作者簡介：薛悟娟，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后。文章來源：《行政法學(xué)研究》2025年第3期，轉(zhuǎn)自行政法學(xué)研究編輯部公號。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。

摘要

在傳統(tǒng)公私益二元關(guān)系下，私益推定公式通常被用來判定和識別主觀公權(quán)利。但是，伴隨分配行政的到來，私益推定公式在應(yīng)對多邊法律關(guān)系中的利益沖突時(shí)，已表現(xiàn)出局限性：既無法解決第三人與相對人之間的利益沖突，也無法確定利益沖突下的權(quán)利歸屬。同時(shí)，私益推定公式還具有高度的不確定性，經(jīng)常會導(dǎo)出不同的適用結(jié)果。德國學(xué)理開始采用沖突調(diào)和公式來取代此前的私益推定公式。沖突調(diào)和公式以多邊法律關(guān)系為分析場域，以水平關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)參酌垂直關(guān)系來判斷行政第三人公權(quán)利的有無，不僅推動了公權(quán)利理論的發(fā)展，也為行政第三人公權(quán)利的提取和證立提供了公法基礎(chǔ)和判定標(biāo)準(zhǔn)。

一、問題的提出

德國傳統(tǒng)公權(quán)利是個(gè)人之于國家的法律地位，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)規(guī)范理論所主張的“私益推定公式”（Vermutungsformel），通常借助這一理論可以判斷行政第三人是否享有公權(quán)利以及行政訴權(quán)。2017年，我國最高人民法院在“劉××訴張家港市政府再審案”（以下簡稱“劉××案”）中引入了德國法上的這一理論，旨在通過私益推定公式來判斷第三人公權(quán)利，解決我國行政訴訟原告資格“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)過于模糊和不確定的問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)原告資格范圍的擴(kuò)大化和個(gè)人權(quán)利保護(hù)的強(qiáng)化。然而，實(shí)際效果不盡人意，在此后的諸多判決中，原本法院運(yùn)用私益推定公式來分析第三人的原告資格，結(jié)果通常是得到否定原告資格的結(jié)果，由此產(chǎn)生了“保護(hù)限縮”的論爭。

這一問題引發(fā)了司法界和行政法學(xué)界的廣泛關(guān)注，法官與學(xué)者們努力尋求解決的辦法。為此，耿寶建提出應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展“規(guī)范”的范圍和“公權(quán)利”的范疇來讀取私益保護(hù)目的，進(jìn)而擴(kuò)大原告資格。陳無風(fēng)則認(rèn)為無須擴(kuò)張保護(hù)規(guī)范的范圍，通過借鑒美國法上“利益區(qū)間”判斷方法，擴(kuò)大利益的范疇，將法律附帶保護(hù)或規(guī)制的對象納入原告范圍。何源則主張通過私益保護(hù)性標(biāo)準(zhǔn)的松動與注意要求規(guī)則的適用化解當(dāng)事人“限訴”的困境。上述解決辦法均主要圍繞擴(kuò)大“規(guī)范”或“公權(quán)利”兩個(gè)方面展開，但實(shí)質(zhì)仍然是建立在私益推定公式的基礎(chǔ)上。然而，這同樣并未取得顯著的實(shí)際效果。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，通過私益推定公式支持第三人具有原告資格的占比不到3%，多數(shù)裁判仍以客觀法規(guī)范并未包含“私益保護(hù)目的”，否定了第三人公權(quán)利以及與行政行為之間的“利害關(guān)系”。

故此，我們不得不回溯至源頭上重新思考，是不是建立在公益/私益二元區(qū)分基礎(chǔ)上的私益推定公式，難以證成當(dāng)前第三人公權(quán)利？從行政格局來看，由于現(xiàn)代行政已經(jīng)從自由防御轉(zhuǎn)變?yōu)榉峙湫姓臼恰皣摇獋€(gè)人”公私益垂直對立的二元結(jié)構(gòu)，也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺死嫦嗷_突及行政機(jī)關(guān)居中調(diào)整私益沖突的“國家—個(gè)人—個(gè)人”水平及垂直交錯(cuò)的多邊行政法律關(guān)系。在這種多邊行政法律關(guān)系中，第三人被置于私益沖突的水平關(guān)系里。隨著私益沖突的水平關(guān)系因素在公權(quán)利判斷上所占的權(quán)重日益突出，在識別第三人公權(quán)時(shí)，立基于公私益二元論的傳統(tǒng)公權(quán)理論以及私益推定公式顯然力有不逮。換言之，基于公私益二元法律關(guān)系的思考模式難以回應(yīng)多邊法律關(guān)系中第三人利益保護(hù)的問題。在此情形下，我們不免追問，多元沖突下針對第三人享有公權(quán)利和原告資格的問題，是否有更優(yōu)化的理論或方案去解決？

德國學(xué)者施密特·普羅伊斯（Matthias Schmidt-Preu?）為從根本上化解上述難題，嘗試將公權(quán)利的內(nèi)涵置于私益沖突的多邊行政法律關(guān)系中重新定義，并據(jù)此提出“沖突調(diào)和公式”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這一判斷標(biāo)準(zhǔn)尤其關(guān)注多邊法律關(guān)系中私人間的權(quán)利沖突，為個(gè)人對抗他人的、國家的侵害提供了更全面的客觀法保障，也為第三人公權(quán)利的證成提供了全新的保護(hù)范式。“沖突調(diào)和公式”是德國近二十年來，論述主觀公權(quán)利如何在多邊沖突行政法律關(guān)系中得到認(rèn)定及適用的最新理論，并被認(rèn)為是多邊法律關(guān)系中保護(hù)規(guī)范理論最細(xì)膩的操作方法。這一方法能夠?yàn)槲覈噙呅姓申P(guān)系中第三人公權(quán)利的探求提供有益路徑，相較于私益推定公式，沖突調(diào)和公式更為具體且更易適用。鑒于此，本文嘗試對德國法上多邊行政法律關(guān)系中第三人公權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行挖掘，并在此基礎(chǔ)上探究公權(quán)利的判斷標(biāo)準(zhǔn)，最后，藉由域外理論的探討為我國多邊法律關(guān)系中第三人公權(quán)利的判定提供借鑒。

