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根據1951年2月初，杜勒斯在第二次東京之行時與日本人達成的妥協，有關美軍駐留日本的詳細條款將另訂行政協定進行討論。只要雙方達成一致，行政協定不需要經議會批準便可生效實行。

陸軍部副部長助理艾爾·約翰遜與助手馬格魯德負責起草了關于日美行政協定的粗略草案，在與國務院官員協商后，于2月9日提出，并為日本政府所認可。

1、國務院與國防部的扯皮

回到華盛頓后，3月中旬，杜勒斯將在東京談成的行政協定草案以及對日和約與日美安全條約草案一起交給軍方，征求其意見。

但是，參謀長聯席會議認為行政協定草案的內容有缺陷，并需仔細研究后方能做決定。軍方經過了6個多月的反復檢討，8月22日，參謀長聯席會議才姍姍向國務院提出了有關修正意見。

參謀長聯席會議提出的異議主要集中在三方面，即：

（1）供美軍使用的設施與地域；（2）刑事裁判權；（3）統一司令部。

參謀長聯席會議強調，與歐洲各國不同，日本是“被征服的東洋國家”，因此，美軍駐日也不應與美軍駐歐洲一樣等而視之，不能予日本以北大西洋公約各國同樣的刑事裁判權，駐日美軍當局應在日擁有排他性刑事裁判權。

同時，對于2月草案中提出的，在日本處于交戰狀態或受威脅的情況下，在美國“與日本政府協議的基礎上”，成立聯合司令部的有關規定，參謀長聯席會議也要求做出修改，要將“與日本政府協議的基礎上”改為“根據美國的要求”，并要求日本承認在緊急狀態下，美國最高司令官擁有對日本全境的設施使用和兵力部署的權利。

此時距舊金山和會會期已近，杜勒斯和國務院的官員認為，這是五角大樓的政治遲鈍和明顯想拖延歸還日本主權的策略。杜勒斯的助手阿里森，為負責遠東事務的助理國務卿臘斯克準備了一份備忘錄，指出參謀長聯席會議所要求的排他性刑事裁判權，欲使日本人的地位重新倒退到不平等條約體系的時代，而日本人在1899年就已經從不平等的條約體系下解放出來了，日本現實的普遍心理，不可能接受參謀長聯席會議備忘錄提出的有關要求，杜勒斯也持同樣的觀點，認為不能繼續再把日本人視為“戰敗的敵人和比西方人劣等的東方人”，在舊金山會議期間，杜勒斯同西博德、艾爾·約翰遜、馬格魯德等專門討論了這一點。

舊金山會議后，杜勒斯立即著手，準備就行政協定的具體內容同國防部繼續磋商。與五角大樓的觀點相對應，國務院起草了一份《在日美軍駐留應適用之原則》，準備將其提交最高級別的會議討論。

其主要內容包括：

和約后的美軍在日地位應與占領時代有所不同；美駐軍規模應控制在最小，其增援部隊應置于日本本土之外，例如在沖繩；美軍設施應避開都市，且盡可能自給自足；刑事裁判權應與北約相同；應將日本作為對等伙伴，讓其逐步為本國防衛作貢獻，并應根據其程度來決定美軍撤退事宜等等。

10月22日，杜勒斯告訴國務卿艾奇遜，國防部可能想推遲批準舊金山和約，以便在行政協定的條款上“討價還價”。此時距1952年1月參議院開會的時間還有近3個月，國防部可以有足夠的時間在不推遲參議院考慮這些條約的情況下，與國務院就行政協定達成一致。

杜勒斯讓艾奇遜請求總統在國務院與國防部的這場爭端中支持國務院。當天，艾奇遜面見了杜魯門總統，幾小時后回來便告訴杜勒斯，杜魯門“完全同意”國務院的立場，并且不會容忍五角大樓的延誤。

取得總統支持后，杜勒斯很快為負責談判行政協定的臘斯克準備了一份備忘錄，列出了他認為在解決與五角大樓的沖突以及與日本人就行政協定談判時，應該考慮的一般原則。

杜勒斯備忘錄指出，五角大樓的要求與日本人對獨立主權的期待是矛盾的，要達到美國在日的安全目標，考慮到“所有可能不測，并承認美國詳細描述的治外法權、命令關系和權威地位”的行政協定是根本不可能的，日本人會對其產生極其深刻的怨恨，并會尋求終止這樣的協定。

同時，五角大樓的做法也會鼓勵許多曾與日本人作戰，或在占領時期服役的美國士兵繼續習慣于“視日本人低人一等”的觀念，會因此削弱日美合作的機會。

更進一步來說，這樣的協定如果向亞洲各國公開，“他們會發現以美國為代表的西方人，天生不可能在尊重與平等的基礎上對待東方人，這將在整個亞洲引起強烈反響、可能會使所有亞洲人團結起來，在共產黨的領導下，反對西方，”那樣的話，形勢對美國將更為危險。

一言以蔽之，杜勒斯提醒臘斯克，要考慮到日本人對國家主權的敏感以及強制性協定將招致的后果，根據上述意見，臘斯克在1月中下旬與五角大樓進行了反復會談，最終于1月底之前在除了美軍刑事裁判權（需要艾奇遜和總統的干預來解決)之外的所有協定草案條款上，與國防部達成了復雜的妥協。

2、同日本人的談判

1952年1月30日，臘斯克持新草案赴東京，與日本內務大臣岡崎勝男和條約局長西村熊雄進行了為期四周的艱難談判。

談判過程中，日本人接受了美國關于協定第二條，即有關美軍的使用設施和區域范圍的一些修正，同意在對日和約和安全條約生效之后，成立一個日美高級聯合委員會，就選擇供美軍使用的特殊設施和地區進行協商，美國有權在這些地區移動建筑物、加深港灣、設置雷達裝置、鋪設管線道路等等。

