范志勇中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

徐鶴鳴 中國人民大學經濟學院博士研究生

本文字數：4147字

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說起美國大規模基礎設施建設，人們一下子會想到二戰之后艾森豪威爾總統時期主持建設的全國性的高速公路網絡。在艾森豪威爾總統推動下，1956年美國通過《聯邦資助公路法案》，開啟州際公路系統建設。事實上，由美國聯邦政府推動的大規模基礎設施建設早在19世紀初——美國工業革命興起的階段就開始了。不僅如此，當時的基礎設施建設還只是一整套旨在推動美國國內經濟循環政策的一部分。是的，你沒看錯。美國歷史上也搞過“內循環”戰略，而且就在第二次獨立戰爭結束的當年（1815年），此時距離美國聯邦政府成立大約25年左右。今天要介紹的內容就是美國建國后第一次實施的經濟“內循環”戰略。

美國建國之初在經濟上高度依賴國際貿易。在殖民地時期，這種經濟結構是對宗主國依附的產物。但是在取得獨立地位后，一個高度依賴外國市場的經濟，無論在發展潛力還是經濟安全方面都受到較大威脅。在這一大背景下，亨利·克萊等人在19世紀20年代提出了要構建“美國體系”（American System）的理念。雖然“美國體系”的概念是在1824年正式提出的，但是相關政策早在1815年就開始實施了。

所謂“美國體系”，可以簡單的類比為美國版的“內循環”戰略，即通過保護性關稅、建立國家銀行和由中央政府（聯邦政府）推動國內基礎設施建設來發展美國經濟。需要說明的是，“美國體系”并非一套封閉的體系，而是要通過這套體系發展美國經濟，增強與當時的歐洲強國的競爭力。

一、“美國體系”產生的時代背景

美國建國之初在經濟上高度依賴國際貿易。但是在取得獨立地位后，隨著國際經濟地位的變化這一經濟結構的弊端越來越顯現。在拿破侖戰爭（1803年至1815年）期間，美國作為中立方的船只和貨物運輸受到交戰雙方（英國和法國）的襲擾，正常的國際貿易和航運業受到極大影響。為了對抗英國和法國，1807年12月杰斐遜政府要求國會禁止所有美國船只前往外國港口，試圖通過中斷向交戰國運送美國的物資，迫使它們改變對美國的政策，從而保護美國船只和船員不受英法兩國的掠奪。然而這實際上是停止了美國一切對外貿易，“殺敵一千，自損八百”使美國經濟遭受重大損失。1808年美國人均實際GDP增長率降至-7.0%。1809年禁運解除后的第二年（1810年）人均實際GDP才超過禁運前的水平。

圖1、1807年《禁運法案》和1812年“美英”戰爭對經濟增長的影響

數據來源：根據Maddison（2023）計算

然而好景不長，爆發于1812年的“美英”戰爭再次對美國經濟發展甚至國家安全造成重創。1812年美國人均實際GDP增長率降至-1.8%，后續經濟增長持續放緩。盡管“美英”戰爭期間，美國經濟依然保持了正增長，但是1812-1815年戰爭期間美國的軍事弱勢暴露無遺，戰爭物資的短缺使美國在軍事方面陷入被動。在1814年8月24日的切薩皮克灣戰役中，英軍以加拿大為前進基地，在布萊登斯堡戰役擊敗美軍后，長驅直入華盛頓。英軍士兵放火燒毀了包括白宮、美國國會大廈在內的多座公共建筑。“火燒白宮”和“火燒國會山”事件成為很多美國人心中的屈辱史，這對美國后續的軍事戰略產生了影響。直到今天，有人認為特朗普反復宣稱希望加拿大成為美國第51個州，正是出于報復加拿大的心理。

這場戰爭的結果促使美國國內的許多有識之士決心扶持新興制造商，并確保國家擺脫對外國制造業產品的依賴，實現經濟獨立。戰爭威脅和發展國防產業的需要共同推動美國在1816年通過提高關稅的法案（簡稱《1816年關稅法案》）。