二、傳統(tǒng)公權(quán)利及私益推定公式的局限

德國傳統(tǒng)公權(quán)利理論在20世紀(jì)完成了體系化的塑造以及概念的固化，并且實(shí)現(xiàn)了公權(quán)利的徹底實(shí)證化轉(zhuǎn)向，在此期間，公權(quán)利的判斷基準(zhǔn)“私益推定公式”得以形成。

（一）傳統(tǒng)公權(quán)利

傳統(tǒng)公權(quán)利體系基于耶利內(nèi)克（G.Jellinek）“地位理論”（Statustheorie）所形成了個(gè)人之于國家的法律地位，具體表現(xiàn)為被動地位（passitiver Status）、消極地位（negativer Status）、積極地位（positiver Status）和主動地位（aktiver Status），這四種地位窮盡了個(gè)人在國家中的地位圖景并呈現(xiàn)出上升的階梯樣態(tài)。首先是個(gè)人順從地、毫無人格地向國家履行義務(wù)；其次是個(gè)人被賦予了一個(gè)自主的、排除國家的領(lǐng)域；再次是國家賦予個(gè)人利用國家權(quán)力和國家制度的能力；最后是個(gè)人享有參與國家統(tǒng)治的權(quán)利。“地位理論”全面地呈現(xiàn)出個(gè)人權(quán)利的結(jié)構(gòu)體系，構(gòu)成了公法請求權(quán)的基礎(chǔ)，奠定了行政法上公權(quán)利理論的基礎(chǔ)架構(gòu)，為憲法上基本權(quán)利的功能劃分提供了指向，具有里程碑式的開拓性意義。然而，這一公權(quán)利體系是以行政作用的直接對象為研究基點(diǎn)和思考起點(diǎn)，形成國家—個(gè)人對立的公私益二元格局，這也為日后多邊行政法律關(guān)系中個(gè)人公權(quán)利的判斷埋下了隱患。

“地位理論”為學(xué)者奧特瑪·布勒（Ottmar Bühler）所承繼，在布勒看來，公權(quán)利同樣用以指稱個(gè)人的法律地位，是個(gè)人與國家關(guān)系地位特征的最佳表達(dá)，是“臣民相對于國家所擁有的，以法律行為或是以保護(hù)個(gè)體利益為目標(biāo)的強(qiáng)制性法律規(guī)范為基礎(chǔ)的，向行政或國家提出要求，要求其為一定行為的法律地位（rechtliche Stellung）”。基于此教義，布勒提出了判定公權(quán)利的三要件：強(qiáng)制性的客觀法規(guī)范、私益保護(hù)目的和法律權(quán)能。該三要件構(gòu)成了公權(quán)利的概念特征（Begriffsmerkmale），為公權(quán)利的識別提供了明確的實(shí)證化方向指引。由此，布勒的貢獻(xiàn)在于實(shí)現(xiàn)了公權(quán)利概念的固化以及實(shí)證化轉(zhuǎn)向，開啟了公權(quán)利在行政訴訟領(lǐng)域的初步探索與適用。然而，布勒的觀察視角始終未能跳脫出公私益的二元框架，在此限制下，即使是多邊行政法律關(guān)系中的利害沖突也被拆解為公益—私益的二元沖突，形成行政機(jī)關(guān)/相對人以及行政機(jī)關(guān)/第三人之間垂直對立的關(guān)系。此時(shí)，第三人利益多被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)客觀法規(guī)范所產(chǎn)生的反射性利益，可被公益所吸收，而這也將導(dǎo)致第三人法律地位難以顯現(xiàn)，且受到較少關(guān)注。

總的來看，傳統(tǒng)公權(quán)理論型塑了個(gè)人的法律地位，但也表現(xiàn)出一定的局限性：其一，公權(quán)利被置于雙邊且垂直的行政法律關(guān)系視角下，公權(quán)理論也被預(yù)設(shè)描述為行政機(jī)關(guān)和個(gè)人的二元主體；其二，其以行政作用的直接對象為核心，著重關(guān)注行政相對人之于國家的法律地位；其三，在多邊法律關(guān)系中，第三人公權(quán)利的探求立基于行政機(jī)關(guān)與第三人的垂直二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，忽視了行政相對人和第三人水平?jīng)_突關(guān)系的觀察，在此情境下，第三人利益面臨著歸屬于“反射性利益”范疇的現(xiàn)實(shí)困境。

（二）私益推定公式的局限

傳統(tǒng)公權(quán)利的價(jià)值在于，保障公民的尊嚴(yán)和人格獲得法律上的效果，使公民不至于淪為國家活動的仆從和客體。在行政訴訟領(lǐng)域，公權(quán)利的價(jià)值表現(xiàn)為訴權(quán)的判定，尤其是第三人訴權(quán)。經(jīng)過不斷摸索，保護(hù)規(guī)范理論所主張的私益推定公式逐漸成為傳統(tǒng)公權(quán)利的判定標(biāo)準(zhǔn)，即客觀法規(guī)范在維護(hù)公共利益的同時(shí)，須具有“私益保護(hù)指向”，可推定個(gè)人具有公權(quán)利。對于私益保護(hù)指向的判斷，布勒指出應(yīng)通過法律解釋進(jìn)行，在解釋時(shí)，應(yīng)優(yōu)先從立法資料中探求立法者的意圖，當(dāng)立法者意圖不明確或者存疑時(shí)，推定對個(gè)人利益提供有利保護(hù)的法規(guī)范具有私益保護(hù)性。這一推導(dǎo)方法與規(guī)則的集合也被統(tǒng)稱為保護(hù)規(guī)范理論（Schutznormtheorie）。以阿斯曼(Eberhard Schmidt-A?mann)為代表的學(xué)者在舊保護(hù)規(guī)范理論的基礎(chǔ)上提出了新保護(hù)規(guī)范理論，二者的主要區(qū)別為，新保護(hù)規(guī)范理論在探求法規(guī)范的保護(hù)目的時(shí)，從立法者意圖轉(zhuǎn)向“整體的規(guī)范構(gòu)造”和“制度性的框架”。總體來看，盡管新舊保護(hù)規(guī)范理論存在差異，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容具有一致性，即公權(quán)利的判定依賴“私益推定公式”，該公式在公權(quán)體系中居于主導(dǎo)的核心地位，是識別與證成傳統(tǒng)公權(quán)利的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著分配行政的出現(xiàn)，私益推定公式在多邊行政法律關(guān)系中已經(jīng)不具備妥當(dāng)性。

