當前，關于國有企業對外擔保行為的法律規制已較為完備，在《公司法》《企業國有資產法》、擔保制度司法解釋以及國資監管部門發布的規范性文件項下，已形成了明確的制度體系。實踐中，中央企業、地方國有企業及上市公司在設立擔保時，通常已有成熟的審批流程和審查路徑，相關實務研究亦相對充分。

相較之下，融資事項作為融資及擔保交易結構中的核心法律行為，其在國有企業治理體系中所需履行的內部決策程序、外部授權或備案程序（如需）及其他合規要求（如目前金融機構要求的借款人須滿足不涉隱債及非房地產開發企業等合規要求），尚缺乏系統性規范。同時，在金融機構向不涉隱債及非房地產開發企業的中央企業或地方國有企業開展非標債權融資時，很多融資為信用貸款，未設定擔保，以保險機構合法管理的資金通過信托公司向國有企業發放融資為例，根據《中國銀保監會辦公廳關于保險資金投資集合資金信托有關事項的通知》，在融資主體信用評級達標的情況下可豁免增信安排。在這類不設擔保的融資項目中，對債權人和資金方而言，就該等融資行為仍須經融資方依法決策。

本文結合本律師團隊在相關項目中的實操經驗，就金融機構對國有企業融資所涉合規審核要點與實操路徑進行梳理，以期為金融機構操作該等融資提供實務建議。鑒于國有企業債券類融資（業內也稱“直接融資”）的決策程序相對標準化，本文暫圍繞國有企業向金融機構申請的非標債權類融資（業內也稱“間接融資”）展開分析。

一、 國有企業融資事項的相關規定

從上述規定的摘錄中可見，關于國有企業融資行為的合規要求，雖已散見于國家與地方層面的部分規定之中，但各地方的規定存在一定差異，整體規范體系仍未統一完備。

二、國有企業融資事項的合規審查思路與重點

持牌金融機構作為專業機構，在風險控制及合規層面具有較為嚴格的標準，同時，金融機構以其管理的資管產品的資金用于向國有企業發放融資的情況下，還須滿足“勤勉盡責”等受托人暨管理人的法定要求，因此，金融機構在這類項目中，需關注融資行為是否合法取得企業內部授權、是否符合公司章程和相關制度的規定。本律師團隊基于在這類項目中為金融機構提供法律服務的實踐經驗，總結整理出以下審查流程、常見問題及應對策略，以供金融機構在同類業務中予以參考：

1、識別企業類型與適用規則

審查工作的首要環節是明確融資主體的企業類型，即其是否屬于“國有企業”，是否適用國企相關的監管體系。長期以來，《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“《公司法》”）和國資監管維度的各法律法規中對于“國有企業”出現過各不相同的稱呼和定義。根據2023年修訂的《公司法》第168條[1]，國家出資公司包括國家出資設立的國有獨資公司和國有資本控股公司。與此相比，《中華人民共和國企業國有資產法》第5條[2]對于國家出資企業定義更為廣泛，明確國家出資企業的范圍包括國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司以及參股公司。此外，《企業國有資產交易監督管理辦法》第4條[3]、《國有企業參股管理暫行辦法》第2條[4]等從“控制力”視角對企業屬性進行了細化界定，強調“國有控股”與“國有實際控制”可通過持股比例、股東協議、章程約定、實際控制權等多維因素認定，不能僅以出資比例為判斷標準。

因此，在融資事項合規審查中，應綜合企業的登記信息、出資結構、章程規定、以及與企業的溝通盡調結果等因素，通過交叉核驗方式判斷其企業屬性與監管適用范圍。識別企業是否構成法律意義上的國家出資企業或國資監管范圍內的實際控制企業，是判斷其是否適用《董事會試點中央企業董事會規范運作暫行辦法》及各地國資監管規則的基礎。該識別結果也將關系到本次融資事項是否應按照國有企業融資管理要求納入年度計劃、是否受額度限制、審批層級及報備等合規要求，亦決定金融機構審查的重點與深度。