二、“美國體系”的主要內容

作為“美國體系”理念的提出者，亨利·克萊長期支持美國采取高關稅政策，并成為高關稅派的領袖。亨利·克萊來自肯塔基州（屬于當時的中部地區）。克萊在1811年-1820年以及1823-1825年長期擔任眾議院議長，是輝格黨的創立者和領導人，這為其推行高關稅政策創造了有力條件。早在就《1816年關稅法案》進行國會辯論的時候，克萊就指出，美國的國家安全最終取決于在關鍵產品供應上擺脫對外國的依賴。大力發展國內制造業不僅能提高國家安全，還會帶來更廣泛的經濟利益。亨利·克萊主張通過高關稅對本國制造商提供徹底而有決定意義的保護，在本國市場上有效替代進口產品。

圖2、亨利·克萊

數據來源：美國國會圖書館：https://www.loc.gov/item/2009633654/

事實上，亨利·克萊并非美國歷史上第一位推動通過關稅、補貼等政策發展美國經濟的歷史人物。回顧美國建國之后的歷史，可以發現至少在華盛頓（第一任美國總統）時期和麥迪遜（第四任美國總統）時期的政府都提出過相應的發展制造業的政策報告。

表1、“美國體系”一以貫之的政策主張

盡管克萊在1824年3月向國會正式提出了被稱為“美國體系”的建議，但相關政策早在1815年就開始實施。[1]克萊首先把美國當時面臨的經濟疲弱歸咎于美國經濟對國際市場的過度依賴，“我們根據歐洲的一場特殊戰爭與不復存在的外國市場打造自己的產業、航運和貿易”。[2]盡管在戰爭時期可能出現對美國產品和服務的巨大外國市場，但這些市場早已消失。過度依賴海外市場讓農民和種植園主受不可靠的需求支配，并使國內工業面臨強大的海外競爭對手的威脅。

為扭轉對外國市場的這種過度依賴，克萊認為美國應集中發展國內市場：我們必須適度改變自己的道路，必須給自己的部分產業以新的發展方向，快速采用真正的美國式政策。在重視外國市場的同時，讓我們也創造出一個國內市場，為美國的工業產品找到更多銷路，……促進我們自己的產業發展。“美國體系”并非閉關鎖國，“最理想的情形是能夠既有國內市場，也有外國市場。但關于它們的相對優越性，……國內市場是第一位的，重要性無可比擬。”

美國制度旨在促進美國國民經濟發展，減少對外國進口的依賴。概括起來，“美國體系”主要包含以下方面的內容：

第一，采取保護性關稅，1816年、1824年美國連續通過了提升關稅的新法案。通過提升關稅減輕國家對外國市場的依賴，創造廣闊的國內市場，實現“經濟內循環”。這一訴求體現了美國北方制造業部門的利益。“美國體系”所描述的美國當時“內循環”模式：美國的原材料（尤其是南方地區）不應該運到英國加工，而是要運到北方各州，加工成最終產品，再運回南方消費。這一“國內循環”模式將使美國的勞動力得到雇用，生產用于國內消費的制造品。它將使美國的就業種類多樣化，增強經濟實力。但這種經濟循環機制前景不會自然而然地發生，政府必須采取措施以確保它的實現。[3]

第二，成立國家銀行（National Bank）。1815年美英戰爭結束時，美國聯邦政府債臺高筑，金融市場混亂，急切希望能夠通過整頓財政和金融秩序解決財政和金融困境。面臨這種情況，成立國家銀行的呼聲再次高漲。此時美國商業銀行都是各州設立的地方性銀行。國會經過持續2年的拉鋸戰，第二銀行法案于1816年4月由麥迪遜總統簽署，特許經營權為20年，其目標已不是為戰爭籌款，而是處理諸如穩定幣值、戰爭債務、重建貿易和振興經濟等問題。由于制度缺陷和腐敗等多方面的原因，第二銀行并未完全起到預期目標，特許經營權到期后關閉。[4]