第一，私益推定公式無法解決第三人與其他私人間的利益沖突，也無法確定公權(quán)究竟屬于哪一方私人。私益推定公式的本質(zhì)是“借由穩(wěn)定的、清晰的實(shí)定法為個(gè)人提供相對于國家的穩(wěn)固法地位”，這一本質(zhì)也反映出，即使在多邊法律關(guān)系中，第三人利益的探求依舊是立基在個(gè)人—國家的垂直結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，而并未考慮第三人和相對人之間的水平私益沖突。這與德國行政法上奉行的分立原則 (Separations-Doktrin)密切相關(guān)。分立原則強(qiáng)調(diào)，任何一方私人（行政相對人、第三人）與行政機(jī)關(guān)形成的是獨(dú)立的、兩極的行政法律關(guān)系。基于分立原則，第三人和相對人之間即使存在私益糾紛，也不能因此當(dāng)然獲得針對行政機(jī)關(guān)的請求權(quán)。判斷第三人是否具有公權(quán)利，仍然是從客觀法規(guī)范是否含有私益保護(hù)目的之個(gè)人—國家二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上加以思考，此時(shí)，客觀法規(guī)范所賦予的公權(quán)利，即被看待為行政相對人/行政機(jī)關(guān)以及第三人/行政機(jī)關(guān)兩個(gè)彼此分立的、垂直的行政法律關(guān)系所產(chǎn)生的規(guī)范結(jié)果。行政訴訟的訴訟權(quán)能也因此形成一般自由權(quán)的請求權(quán)（相對人權(quán)利）與基于私益保護(hù)規(guī)范的請求權(quán)（第三人權(quán)利）分別處理的格局。因而，有學(xué)者指出，“分立原則實(shí)際上是保護(hù)規(guī)范理論在請求履責(zé)案件中的具體化” 。在分立原則的主導(dǎo)下，我們很難判斷具有私益保護(hù)目的的法規(guī)范在多邊沖突的法律關(guān)系中究竟保護(hù)的是哪一方私人的利益，也無法確定哪一方私人應(yīng)當(dāng)受到優(yōu)先的保護(hù)，保護(hù)到何種程度以及如何保護(hù)。

受德國行政法影響，我國也是從二元垂直關(guān)系角度籠統(tǒng)地判斷第三人公權(quán)利，這不僅影響了行政訴訟規(guī)則的形成，還引發(fā)了大量司法實(shí)踐爭議。早在2000年，我國《行政訴訟法執(zhí)行解釋》第12條確立了“法律上利害關(guān)系”的原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是對德國“保護(hù)規(guī)范理論”的無意識的借鑒，其實(shí)現(xiàn)了原告資格從直接相對人到第三人的拓展，而對于第三人的原告資格，往往片面地訴諸行政機(jī)關(guān)和第三人之間垂直關(guān)系去判斷，鮮少關(guān)注水平利益狀態(tài)。行政訴訟實(shí)踐原則承認(rèn)相鄰權(quán)人和公平競爭權(quán)人具有公權(quán)利，但對于這些主體具有相鄰權(quán)或公平競爭權(quán)則是有待判斷的問題。這一行政訴訟規(guī)則也使得大量司法實(shí)踐爭議產(chǎn)生。以相鄰權(quán)為例，該司法解釋第13條概括賦予了鄰人原告資格，但“這種單一的方法也可能會帶來原告資格認(rèn)定過于寬泛或過于狹窄的問題”。另外，隨著新興權(quán)益的出現(xiàn)，如“景觀權(quán)”“空氣潔凈權(quán)”等此類權(quán)利保護(hù)需求難以得到司法的積極回應(yīng)，從而造成與概括授權(quán)相矛盾的結(jié)論。

第二，私益推定公式的適用具有高度不確定性。私益推定公式被用于查明公權(quán)利，其適用的前提是探求法規(guī)范的目的是否具有私益保護(hù)指向，這往往又涉及法規(guī)范的解釋問題。然而，相關(guān)解釋方法和解釋規(guī)則至今仍然是變動的、不確定的。在司法領(lǐng)域直觀呈現(xiàn)出，不同法院根據(jù)不同的解釋規(guī)則，導(dǎo)致不同的裁判結(jié)果。以德國著名的“漁夫案”為例，一審法院以私益推定公式為主，認(rèn)為《防止海洋污染法》第2條第2款具有私人保護(hù)目的，從而判定原告資格成立。二審法院以保護(hù)規(guī)范理論的支脈“考慮要求”（Gebot der Rücksichtnahme）為依據(jù)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)授予稀酸排放許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到該海洋領(lǐng)域從事捕魚的原告的合法利益，但該案中行政機(jī)關(guān)未履行此種注意義務(wù)，因此，原告有權(quán)主張權(quán)利受損。但作為終審的聯(lián)邦行政法院卻作出了截然不同的判決結(jié)果，首先，聯(lián)邦行政法院指出，“考慮要求”是建筑法領(lǐng)域根據(jù)判例發(fā)展出的解釋規(guī)則，通常只適用于建筑領(lǐng)域，因?yàn)榻ㄖㄖ械目紤]要求是以相鄰不動產(chǎn)的建筑狀況相互依賴為基礎(chǔ)的，而且受《基本法》第14條財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)的約束。本案中原、被告是海洋區(qū)域的競爭使用者，其與相鄰不動產(chǎn)所有人沒有可比性，因此，不宜將“考慮要求”適用領(lǐng)域擅自擴(kuò)展至海洋保護(hù)。其次，聯(lián)邦行政法院認(rèn)為《防止海洋污染法》第2條第2款旨在保護(hù)公共利益，而非漁夫的私人利益，因此原告并不享有公權(quán)利。

