每年審計(jì)署公布報(bào)告，都會(huì)有些彈眼落睛的猛料。去年是，窮孩子碗里的雞蛋錢被拿走了——三分之一縣政府挪用農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)餐的資金。今年，則是養(yǎng)老金的蛋糕被掏了。老的、小的都沒(méi)放過(guò)。

01

近日審計(jì)署公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2024年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，重點(diǎn)審計(jì)了25省企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金4.14萬(wàn)億元，發(fā)現(xiàn)各類問(wèn)題金額601.61億元，涉及挪用、騙取、不當(dāng)支出等行為。

動(dòng)了老百姓的養(yǎng)老錢，網(wǎng)上自然是一片罵聲。

如果罵能有用，這世界早就太平了。地方政府冒天下之大不韙動(dòng)養(yǎng)老金的蛋糕，凸顯了基層財(cái)政的死局。

審計(jì)署揭出的問(wèn)題，可謂觸目驚心。在600多億元的問(wèn)題金額中，政府挪用問(wèn)題最為突出。《報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，有13省將406.26億元城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等，挪用于“三保”支出、償還政府債務(wù)等。

資金挪用的去向倒是不復(fù)雜。搬山填海，用老百姓的養(yǎng)老錢填坑政府債的巨坑，一點(diǎn)也不意外。那“三保”支出又是怎么回事呢？“三保”指的是保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。可養(yǎng)老金不就是基本民生嗎？挪用養(yǎng)老金“保基本民生”，不能說(shuō)師出無(wú)名，但也有點(diǎn)諷刺。

其實(shí)，審計(jì)署報(bào)告的關(guān)鍵詞不是養(yǎng)老基金，而是“三保”。被挪用的不只是養(yǎng)老基金，而是幾乎所有專項(xiàng)資金或多或少都有挪用記錄了，而所有的挪用記錄，都去了“三保”。

“三保”到底是保什么，拿什么“保”，才是最大的看點(diǎn)。

02

“三保”最初的版本是上世紀(jì)90年代，提出的背景是基層財(cái)政困難，機(jī)關(guān)事業(yè)單位大規(guī)模欠薪，運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。國(guó)企改革的陣痛，民生問(wèn)題突出。所以，財(cái)政部門在基層財(cái)政的安排上提出了“三保”優(yōu)先。

不過(guò)，最初的版本排序是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”，后來(lái)又給“民生”加了一個(gè)“基本”的前綴，就成了“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”。輕重緩急，主次分明。

至于說(shuō)90年代那波“三保”的效果，六零后、七零后應(yīng)該還有記憶。不能說(shuō)全無(wú)效果，也只能說(shuō)是效果有限。很多人的“鐵飯碗”還是沒(méi)保住，下海的下海，打工的打工。至于民生的改善，還是2001年加入WTO后的事。這也可以理解，偌大一個(gè)國(guó)家，十多億人口，哪里是那么容易“保”的。財(cái)政政策、貨幣政策又不能點(diǎn)石成金，最多就是捯飭出點(diǎn)閃轉(zhuǎn)騰挪的空間。

好在2001年后強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做大了蛋糕，基層財(cái)政和民生都得到了顯著的改善，上有肉下有湯，日子好過(guò)了，“三保”也就淡出了政策話語(yǔ)。

03

2019年疫情爆發(fā)，“三保”重出江湖。12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次明確提出基層“三保”目標(biāo)為“國(guó)家戰(zhàn)略”，是應(yīng)對(duì)疫情爆發(fā)沖擊經(jīng)濟(jì)的緊急措施。

2020年3月4日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于有效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響切實(shí)加強(qiáng)地方財(cái)政“三保”工作的通知》，對(duì)“三保”的排序做出了調(diào)整，成了“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的現(xiàn)有版本。突出了民生的優(yōu)先級(jí)，無(wú)疑是正確的。

可是，有了正確的排序，不等于就能正確的執(zhí)行。

實(shí)際執(zhí)行中，基層政府到底是先保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，還是先保基本民生，就是“具體情況具體分析”。這可以說(shuō)是“執(zhí)行中出了問(wèn)題”，只是這種“問(wèn)題”無(wú)法避免。換你當(dāng)基層一把手，也得掂量掂量。真要照本宣科，讓身邊辦事的、手下跑腿的寒了心，你這一把手還怎么干？

當(dāng)然，如果錢夠花，多少能雨露均沾。無(wú)非是“鐵飯碗”吃好點(diǎn)，其他飯碗吃差點(diǎn)。非公部門和“鐵飯碗”巨大的收入差距，也不是一天兩天了。

問(wèn)題是錢真的不夠了。疫情結(jié)束后，地方債、土地財(cái)政崩盤(pán)，基層財(cái)政惡化的問(wèn)題凸顯。復(fù)蘇乏力，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題叢生，民生壓力山大。“三保”政策也轉(zhuǎn)入了常態(tài)化。既然是長(zhǎng)期的財(cái)政政策，最重要的就是錢的出處。

04

和很多財(cái)政相關(guān)政策一樣，“三保”也是“多級(jí)政府的共同財(cái)政責(zé)任”。有這種高規(guī)格安排的，那都是“高度重視”的體現(xiàn)。但是，重視和出錢還不是一碼事。

“三保”資金保障是按照“縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶（兜底）、省級(jí)兜底、中央激勵(lì)”的原則，分?jǐn)傌?cái)政責(zé)任的。