第三，以聯邦資金資助國內基礎設施建設。聯邦政府出資開展大規模的基礎設施建設，包括修建道路、運河、港口等交通設施。這有助于改善國內的交通狀況，降低運輸成本，加強各地之間的經濟聯系和貿易往來，促進國內統一市場的形成，為農業、工業和商業的發展創造更好的條件。著名的如坎伯蘭公路、伊利運河就是在這一政策推動下修建的重要交通工程。美國建國初期，所謂的中西部地區受阿巴拉契亞山脈阻隔交通不便，難以融入東部沿海地區的經濟網絡。擴大基礎設施建設反映了中西部地區的迫切要求。中西部強烈支持聯邦政府在運河、道路和其他交通改造上的支出，以改變該地區的經濟封閉狀態，把勞動力和資本從東部吸引過來。中大西洋地區同樣贊成這些支出，因為其地理位置使它成為中西部的理想運輸出口，可以獲得更大比例的聯邦預算投入。

圖3、美國西海岸地圖

數據來源：圖片來自互聯網[5]

三、“美國體系”的影響

“美國體系”是19世紀早期由美國聯邦政府推動的一次現代化嘗試，雖因地區矛盾未能完全實施，但奠定了美國經濟政策的基礎，同時也加劇了南北分裂的隱患。

從經濟方面看，“美國體系”的政策促進北方工業化和西部開發。1820年之后美國經濟進入了快速增長時期。從1820年到1828年美國人均實際GDP以每年接近1.2%的速度持續增長長達8年，人均實際GDP從1820年的2080美元上升至1828年的2279美元。[6]這在工業革命初期及其難能可貴，也是美國建國后經歷的第一個經濟持續增長時期。

當然，19世紀早期“美國體系”與現在的國家發展戰略還有很大差距。“美國體系”很多項目并非經過系統性的規劃，除此之外，這一項目也并未得到美國政府內部一致的支持。當時美國一定程度上還被當做“松散”的聯邦看待，在州政府和聯邦政府權力劃分爭議中難以規劃出全國性的統一基礎設施建設項目。例如，第七任總統杰克遜曾于1830年3月否決《梅斯維爾道路法案》（Maysville Road Bill），并提出聯邦政府資助國內基礎設施可能面臨的憲法問題。原因是因為該道路完全位于肯塔基州境內，就其性質而言屬于地方項目而非國家項目，因此不應由聯邦政府進行資助。這一否決案對“美國體系”的推進產生了巨大的負面影響。

從1820年到1828年美國經濟高速增長的同時也是關稅不斷提高的過程（1824年和1828年連續兩次提升關稅），由此可能產生高關稅推動經濟增長的錯覺。但是關稅僅僅是影響當時美國經濟發展的因素之一，包括領土擴張、基礎設施建設、技術創新與工業革命以及來自歐洲的移民等等因素都是推動經濟高速增長的因素。由于《1828年關稅法案》制定的關稅水平過高，引發南方地區的強烈反彈，甚至面臨聯邦解體的風險。美國于1832年通過新的關稅法案，削減部分關稅水平，此后美國經濟仍然保持較高的增長水平。這一事實表明高關稅與經濟增長并無直接的因果關系。

除此之外，經濟增長并不代表著社會和諧。“美國體系”的政策，特別是其中涉及的關稅政策加劇了美國北南雙方的矛盾。尤其是美國國會在繼1816年之后，又于1824年和1828年連續提高關稅。[7]高關稅政策加劇了美國南部地區的反彈。在南卡羅來納州，地方議會開始醞釀拒絕承認聯邦法令，甚至有關南方應該考慮脫離聯邦的觀念開始興起。這為日后南北戰爭的爆發埋下伏筆。

[1]https://www.americanhistorycentral.com/entries/american-system/

[2]《貿易的沖突 美國貿易政策200年》，道格拉斯·歐文，2019年中信出版集團，第三章。

[3]同上。

[4]https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16850746

[5]圖中綠色箭頭代表原材料流動方向，紅色箭頭代表制成品流動方向。

[6]根據Maddison（2023）計算，采用2011年購買力平價美元。

[7]由于《1828年關稅法案》制定關稅過高，引發南部地區的強烈不滿，因此也被稱為“可憎關稅法案”。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。