我國司法實(shí)踐也存在相同情況，不同法院就同一案件的原告資格得出不同結(jié)論。以“東聯(lián)電線廠案”為例，一審法院認(rèn)為，被訴行政處罰“認(rèn)定案涉產(chǎn)品不合格，必然對該產(chǎn)品的生產(chǎn)者產(chǎn)生影響”，因此，作為生產(chǎn)者的東聯(lián)電線廠與被訴行政處罰存在利害關(guān)系，其具有原告主體資格。二審法院依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第1條、第3條和第64條規(guī)定，作出截然不同的判決結(jié)果，其認(rèn)為建設(shè)行政主管部門實(shí)施建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管的對象或具體處罰行為指向的對象均不涵蓋建筑材料生產(chǎn)單位。此外，“該條例也沒有規(guī)定建設(shè)行政主管部門在對施工單位進(jìn)行處罰時(shí)負(fù)有一并考量和保護(hù)相關(guān)建筑材料的生產(chǎn)單位、銷售單位等相關(guān)民事權(quán)益的義務(wù)以及負(fù)有告知并聽取他們陳述、申辯的義務(wù)”。據(jù)此，東聯(lián)電線廠與行政處罰之間并無行政法律上的利害關(guān)系。然而，再審法院重申了“保護(hù)規(guī)范說”的原理，同時(shí)，擴(kuò)大了規(guī)范的搜索范圍，將目光聚焦在監(jiān)管競合領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量法律規(guī)范上。其依據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》（以下簡稱《產(chǎn)品質(zhì)量法》）第2條認(rèn)為，案涉電線屬于該法調(diào)整的范圍，因此適用該法規(guī)定，同時(shí)結(jié)合該法第4條和第49條生產(chǎn)者須承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的規(guī)定，認(rèn)為東聯(lián)電線廠作為生產(chǎn)者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)《產(chǎn)品質(zhì)量法》所規(guī)定的行政處罰，該處罰行為對生產(chǎn)者可能產(chǎn)生包括行政法意義上的不利影響，故而，東聯(lián)電線廠具有原告資格。上述裁判均顯示，無論德國還是我國，不同的法律適用者對法規(guī)范的查找及目的解釋不同，這可能導(dǎo)致一系列負(fù)面后果，不僅危害法的安定性和明確性，而且容易出現(xiàn)法官恣意作出司法結(jié)果的情形，進(jìn)而使得當(dāng)事人無法對判決結(jié)果形成穩(wěn)定的預(yù)期。

總而言之，第三人公權(quán)利的判斷被置于二元垂直的縱向結(jié)構(gòu)中，這不僅造成真實(shí)法律關(guān)系的分立與割裂，也導(dǎo)致第三人在水平私益沖突中的法律地位不清，具體權(quán)利指向不明。基于二元垂直關(guān)系所建構(gòu)的私益推定公式，其并不當(dāng)然適合于多邊行政法律關(guān)系中第三人公權(quán)利的探求。同時(shí)，高度不確定的“私益保護(hù)目的”的解釋結(jié)果更加劇了公權(quán)利判斷的主觀化、非穩(wěn)定化。

三、多邊行政法律關(guān)系中的公權(quán)利

普羅伊斯認(rèn)識到上述局限后，結(jié)合多邊利害關(guān)系的現(xiàn)實(shí)圖景以及德國學(xué)說的新近發(fā)展趨勢對公權(quán)利予以重新認(rèn)定。同時(shí)，關(guān)于如何判斷第三人公權(quán)利，其提出 “多元沖突調(diào)和公式” （multipolare Konfliktschlichtungsformel）,以下簡稱“沖突調(diào)和公式”。

（一）多邊行政法律關(guān)系中公權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

傳統(tǒng)公權(quán)利理論是指個(gè)人受公法規(guī)范所承認(rèn)或賦予，向國家請求為或不為一定的行為、容忍或不作為的權(quán)利，該理論是國家與個(gè)人之間二元關(guān)系的體現(xiàn)。這種二元關(guān)系在判斷第三人公權(quán)利時(shí)表現(xiàn)得尤為明顯，一方面，多邊行政法律關(guān)系被分解為復(fù)數(shù)單向的雙邊關(guān)系，另一方面，第三人公權(quán)利的判斷始終基于國家—第三人的二元垂直結(jié)構(gòu)，并未包含行政相對人—第三人水平?jīng)_突關(guān)系的觀察。從二元構(gòu)造的角度來看，傳統(tǒng)公權(quán)利的內(nèi)涵概括且籠統(tǒng)，很難將其應(yīng)用在不同類型的行政法律關(guān)系上，尤其是私益沖突的多邊行政法律關(guān)系。