但是，日本強烈反對美國草案第15條關于刑事裁判權和第22條關于設置統一司令部的規定。

美國草案關于刑事裁判權的第15條規定，美軍不僅有權在基地之外逮捕日本人，而且美國人在日本犯罪的裁判執行權也應由美軍當局負責。對此，美國的態度相當強硬。

岡崎認為這樣的條款甚至不如美菲基地協定。他警告臘斯克，日本國內會抗議美國人的歧視和在法律上的不人道。但是，臘斯克只是同意在措辭上作些看起來相對體面的修改，拒絕做出實質性讓步。

在最后的條文中，只補充了日方提出的內容，即在特殊案例中，美國將會考慮到日本的請求，放棄美國執行裁判的權利。

在設置統一司令部的問題上美國做出了唯一的妥協。根據美國草案的規定，當實際面臨戰爭或戰爭威脅時，日本軍事部隊將與美國部隊一起，歸美國所任命的“聯合司令官”指揮；同時，在這樣的緊急情況下，美國軍隊將不會局限于聯合委員會基于行政協定確立的設施和地區。

由于該條涉及日本重新武裝的具體問題，必將引起日本國內關于外交、防御、憲法問題的激烈爭論，考慮到政治影響，吉田內閣強烈反對將設置統一司令部的規定明文化。駐日盟總最高司令官李奇微將軍也協同臘斯克和國務院，說服參謀長聯席會議降低對特別提到“聯合指揮”的要求。

最后，日本政府愿意接受聯合指揮原則并準備照此執行的保證，使參謀長聯席會議做出了讓步。日美雙方達成的妥協是，只發表一般性聲明，表示兩國政府將在緊急情況下就防衛問題“一起磋商”。

3、行政協定的簽署及反響

整個日美行政協定的談判原本是秘密進行的，但是，新聞界的泄密攪起了日本國內的不安，談判期間正值日本議會會期，議會中各黨派代表聯合向吉田內閣施加壓力，要求保證日本不會變成美國的原子武器基地，不論是用于儲備還是用于攻擊別的國家，1952年2月28日，“日美行政協定”正式簽署。

協定內容一經公布，即遭到日本全國廣泛而強烈的批評日本新聞界抗議。協定的不平等以及美國把自己的意志強加給日本。《朝日新聞》批評行政協定甚至沒有一個條款給日本人保留主權獨立的面子，同時警告說，“日美間的友誼只有兩國人民立足于平等自主之上才能持久”。

反對黨號召抗議集會，并發布聲明譴責吉田政府的談判行為是對日本主權和基本人權的限制，并置法律于不顧搞“獨斷政治”。

盡管行政協定激起了日本人強烈的反美情感，預示了未來一個時期日美關系的困難。但是，對于杜勒斯而言，最重要的是它滿足了五角大樓的要求。由于行政協定的簽署，通往美國參議院批準和約和安全條約道路上的一個主要障礙又得以清除。行政協定本身，也將隨著舊金山《對日和約》和《日美安全條約》一起生效。

對日和約終于到了參議院批準通過的最后階段。杜勒斯和他的兩個伙伴，參議員史密斯和斯佩克曼都確信，只要吉田信守諾言與國民黨開始就雙邊條約進行談判，議會的“中國幫”就不可能打破對對日和約的超黨派支持，阻撓和約的通過。

4、美國參議院關于《對日合約》的聽證會

1月21-25日，美國參議院關于對日和約與太平洋安全諸條約的聽證會如期舉行。作為條約的主要設計和交涉者，杜勒斯在做聽證陳述與答辯中，將吉田書簡當作了重要證詞。聽證會上，參議員們關心的主要是日本是否能經得起共產主義誘惑不與中國大陸貿易，以及吉田書簡沒有法律效力，很難為吉田的繼任者所認可的問題。

杜勒斯表示，盡管共產黨大陸有日本所需的原料和市場，“共產黨能夠為日本人民提供看起來有吸引力的經濟誘餌。但我完全相信，日本人民在他們上鉤之前將會謹慎，知道這誘餌會通往莫斯科”，杜勒斯斷定，只要賦予日本通往非共產主義世界的市場和原料產地，它可以不依靠與大陸的貿易而繁榮。

他還向參議員們指出，對共產黨地區的貿易禁運是共同防御援助法案所規定的，日本完全配合了美國的禁運令，非但沒有向蘇聯出售戰略物資，還禁運了該法案中未列的一項非戰略物資。

杜勒斯表示，他完全相信吉田與臺灣國民政府的談判誠意，吉田的政策反映了日本人民的愿望，吉田的繼任者也將沿著這條路線走下去，“中國幫”議員仍然不放心。在最后一天的聽證會上，美國中國政策聯合會主席與公認的“中國幫”主要發言人阿爾弗雷德·科爾伯格，提交了一份有關對日和約問題的5頁紙的評論和建議，表示《對日和約》仍需修訂，目前批準條約尚不成熟，并建議參議院外交關系委員會，邀請麥克阿瑟將軍參加聽證，等到朝鮮戰爭結束之后再做最后的決定。

但是，由于有吉田書簡作保證，杜勒斯最終成功贏得了外交關系委員會的超黨派支持。2月5日，外交委員會決定建議將舊金山諸條約提交參議院批準。其中，三個安全條約（日美、美菲、美澳新安全條約）的審議是全票通過的，但有關《對日和約》的決議案附加了一項條件，這意味著日臺關系的建立對確保參議院通過和約仍然很重要。

（正文完）

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