“治國無其法則亂，守法而不變則衰”，法治具有固根本、穩預期、利長遠的作用。習近平總書記提出：“在整個改革過程中，都要高度重視法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”黨的十八大以來，對實踐證明比較成熟的改革經驗，行之有效的改革措施，立法機關通過及時立法和修法，將其上升為法律規定，促進法律規范體系更加完備。在醫療保障領域，我國目前已經形成了以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底，補充醫療保險、商業醫療保險、慈善醫療救助、醫療互助等其他醫療保障協調發展的多層次醫療保障體系。醫療保障事業“以人民健康為中心”的政策性目標已經非常清晰，結構性制度和制度體系也已經基本定型。以立法的方式建立健全醫療保障法律體系，以法治的手段實現公民的健康權正當其時。

2021年國務院發布的《“十四五”全民醫療保障規劃》將“法治醫保”作為醫療保障制度建設的目標之一，提出了建立健全法律法規體系、規范醫療保障行政執法兩大任務作為法治支撐。2023年9月，《醫療保障法》被列入了全國人大常委會立法規劃二類項目，即條件成熟時提請審議的項目。此后立法進程加速：《全國人大常委會2025年度立法工作計劃》將該法列為了預備審議項目，2025年4月27日，國務院常務會議討論并原則上通過了《中華人民共和國醫療保障法（草案）》（以下簡稱“草案”），決定提請全國人大常委會審議，并于2025年6月27日，在全國人大網上公開了該草案全文，向全社會公開征求意見。可以預見，在不久的將來，我國醫療保障領域第一部高位階立法即將頒布，全民醫保制度正在邁向法治化的新紀元，這對于確認和鞏固我國近年來醫療保障領域的改革成果，推動醫療保障法律制度不斷完善具有重大的意義。

目前的“草案”由總則、醫療保障體系、醫療保障基金、醫療保障服務、監督管理、法律責任、附則七章組成，可以將主要內容概括如下：

首先，立法目標與立法路徑。“草案”第一條明確了該法的立法目標，即規范醫療保障法律關系，優化醫療保障服務，維護公民醫療保障合法權益，推動醫療保障工作高質量發展，推進健康中國建設。結合該條款的表述以及整體篇章結構，《醫療保障法》的宗旨是維護公民醫療保障合法權益，以推進健康中國建設的政策性目標，基本立法路徑是規范醫療保障事業中的各項法律關系。有鑒于醫療保障是我國社會保障體系的重要組成部分，社會保障制度的責任主體是國家或政府，因此醫療保障法律關系主要在行政機關或者經辦服務機構與作為行政相對方的公民和機構之間展開，系行政法律關系。從“草案”的條款來看，規范法律關系有兩種路徑：一種是直接為公民設定權利和義務，以及行政機關方的職能，另一種是建立框架式制度，將具體實施規則授予醫療保障行政部門及其他相關部門，為公民合法權益的實現提供制度供給。

其次，基本原則。“草案”第三條規定了該法的七項基本原則，即在中國共產黨的領導下、以人民為中心，遵循覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、多層次、可持續、保障水平與經濟社會發展水平相適應。與《社會保險法》確定的廣覆蓋、保基本、多層次、可持續、保障水平應當與經濟社會發展水平相適應相比，“草案”進行了相應的完善。我國已經實現了基本醫療保險全民參保，下一步重點推進全民醫保的健全完善，因此“廣覆蓋”修改為“覆蓋全民”，增加了“統籌城鄉”的基本原則；“保基本”通過“公平統一”的原則予以體現；“安全規范”是黨的二十大報告為我國社會保障體系的基本要求，醫療保障事業涉及的法律關系多元且復雜，醫藥管理和公共服務的專業化水平高，只有安全可靠、規范實施才能為全體人民提供一份可資期待的保障，才能將多年來取得的全覆蓋、高整合、均等化、多層次的制度建設成就確立下來，實現長遠發展。“安全規范”對于推進醫療保障工作高質量發展具有基礎性的意義，應當確定為基本原則。

再次，制度體系。“草案”第二章直接命名為醫療保障體系，凸顯了《醫療保障法》建立健全醫療保障制度體系的功能。不同于其他社會保障制度，醫療保障系由多項制度共同構成的一套有機的系統，其中既有廣覆蓋、保基本，以國家規制為主要特征的基本醫療保險制度（包括生育保險制度），又有對高額醫藥費用予以進一步保障的職工大額醫療費用補助和居民大病保險制度，還有對政府或社會組織籌資的以困難人員實施參保資助和費用救助的醫療救助制度，以及按照民商事法律規則運營的、但發揮了社會保障功能的商業健康保險制度，這些制度的功能與運行原理迥異，但是相互關聯配合，共同服務于維護公民的醫療保障合法權益，發揮了“1＋1＞2”的作用。“草案”在第二章中規定了職工基本醫療保險、居民基本醫療保險、生育保險、職工大額醫療費用補助和居民大病保險、醫療救助等制度，同時還在附則中列舉了商業健康保險、與醫療保障相關的慈善捐贈、醫療互助等制度的法律適用。與《社會保險法》等法律只規定了某項制度自身的結構性特征不同，“草案”側重規定了制度之間的分工與銜接，強調了制度體系的建設。

最后，重要制度與相關法律責任。從“草案”第一條列舉的立法目的來看，優化醫療保障服務和推動醫療保障工作高質量發展是規范醫療保障關系和維護公民醫療保障合法權益的重要制度性保障。有鑒于整個醫療保障事業圍繞著基金的籌集使用和監督管理開展，因此與醫療保障基金相關的制度成為了“草案”的重要制度，法律責任部分的條款也多集中在基金使用管理領域。“草案”第三章明確了醫療保障基金的范圍與使用的基本原則、保費征繳機構和救助資金保障機關、籌資和管理法則、支付范圍和程序、臨時調整程序、定點管理機制、參保人員就醫規則等，第五章建立了醫療保障基金的監督機制、行政機關的執法程序和監控機制、舉報投訴處理程序、信用管理制度，這些制度為基金合規使用監管確立了基本的規則框架。第六章針對以上制度運行過程中，醫療保障經辦機構及其工作人員、定點醫藥機構、個人、醫療保障行政機構和其他行政部門以及工作人員的違法違規行為設定了法律責任，為制裁各類主體不履行法定義務的行為提供了法律依據。

作者 | 婁宇 中國政法大學社會法與社會政策研究中心主任、教授

來源 | 中國醫療保險

編輯 | 劉瑩 張雯卿

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