基于此，普羅伊斯嘗試將公權(quán)利的概念置于私益沖突的多邊行政法律關(guān)系中重新定義，即“可犧牲與自己利益相沖突的其他私人，成就自己的個(gè)人利益，并且透過向作為實(shí)質(zhì)上義務(wù)主體的國家請求方式，而獲得實(shí)現(xiàn)的一種法律能力（rechtliche F?higkeit）”。相較于傳統(tǒng)公權(quán)利，新的公權(quán)利概念更加明確地指出客觀法賦予第三人公權(quán)利的具體內(nèi)涵所在，即請求國家犧牲侵害者的利益，成就自己的利益，此外，也能夠清晰地將多邊法律關(guān)系中私人利益沖突反應(yīng)在概念的內(nèi)涵中。多邊行政法律關(guān)系中公權(quán)利的內(nèi)涵更為豐富，其不僅具有防止危險(xiǎn)和侵害的功能，還能夠要求行政機(jī)關(guān)在侵害者和受害者之間進(jìn)行利益衡量，解決私人之間的利益沖突，從而為作為受害者的第三人提供周延的法律保護(hù)。這一權(quán)利賦予了第三人同行政相對人平等的法地位，同時(shí)凸顯了平等權(quán)和自由權(quán)的雙重內(nèi)核，將“私人之間的平等維度和私人與國家之間的自由面向結(jié)合”，著重刻畫出現(xiàn)代行政格局中第三人所享有的權(quán)利。該權(quán)利的型塑更加強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任，要求行政機(jī)關(guān)在行政活動時(shí)必須考慮更多主體的利益，不僅限于行政作用的直接相對人，而且將受行政權(quán)所影響的第三人也納入考量的范疇。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)基于現(xiàn)存的分歧、沖突及競爭等實(shí)際情況，作出既合乎情狀又兼顧各方利益的決定，并且該決定應(yīng)當(dāng)獲得各參與主體的認(rèn)可。此外，行政機(jī)關(guān)還需全面審視并平衡私人之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，從而實(shí)質(zhì)性地化解各種利益沖突。（表1為公權(quán)利內(nèi)容對比）。

普羅伊斯將多邊行政法律關(guān)系中私人間利益關(guān)系區(qū)分為以下五種基本形態(tài)：(1)第三人防御，是指第三人請求行政機(jī)關(guān)消極不作為，以保障自己權(quán)益免受他人侵害。例如，距離養(yǎng)豬場大約25米的居民和旅館業(yè)主擔(dān)心養(yǎng)豬場建成后的惡臭污染會損及自身健康和土地價(jià)值，請求行政機(jī)關(guān)撤銷養(yǎng)豬場的建造許可。(2)第三人請求作為，是指第三人請求行政機(jī)關(guān)積極作為，以防止自身權(quán)益受到他人侵害。例如，消防站附近的居民持續(xù)受到高達(dá)110分貝火警報(bào)警器的侵?jǐn)_，導(dǎo)致其精神狀態(tài)長期處于緊張和紊亂之中，遂請求行政機(jī)關(guān)責(zé)令關(guān)閉報(bào)警器，或遷移報(bào)警器，或采取其他技術(shù)措施降低報(bào)警器的噪音強(qiáng)度。(3)形成作為，是指相對人請求行政機(jī)關(guān)積極作為，以促成其利益的形成，但行政機(jī)關(guān)以維護(hù)第三人利益為由拒絕了該請求，如相對人申請建設(shè)許可，但行政機(jī)關(guān)為保護(hù)相鄰人的采光而拒絕該申請。(4)形成防御，是指獲得形成利益的相對人，針對第三人的異議和反對，請求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)作出對己有利的決定，如當(dāng)?shù)谌藢ㄔO(shè)許可提出異議并請求撤銷時(shí)，相對人則請求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)維持原有的建設(shè)許可。(5)準(zhǔn)入性請求作為，是指在資源分配受限的情形下，某一競爭者請求行政機(jī)關(guān)撤銷原先給予其他競爭者的分配決定，變更自己為授益相對人。例如，經(jīng)濟(jì)行政法領(lǐng)域特許經(jīng)營權(quán)的競爭和公務(wù)員招錄。

（二）沖突調(diào)和公式作為公權(quán)利的判斷標(biāo)準(zhǔn)

在新的公權(quán)利概念的理解下，傳統(tǒng)二元關(guān)系所建構(gòu)的私益推定公式，顯然難以適用于私益沖突的多邊行政法律關(guān)系上。于是，普羅伊斯總結(jié)并提煉出“沖突調(diào)和公式”,即法律規(guī)范是否含有多邊私益沖突調(diào)和方案，旨在為多邊法律關(guān)系中第三人公權(quán)利的證成提供操作模型，具體的操作步驟分為權(quán)利授予(Rechtszuweisung)以及請求權(quán)行使(Anspruchsrichtung)兩個(gè)層次。

第一，權(quán)利授予層次。在私益沖突的多邊行政法律關(guān)系中，公權(quán)利判斷的重心應(yīng)從傳統(tǒng)的探求法規(guī)范是否具有私益保護(hù)目的，轉(zhuǎn)移至找尋法規(guī)范是否包含私益沖突調(diào)和方案。在權(quán)利授予層次上，應(yīng)由公法規(guī)范來決定一方私人能夠犧牲侵害者的利益，而成就自己的利益。這里的公法規(guī)范包括法律、法規(guī)命令，甚至是歐盟法賦予私人依法申請的公法請求權(quán)，但行政規(guī)則除外。同時(shí)，公法規(guī)范必須具有一定的特性，即針對水平關(guān)系中沖突的私人利益，存在評價(jià)、限制及衡量的規(guī)定。評價(jià)要素是指公法規(guī)范表達(dá)出私人本身利益的重要性；限制要素則表達(dá)了相沖突的私人不能完全發(fā)揮其利益的事實(shí)；衡量要素是指規(guī)范含有水平關(guān)系的權(quán)衡意圖。含有上述要素的相關(guān)規(guī)定，能夠?qū)崿F(xiàn)某一私人利益，而犧牲他人利益。此等公法規(guī)范賦予了私人之間“自由的可為”（freies Dürfen），建構(gòu)了多邊行政法律關(guān)系中主觀公權(quán)利的基礎(chǔ)。簡言之，具有上述特性的公法規(guī)范具有保護(hù)第三人的性質(zhì)。如何判斷公法規(guī)范有無沖突調(diào)和目的，仍然要回歸到一般法規(guī)范上，借助解釋方法來完成。