2、查閱章程及相關企業制度并了解企業實操慣例

（1）核實企業所提供章程是否為最新有效版本

金融機構收到企業提供的公司章程后，首先應核實其版本是否為最新備案章程版本。核實方式可通過國家企業信用信息公示系統（以下簡稱“企業公示系統”）查詢最新章程的備案時間，并與企業所提交的章程落款時間進行比對，判斷其一致性。需注意的是，實操中存在公司僅就董事人數變更等事項辦理變更備案而未同步備案相應修訂的章程的情況，此情況下，可結合企業公示系統中的人員變更信息輔助判斷其當前適用章程的時間節點及版本有效性。如發現版本偏差，應提示企業補充提供最新章程或章程修正案。此外，需要注意的是，修訂后的公司章程并不以辦理變更登記（章程修訂涉及公司登記事項變更的）或備案作為生效條件，公司章程的修訂經法定決策程序通過并有效簽署即生效，向公司登記機關辦理變更登記或備案系對抗第三人的法定標志。

（2）確認章程中對融資事項的決策機構作出的授權安排

在審查融資企業章程的過程中，確認有權就融資事項做出決策的機構為其核心步驟。實踐中常見的授權層級包括股東會（或股東）、董事會，個別情況下亦存在由經理層審批的情形。同時，本律師團隊在經辦項目過程中注意到，部分企業章程出現并未就融資審批事項作出具體的職權分配，又或就融資審批事項對多個層級進行授權的情況，對該等情況，須結合企業實操慣例及公司法的基本精神作出解釋，同時在融資法律文件中強化企業對內部決策程序合法有效的承諾。

（3）核實地方性監管要求及企業內部細化情況

除公司章程中所載明的授權安排外，還應進一步核查是否存在地方國資監管機構的特別要求。尤其需要注意的是，部分監管規定并未公示發布，而是通過內部系統向企業傳達，僅在企業內部執行。因此，審查時應結合公司章程中的相關表述以及與企業溝通了解的其所屬地方國資監管機構的監管方式，綜合判斷是否存在適用的內部通知、制度或監管指引，該類監管規定中可能出現對融資企業權限的限制性規定。例如，《成都市屬國有企業融資及擔保監督管理辦法》明確，市屬企業在年度融資計劃范圍內的非債券類項目可由企業自主決策實施。在此類規定下，需進一步查明企業“年度融資計劃”詳情，并確認具體項目是否包含在計劃之中。

（4）核實章程中的模糊性規定是否有其他補充內部制度

對于章程雖已提及融資審批機制但表述不明確的條款，應進一步查閱企業內部制度，確認是否另行制定了具體標準。例如，章程中載明“超過一定金額的融資應由董事會審批”但并未明確金額門檻的，此外，部分章程可能使用如“股東會審議重大融資事項、董事會決定授權范圍內融資方案”等表述，對“重大”或“授權范圍內”的內涵并無界定。在此類情形下，應通過與企業溝通了解及確認是否存在經內部審議通過的解釋性文件或審批依據，或結合企業實際操作慣例，確認是否已形成實操層面的統一理解。

（5）確認是否需履行外部批準程序

部分企業在章程中設置有外部審批或備案程序。比如章程中要求超過一定額度的融資需應向區政府、區財政局審批、備案或報告。如有，則應要求企業對此作出情況說明，確認后續報審流程的落實，或在貸款合同中將該等后續義務設定為借款人的承諾。盡管備案與否并不影響借款人內部決議效力，但由于金融機構作為專業機構，在司法裁判過程中存在被認定對于借款人的內外部決策及審批流程具有更高的審核義務的可能，因此，如發現借款人除按照公司章程履行公司法意義上的內部決策流程之外，還須在國資內部管理層面落實進一步的審批、備案或報告流程，出于審慎期間，金融機構應盡量按照上述方法作出進一步確認。

3、審閱公司決議簽署文本

（1）核實決議簽署蓋章主體的準確性

在收到企業對融資事項的相關決議簽署件后，應結合公司章程及企業公示系統中的最新信息，確認簽署主體的身份準確性。企業出具股東或股東會決議的，應核查其股東身份及持股比例；企業出具董事會決議的，應核查簽字人員與企業公示系統中的公示人員是否一致。需要特別注意的是，部分第三方企業信息查詢平臺存在信息更新滯后、數據來源不明等問題，其查詢結果不應作為判斷企業信息的唯一依據。尤其在審查董事會決議時，應對照企業公示系統及企業提供的董事名冊、簽字樣本等材料，核實簽署人是否為當前在任董事，簽署構成是否符合章程中關于人數的規定，避免因董事成員更替或登記更新滯后導致決議程序性瑕疵，從而影響融資文件的法律效力。