“縣級(jí)為主”，可是縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)有財(cái)力嗎？

根據(jù)2025年第一季度的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)縣級(jí)財(cái)政自給率均值僅為42.7%。也就是說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政近六成得靠轉(zhuǎn)移支付輸血。這高度貧血的狀態(tài)，“縣級(jí)為主”的資金缺口不可避免，要省市兩級(jí)兜底。其中，省級(jí)的兜底責(zé)任是剛性的。

可是，省級(jí)財(cái)政有“余糧”的也不多。2024年數(shù)據(jù)顯示，三十一省市中，只有九家的財(cái)政自給率達(dá)到50%以上。最高的是上海的84.8%，也是唯一的“8”字頭。連北方經(jīng)濟(jì)第一大省的山東也只有59.4%，沒(méi)到60分的及格線，其余可知。排名靠后的十五省，財(cái)政自給率不足40%，別說(shuō)保基層了，保住本級(jí)就要燒高香了。

所以，別看省級(jí)財(cái)政家大業(yè)大，政策增支的空間比縣級(jí)財(cái)政也沒(méi)好到哪兒去。有“兜底”能力嗎？

“三保”的增支項(xiàng)目還不是個(gè)小數(shù)目，一個(gè)縣好幾套班子、幾十個(gè)衙門，“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”就是個(gè)吞金獸。“保民生”更是無(wú)底洞。不拆東墻補(bǔ)西墻，壓根保不住。

其實(shí)，很多地方政府對(duì)各種“過(guò)手錢”的雁過(guò)拔毛是應(yīng)薅盡薅，并不挑嘴。審計(jì)署的報(bào)告顯示，1萬(wàn)億國(guó)債、1萬(wàn)億長(zhǎng)期國(guó)債、義務(wù)教育補(bǔ)貼、惠農(nóng)補(bǔ)貼等等，一個(gè)都沒(méi)放過(guò)，都有挪用到“三保”的審計(jì)標(biāo)簽。

只不過(guò)，錢和錢不一樣。有的過(guò)手錢燙手，只能“淺薅”。有的錢拿了也就拿了，所以不拿白不拿，那就多薅一點(diǎn)。比如1萬(wàn)億防災(zāi)國(guó)債，是非常之舉，政策性強(qiáng)，不能多薅。僅13省違反專款專用等規(guī)定，挪了57億元。農(nóng)補(bǔ)屬于常規(guī)補(bǔ)貼，可以多薅一點(diǎn)。惠農(nóng)補(bǔ)貼審計(jì)的20省中，有16個(gè)省175個(gè)縣截留挪用41.64億元。而養(yǎng)老基金的社保基金軟嫩多汁、量大管飽，一口氣薅了400多億。

被審計(jì)出來(lái)，涉事的地方政府違規(guī)違紀(jì)、認(rèn)栽認(rèn)罰是肯定的。但是，處罰也好、追責(zé)也罷，“三保”的財(cái)政保障問(wèn)題依舊。

追根溯源，“三保”的財(cái)政保障責(zé)任分配本身就有死循環(huán)之嫌。“縣級(jí)為主”、“省級(jí)兜底”要是能做到，那本來(lái)就不用“保”了。讓溺水的人自己攢出個(gè)救生圈，非不為也，實(shí)不能也。結(jié)果是什么錢都敢挪，意外嗎？

審計(jì)部門及時(shí)查出了問(wèn)題，但問(wèn)題并未解決。去年審出來(lái)的雞蛋錢挪用，今年孩子們的營(yíng)養(yǎng)餐就加菜了？查歸查，事歸事，向來(lái)如此。

結(jié)語(yǔ)

去年是雞蛋錢，今年是養(yǎng)老錢，很多人都覺(jué)得很沒(méi)底線。罵罵咧咧的心情可以理解，但是罵罵咧咧沒(méi)用。

錢和錢不一樣，老百姓出于樸素的道德觀，對(duì)政府管的錢自有一套道德排序。在老百姓看來(lái)，養(yǎng)老錢、雞蛋錢都是道德含金量很高的“唐僧肉”，是不可觸碰的底線。可是，孫悟空的底線，又不是各路山大王的底線。

基層財(cái)政饑渴至此，挪用資金哪管道德含金量多高，只看操作難易。強(qiáng)勢(shì)部門的“有主之錢”，那是動(dòng)不得的。拿了白拿的“無(wú)主之錢”，動(dòng)了又如何？一百個(gè)孩子分一只雞，吃不飽還能打校長(zhǎng)不成？同理，不就是養(yǎng)老基金嗎？等你七老八十發(fā)現(xiàn)錢沒(méi)了，還能揮舞拐棍打上門？

花錢的排序也類似，到底是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”，還是“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，官民各有一套實(shí)操的邏輯。你罵你的，他干他的，不妨礙。不到徹底保不住，那就只能這樣保下去。

說(shuō)到底，民生、財(cái)政的改善不是“保”出來(lái)的，而是發(fā)展經(jīng)濟(jì)干出來(lái)的。九十年代中國(guó)是怎樣走出“三保”困境的，今天應(yīng)該多思量。雖說(shuō)時(shí)過(guò)境遷，當(dāng)時(shí)的環(huán)境已經(jīng)難以復(fù)制，但是基本的道理還是相通的。