第二，請求權(quán)行使層次。普羅伊斯認(rèn)為，相互沖突的雙方私人雖然存在水平關(guān)系，但二者之間并不互負(fù)行政法上的權(quán)利義務(wù)，雙方私人也并未建立任何直接的請求權(quán)，私人請求權(quán)的行使對象毋寧是國家。也就是說，并不是直接針對利益沖突的對方私人去主張權(quán)利，而是向作為義務(wù)主體的國家提出請求。國家之所以成為義務(wù)主體，是因?yàn)椤皣彝ㄟ^具體的行政決定轉(zhuǎn)化實(shí)施法規(guī)范的權(quán)利分配”。例如，行政機(jī)關(guān)通過建筑許可決定進(jìn)行城市空間利益分配，并借由許可決定實(shí)現(xiàn)建設(shè)者和鄰人水平關(guān)系上利益的調(diào)整，在此情形下，受影響的鄰人可向行政機(jī)關(guān)提出請求。就請求權(quán)行使層次而言，是國家行政作用的介入為私人提供了請求權(quán)行使的可能性和正當(dāng)性。有學(xué)者指出，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政作用時(shí)，應(yīng)綜合衡量水平關(guān)系中的利益、不利益以及各種沖突利害關(guān)系，此時(shí)，各利害關(guān)系人至少享有所謂利益之適正衡量請求權(quán)。不限于此，結(jié)合權(quán)利授予層次來看，私人能夠向作為義務(wù)主體的國家請求實(shí)現(xiàn)自由的可為。

（三）沖突調(diào)和公式的適用范圍

沖突調(diào)和公式是多邊行政法律關(guān)系下判斷第三人有無公權(quán)利的重要標(biāo)準(zhǔn)。普羅伊斯強(qiáng)調(diào)，這一標(biāo)準(zhǔn)有著專門的適用場域，即法律關(guān)系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元私人利益沖突的行政法領(lǐng)域。

1.相反型利害關(guān)系（Kehrseitigkeit）

相反型利害關(guān)系，又稱對立性的利害關(guān)系，是指一方私人主動形成利益，另一方私人被動的防御或保全利益，二者之間利益地位或立場對立且沖突。例如，建筑者的“發(fā)展利益”與鄰人的“保護(hù)利益”發(fā)生沖突；工廠的“經(jīng)營利益”和鄰人的“健康完整性利益”相沖突；具有強(qiáng)大市場地位的企業(yè)的“壟斷利益”與其他有競爭力的小型企業(yè)的“競爭利益”發(fā)生沖突。相互沖突的私人利益復(fù)雜交錯(cuò)，但始終表現(xiàn)出異質(zhì)性（heterogen）特征，即一方私人為獲得某種利益，打破固有的利益結(jié)構(gòu)，而另一方私人作出相應(yīng)的阻止行為，或者一方私人已獲得授益，另一方私人尋求途徑促使授益予以撤銷或恢復(fù)原狀。相反型利害關(guān)系的結(jié)果是一方私人的行為會引起、影響或者導(dǎo)致另一方私人的利益減損或者法律地位的貶損。

2.互換型利害關(guān)系（Wechselbezüglichkeit）

互換型利害關(guān)系是容量限定下，因國家的分配和選擇使競爭性利益的獲得發(fā)生排斥效應(yīng)。一般情形下，競爭者具有同等獲得該利益的機(jī)會，且獲得利益的地位存在互換關(guān)系，但鑒于既定的、不可擴(kuò)展的容量，一方申請人只能以犧牲另一方競爭者的利益而獲得機(jī)會。相反而言，如果容量不受限制，申請者與競爭者具有同等獲得該利益的機(jī)會，可見，利益指向具有同質(zhì)性（homogenen）。例如，出租車特許經(jīng)營權(quán)，為了減少出租車的空載率以及降低單車油耗，政府對出租車的經(jīng)營權(quán)予以限制，實(shí)行牌照數(shù)量管制制度，只有獲得政府授予的牌照才能運(yùn)營。在數(shù)量限定的背景下，競爭牌照的申請者請求行政機(jī)關(guān)撤銷核發(fā)給其他競爭者的分配決定，并且改自己為授益相對人，此時(shí)，二者存在互換型利害關(guān)系。

上述兩種利害關(guān)系類型表現(xiàn)出私人權(quán)利或利益沖突的特征。在普羅伊斯看來，倘若多邊行政法律關(guān)系存在上述私益沖突，那么，公權(quán)利的探求則依賴沖突調(diào)和公式。

四、沖突調(diào)和公式對我國公權(quán)理論的啟示

多邊法律關(guān)系中第三人是否享有公權(quán)利，也是我國公法亟待解決的難題。普羅伊斯的沖突調(diào)和公式作為第三人公權(quán)利的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不僅能夠在私益交織的、錯(cuò)綜復(fù)雜的利害關(guān)系中保障第三人權(quán)益，還為公權(quán)理論的進(jìn)一步發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，值得我國鏡鑒。

（一）以水平關(guān)系作為判斷公權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)