（2）核查決議是否成立且生效

《公司法》規定了決議不成立的情況[5]，在核查融資相關決議的過程中，除應確認會議確已依法召開并完成表決外，還應具體審查決議是否符合公司章程所規定的成立與生效條件。本律師團隊在項目實踐中注意到，在審核股東層面決議與董事層面決議的有效性時往往存在不同的關注點：對于股東會決議或股東決定，應特別關注是否存在生效條件的特殊設定。例如，部分章程或決議本身可能存在“股東會決議須經股東及其法定代表人簽字方可生效”的表述。在此類情形下，如僅加蓋股東公章而未附法定代表人簽字，會導致決議存在效力瑕疵。對于董事會決議，則應重點核查出席及參與簽署的董事是否為有效在任董事以及簽署董事人數是否符合公司章程規定的要求，實踐中易忽略的點在于章程是否對董事會出席人數比例作出限定性安排。

（3）核對簽字樣本

由于無法完全做到決議簽署的面簽，建議在決議樣本中后附簽字樣本，用以進行相應的形式審查，以防范偽造簽署、超越權限簽署等風險。如存在簽章樣式更換或簽字風格差異較大的情況，應要求企業提供輔助說明文件或授權鏈條予以佐證。

三、 典型經辦項目分享

以下暫以本團隊律師具體經辦的一則信托公司向地方國有控股企業發放貸款的項目為例，對審查融資企業董事會決議過程中發現的“董事成員人數不一致”的情況及其處理方式進行梳理和分享：

本文所述合規審查流程及要點，均來自于本團隊律師為金融機構提供相應融資業務法律服務的實操經驗，希望對于金融機構以及提供對應法律服務的律師同仁而言具有一定的參考價值，同時，本團隊律師期待與業內人士加強業務交流，共同促進相應業務領域內部合規審查流程及實操規則的建立。

注解

[1] 《中華人民共和國公司法》第一百六十八條：國家出資公司的組織機構，適用本章規定；本章沒有規定的，適用本法其他規定。本法所稱國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司。

[2] 《中華人民共和國企業國有資產法》第五條：本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。

[3] 《企業國有資產交易監督管理辦法》第四條：本辦法所稱國有及國有控股企業、國有實際控制企業包括：（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業；（二）本條第（一）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股）權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業；（三）本條第（一）、（二）款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業；（四）政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。

[4] 《國有企業參股管理暫行辦法》第二條：本辦法所稱國有企業是指各級國有資產監督管理機構履行出資人職責的企業及其子企業，參股是指國有企業在所投資企業持股比例不超過50%且不具有實際控制力的股權投資。

[5] 《公司法》第二十七條：有下列情形之一的，公司股東會、董事會的決議不成立：(一)未召開股東會、董事會會議作出決議；(二)股東會、董事會會議未對決議事項進行表決；(三)出席會議的人數或者所持表決權數未達到本法或者公司章程規定的人數或者所持表決權數；(四)同意決議事項的人數或者所持表決權數未達到本法或者公司章程規定的人數或者所持表決權數。

[6] 《公司法》第五十九條：股東會行使下列職權：（一）選舉和更換董事、監事，決定有關董事、監事的報酬事項；……

作者簡介

李楠

海華永泰高級合伙人

李楠律師為大連海事大學法學碩士，上海市律師協會基金業務委員會委員。專長于基金、信托、融資擔保、房地產項目開發及融資、外資并購、公司股權變更及日常運作等方面的法律事務。

聯系方式：linan@hiwayslaw.com

印朵

海華永泰律師

印朵律師為英國布里斯托大學國際商法專業法學碩士，專長領域包括公司、信托、房地產及爭端解決等法律事務。在職期間為多家企業提供法律顧問服務及專項法律服務，在金融、房地產等領域積累了豐富的法律服務經驗。

聯系方式：yinduo@hiwayslaw.com