關稅體制以確保自己在國內的市場地位。

雖然關稅是國會的管轄范圍，但是在民意的推動下詹姆斯·門羅總統推動國會朝著溫和提高關稅的方向前進。隨著新一屆國會在1819年開幕，亨利·克萊作為國會的新議長獲得了關稅法案的起草權，并將其交給由保護措施擁護者把持的制造業委員會（Committee of Manufactures）。1820年3月，該委員會主席、來自賓夕法尼亞州的亨利·鮑德提出議案，全面提高關稅率。鮑德溫堅信，提高關稅將有助于改善不利的貿易收支，結束鑄幣外流，增加就業，同時保證國內農產品生產者獲得更大的國內市場。鮑德溫法案“代表了一場持續而聯合的游說運動的高潮，他們單獨拿出較為溫和的1816年關稅法案，把它作為國家陷入經濟困境的主要原因”。[3]到1820年4月，鮑德溫法案在眾議院通過。但一個月之后，在南北方政治權力分配更為平衡的參議院，該法案以一票之差被否決。[4]

與1816年不同，此時美國國內外環境發生了巨大變化。《1816年關稅法案》之所以能夠獲得美國南方各州的支持主要依賴于三個因素：第一，需要增加財政收入；第二，美國存在與英國開戰的持續威脅；第三，制造品進口的大量增加。而所有這三個要素在1820年都不復存在。

雖然1818年開始的恐慌起源于美國的金融部門，但國內制造商卻責怪外國競爭導致經濟走弱。不過當時關稅之所以作為可行藥方被提出，其中的主要原因是政府沒有應對經濟衰退的其他可行的政策工具。當時政府既沒有可供選擇的貨幣政策，也沒有財政政策。面對外國進口產品的競爭，廠商別無選擇，只能求助于進口關稅這項唯一可行的政策工具，作為應對經濟急劇下滑的緩沖。

三、1824年和1828年關稅法案

盡管南方各州成功阻止了1820年關稅發展，但是1824年和1828年旨在提升關稅的法案連續獲得通過。1824年4月，在激烈辯論后，新關稅法案法案在眾議院和參議院通過。1824年的關稅法案把應稅進口產品的平均關稅率從1823年的約38%提高至1825年的42%左右。不過該法案通過時的情形已經與1816年關稅法案時迥然不同。之前有全國性的共識，大家普遍認為1812年戰爭后，制造商（特別是與國防有關的部分）確實應該得到某些保護，因此1816年《關稅法案》得以通過。此時與1820年關稅法案受阻時的情形也不同，1820年正是經濟正處于嚴重衰退中。1824年關稅法案通過時，美國經濟的表現相當好，因此這給人留下了政府利用關稅政策促進某些地區的利益，而讓其他地區承受損失的印象。

1828年的高關稅法案是總統競選政治斗爭的產物。1828年總統大選在時任亞當斯與杰克遜之間展開。亞當斯支持主張保護性關稅和國內改造的“美式體制”，擁有北方各州的支持。[5]杰克遜則堅持有限政府和維護各州權利的立場，對關稅的支持程度要遠低于亞當斯，因此得到南方各州的支持。1828年3月，制造業委員會提出了高度傾斜性的法案，大幅提高原材料的關稅，卻沒有對使用這些原材料的制造商做補償性的關稅調整。在杰克遜競選團隊的操弄下，高度傾斜性的關稅法案的已通過。這導致美國的關稅水平進一步提高。19世紀20年代，應稅進口產品的平均關稅率持續提高，從1820年的25%左右提高到1830年的62%，這是美國歷史上的最高關稅率。

圖2、19世紀初美國應稅商品平均關稅稅率

數據來源：根據《貿易的沖突》等相關資料整理

1824年和1828年的關稅法案比之前的爭議要多得多。首先，這兩次提升關稅并不反映增加政府財政收入的需要。聯邦政府在1822年后實現了財政盈余，到19世紀20年代末，國債基本上還清。第二，關稅也不反映生產商因經濟普遍下滑而遭遇困難時的訴求。由于1819年金融恐慌后的經濟蕭條，1820年通過關稅法案的行動很容易讓人理解，然而1824年和1828年的關稅法案都不是為了應對廣泛的經濟困難，而只是國內生產商為盡可能保護自己免受外國競爭，以及政治家希望通過維護這些利益群體而撈取政治好處的強勢行動。

這兩次關稅法案也大大加劇了美國南方和北方的分裂。位于美國南部的南卡羅來納州議會甚至發起特別會議以討論拒絕執行聯邦法律的議題。1832年11月，南卡羅來納州議會發表了《聯邦法律廢止權條例》（Nullification Ordinance），宣布從1833年2月起，根據那些所謂的法案（1824年關稅法案和1828年關稅發展）在南卡羅來納州范圍內征收關稅均屬于非法。[6]迫于南方各州的壓力，美國國會在1832年又通過了新的關稅法案。這一法案試圖把稅率下調到1824年關稅法案時的水平，平均稅率得以降低，但對棉織品、毛織品和鐵制品的保護稅率依然維持。然而這一法案并未能徹底安撫南方的反抗。

附表、美國自建國以來的貿易及關稅政策（未完待續）[7]

[1]https://open.baypath.edu/his114/chapter/financial-panic/

[2]1803 年4月，美國和法國政府代表在巴黎簽署《路易斯安那購地條約》，同年10月美國參議院批準購地條約案，法國于 1804年3月正式將路易斯安那主權移交給美國。美國購買路易斯安那共需要支付1500萬美元，但對于當時美國的財力來說卻是一筆難以負擔的巨額數字。因此聯邦政府只能被迫從兩家歐洲銀行借款，利息6％。直至1823年這筆貸款才還清。按此計算，到了1823年時連本帶息，購買法屬路易斯安那地區的價格已經超過2300萬美元。參見：https://archive-share.america.gov/zh-hans/history/index.html

[3]參見Vipperman, Carl. J. 1989. William Lowndes and the Transition of Southern Politics, 1782-1822. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 第204頁。

[4]美國眾議院議員人數是基于人口確定的，南方地區處于少數派地位。而參議院每個州的代表人數是確定的。

[5]美式體制”（American System）是亨利?克萊在1824年3月提出的發展美國經濟的一系列政策主張，包括關稅、基礎設施、金融體系等等。

[6]《貿易的沖突 美國貿易政策200年》，道格拉斯·歐文，2019年中信出版集團，第三章。

[7]早期美國總統的就職時間是3月4日。本附表根據正文內容持續更新。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。