德國學(xué)說“沖突調(diào)和公式”指出，將個(gè)案中私人間水平利益沖突作為觀察視角，并以此作為思考出發(fā)點(diǎn)，之后進(jìn)一步探求客觀法規(guī)范有無針對水平利益沖突提出沖突調(diào)和方案。具體而言，在多邊行政法律關(guān)系中，個(gè)人是否享有公權(quán)利，應(yīng)優(yōu)先分析個(gè)人和個(gè)人之間是否存在水平利益沖突現(xiàn)象，而非基于分離原則將視角置于“個(gè)人—國家”利益垂直沖突問題上。沖突調(diào)和公式強(qiáng)調(diào)，雖然請求權(quán)指向的對象是作為義務(wù)主體的國家，但“個(gè)人—國家”垂直關(guān)系不應(yīng)該成為請求權(quán)是否形成的關(guān)注重點(diǎn)。在個(gè)案中，應(yīng)將厘清行政法律關(guān)系作為判斷公權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)，這不僅關(guān)系著適用何種保護(hù)規(guī)范理論框架模式，也關(guān)系著法規(guī)范的解釋問題。

反觀我國，傳統(tǒng)行政法被理解為公益和私益的沖突法，行政機(jī)關(guān)代表公益，個(gè)人代表私益，當(dāng)公益和私益目標(biāo)指向一致時(shí)，二者相得益彰，互蒙其利，當(dāng)公益和私益相互對立沖突時(shí)，公益具有先驗(yàn)的優(yōu)越性而被優(yōu)先維護(hù)，私益則被消解于公益之中。當(dāng)遇有多邊法律關(guān)系時(shí)，私益交織的多元利益沖突始終被簡化為公益和私益的沖突，第三人公權(quán)利的探求仍然被置于公益和私益垂直對立模式中，忽略了真實(shí)的私益與私益沖突圖景。事實(shí)上，私益間沖突才是行政實(shí)體法律關(guān)系的本質(zhì)。“公法的核心功能毋寧是在達(dá)成私人利益的均衡并就私人利益之沖突作成裁決以化解沖突”。

受傳統(tǒng)行政法影響，我國行政訴訟實(shí)踐中關(guān)于第三人是否享有公權(quán)利和原告資格的問題，在2017年“劉××案”后，法院開始籠統(tǒng)地、概括地適用基于公私益二元垂直關(guān)系建構(gòu)的私益推定公式，直接探求客觀法規(guī)范是否具有“私益保護(hù)目的”，鮮少有法院在探究客觀法規(guī)范目的前，先行論述或者厘清第三人與其所主張的侵害人之間是否確實(shí)存在利益沖突的情況，私人之間水平關(guān)系到底為何，是同向的抑或是沖突的，這些問題在我國行政第三人訴訟中并未受到重視。而按照普羅伊斯的觀點(diǎn)，往往是這些問題決定了我們后續(xù)應(yīng)采取何種公權(quán)利判斷標(biāo)準(zhǔn)，其重要性不言而喻。事實(shí)上，我國法院忽視水平關(guān)系的情形早已有之，陳越峰就規(guī)劃許可侵犯相鄰權(quán)益類型案件，選取了《最高人民法院公報(bào)》刊載的典型案例和下級法院判決，解析后發(fā)現(xiàn)，即使是在充滿私益沖突的相鄰權(quán)領(lǐng)域，法院也從未論證行政相對人與鄰人之間的水平關(guān)系，而是直接將鄰人的訴訟請求轉(zhuǎn)化為許可的合法性審查，正如其所言，法院的論證“顯然沒有能夠提供基于利益的實(shí)質(zhì)性權(quán)衡機(jī)制”。

鑒于此，我們在進(jìn)行個(gè)案判斷時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先高度重視厘清行政法律關(guān)系的種類。具體而言，在判斷第三人是否享有公權(quán)利時(shí)，根據(jù)不同類型的水平關(guān)系，采用不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其一，如果第三人與其他私人處于利益沖突狀態(tài)，并且權(quán)益受到他人侵害，此時(shí)，適用沖突調(diào)和公式去證成第三人公權(quán)利。其二，如果第三人與其他私人無利益沖突，譬如，投訴舉報(bào)案件，投訴舉報(bào)人只是請求行政機(jī)關(guān)查處并制止他人的違法行為，其本身與被投訴舉報(bào)人之間并無利益沖突，則依據(jù)傳統(tǒng)保護(hù)規(guī)范理論所主張的私益推定公式，探求客觀法規(guī)范有無保障特定私人目的，且第三人是否在該受保障特定人的范圍內(nèi)。

（二）以沖突調(diào)和公式作為判斷公權(quán)利的保護(hù)規(guī)范

在私益沖突的多邊行政法律關(guān)系中，何種規(guī)范能夠被認(rèn)為是保護(hù)規(guī)范，德國新近學(xué)說強(qiáng)調(diào)，要摒棄傳統(tǒng)的二元垂直法律關(guān)系上“私益保護(hù)目的”的探求，法規(guī)范是否具有調(diào)和私人利益沖突的規(guī)定，成為判斷第三人公權(quán)利的關(guān)鍵要素。沖突調(diào)和公式和私益推定公式，二者雖然都涉及法規(guī)范的解釋問題，但前者更具體、更客觀以及更易適用，且更能體現(xiàn)出私人間的權(quán)利沖突情形以及個(gè)人對抗他人侵害的權(quán)益保障的立法旨趣。而后者從法律關(guān)系視角來看則顯示出局限性，其不僅未充分考慮水平關(guān)系中相互沖突的個(gè)人權(quán)利的實(shí)質(zhì)歸屬，而且易陷入主觀且片面的觀察誤區(qū)中。因此，沖突調(diào)和公式被視為是保護(hù)規(guī)范理論適用于私益沖突的多邊行政法律關(guān)系下的細(xì)膩操作方法。通過這一方法，以協(xié)助法律適用者精確且標(biāo)準(zhǔn)化地探求客觀法規(guī)范是否屬于保護(hù)規(guī)范，從而賦予第三人公權(quán)利，值得我國借鑒。

因此，我國在多邊行政法律關(guān)系中判斷第三人公權(quán)利時(shí)，可采用“沖突調(diào)和公式”，將含有評價(jià)、限制和衡量因素的法規(guī)范視為保護(hù)規(guī)范，從而推導(dǎo)出第三人公權(quán)利。例如，我國經(jīng)濟(jì)行政法領(lǐng)域的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》（以下簡稱《反不正當(dāng)競爭法》），第二章中立法者通過不公平競爭行為的規(guī)定，一方面限制營業(yè)自由，另一方面保障競爭同業(yè)者在市場上的公平競爭自由。同時(shí)，該法第四章規(guī)定了對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行處罰的“法律責(zé)任”。這些立法規(guī)定蘊(yùn)含著制裁破壞競爭秩序的不正當(dāng)競爭者，保障同業(yè)競爭者在市場上的競爭地位。鑒于此，《反不正當(dāng)競爭法》中不正當(dāng)競爭行為的禁止規(guī)定因含有限制因素，故而屬于保護(hù)規(guī)范。因此，倘若從事不正當(dāng)競爭行為的競爭者侵害了其他競爭者的自由競爭權(quán)，其他競爭者能夠提起競爭者之訴。再如，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》是立法機(jī)關(guān)為了維護(hù)申請人之間的公平競爭權(quán)而設(shè)計(jì)出來的沖突調(diào)和方案，一方面，通過公開招標(biāo)，賦予申請人自由競爭的機(jī)會，另一方面，通過篩選決定，評價(jià)出最優(yōu)申請人，從而保護(hù)最優(yōu)申請者的營業(yè)自由，達(dá)到排斥或排擠其他競爭者的目的。可見，上述兩部法規(guī)范是行政機(jī)關(guān)通過評價(jià)申請者之間相互沖突的競爭利益，實(shí)現(xiàn)唯一申請者經(jīng)營權(quán)益的保障。因此，倘若未獲特許經(jīng)營權(quán)的申請人，認(rèn)為其公平競爭權(quán)由于行政機(jī)關(guān)所作行政決定而受到侵害時(shí)，享有向法院提起行政訴訟的權(quán)利。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在德國，立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范密度較高，所以沖突調(diào)和方案的查找更具有操作性。與德國國情不同，我國部分領(lǐng)域的法律規(guī)制較少，即便存在也主要圍繞客觀秩序建構(gòu)，這無疑限制了公權(quán)利的析出。但能夠作為補(bǔ)充的是，我國憲法允許行政機(jī)關(guān)進(jìn)行一定限度內(nèi)的創(chuàng)設(shè)性立法，因此，可以將行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為保護(hù)規(guī)范的來源。譬如，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（2016）關(guān)于住宅間距規(guī)定和住宅日照標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定蘊(yùn)含著限制因素，即建設(shè)者的建設(shè)自由必須限定在保障鄰人采光權(quán)、日照權(quán)和通風(fēng)權(quán)等權(quán)益基礎(chǔ)上予以成立，因此，該技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能夠析出保護(hù)鄰人的規(guī)范意圖。

綜上，沖突調(diào)和公式是判斷多邊私益沖突法律關(guān)系中公權(quán)利的重要工具，其實(shí)現(xiàn)了從法規(guī)范中探求私益保護(hù)目的轉(zhuǎn)向評價(jià)法規(guī)范的特性，即法規(guī)范是否包含評價(jià)、限制和衡量的意圖表達(dá)。這無疑是更為具體的，其不僅優(yōu)化了公權(quán)利的判斷方法，推動了公權(quán)理論的發(fā)展，同時(shí)降低了行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的恣意，是一種更客觀、更穩(wěn)定的公權(quán)利判斷框架。

結(jié)語

以私益沖突為基點(diǎn)，多邊行政法律關(guān)系中第三人公權(quán)利，是個(gè)人能夠請求國家犧牲相沖突的對方私人，從而成就自己利益的一種法律能力。經(jīng)此限定，公權(quán)利的判斷標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼_突調(diào)和公式”，該公式重點(diǎn)在于探求法律規(guī)范中是否含有私人利益沖突調(diào)和方案。在具體適用時(shí)，首先應(yīng)發(fā)掘水平關(guān)系上的私人沖突，其次，探求實(shí)體法規(guī)范中是否具有私益沖突調(diào)和的相關(guān)規(guī)定。在探求法規(guī)范時(shí)，應(yīng)不限于根據(jù)規(guī)范，還須參酌整個(gè)行政法規(guī)范體系、立法宗旨以及行政行為的目的、內(nèi)容和性質(zhì)等。 此外，對沖突調(diào)和公式的探究也不能僅限于原告資格的判斷上，還應(yīng)回歸到實(shí)體法觀念上，從根本上而言，公權(quán)利概念“本是為了厘清國家行政權(quán)是否必須以及何時(shí)直接回應(yīng)、落實(shí)并保護(hù)法律條文規(guī)定的公民的權(quán)利” ，據(jù)此，實(shí)體權(quán)利和實(shí)體法觀念才是支配這一理論適用的根本。

沖突調(diào)和公式的實(shí)質(zhì)是公權(quán)利判斷標(biāo)準(zhǔn)在多邊行政法律關(guān)系中的重新建構(gòu)，致力于解決水平?jīng)_突關(guān)系中私人權(quán)利的實(shí)質(zhì)歸屬問題。詳言之，是公法對相對人利益和第三人利益到底應(yīng)該保護(hù)哪一方，或者是由哪一方蒙受不利。沖突調(diào)和公式意味著法規(guī)范對相互沖突的私人利益進(jìn)行評估、限制以及衡量，以使某一私人的利益實(shí)現(xiàn)，得以犧牲另一方的利益為代價(jià)，在此情境下，才可以認(rèn)定處于利益沖突的私人具有立法者賦予的公權(quán)利。沖突調(diào)和公式旨在有效平衡和劃分沖突的私人利益，其不僅適應(yīng)了多元社會的發(fā)展和行政職能的衍變，還將越來越多被忽視的主體納入到行政法律關(guān)系中，并為其提供周延的公法保護(hù)。