前言
近代以來的南海地區(qū)秩序演變可以按照時(shí)間線,粗略地以19世紀(jì)末20世紀(jì)初、20世紀(jì)30年代初和1945年第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束,作為重要時(shí)間節(jié)點(diǎn),劃分為三個(gè)階段。
現(xiàn)代南海秩序是第二次世界大戰(zhàn)之后國際秩序的組成部分,中國依據(jù)國際安排接收南海諸島、恢復(fù)行使主權(quán),同時(shí)恢復(fù)基于長期歷史實(shí)踐形成的歷史性權(quán)利。菲律賓“南海仲裁案”所謂裁決的淺層邏輯是幻想以現(xiàn)代國際法解構(gòu)基于歷史事實(shí)和戰(zhàn)后安排的南海地區(qū)秩序,重新確定關(guān)于南海的領(lǐng)土和海洋權(quán)利分配。縱觀國際體系的演變規(guī)律,地區(qū)秩序的“硬”調(diào)整往往是沖突和動(dòng)亂的根源。事實(shí)也證實(shí),所謂“仲裁裁決”加劇海上緊張局勢(shì),并正在醞釀一場更大的沖突。
陳相秒
中國南海研究院 南海歷史文化研究所所長
華陽海洋研究中心 兼職研究員
本文已發(fā)表于 總臺(tái)“南海之聲”
正文篇幅約4200字,轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明原出處
南海漫評(píng)《有“恃”無恐?》
當(dāng)代南海地區(qū)秩序的由來 在西方主權(quán)概念和觀念“東漸”東亞之前,南海地區(qū)秩序作為獨(dú)特的東亞體系的一部分,強(qiáng)調(diào)魚鹽之利、舟楫之便,凸顯共同利用、和諧共處。西班牙、荷蘭、英國、法國、德國等海上強(qiáng)國將殖民主義觸角伸向東亞之后,南海開始進(jìn)入以競爭為主基調(diào)的嶄新階段。
大國競爭時(shí)期。19世紀(jì)末、20世紀(jì)初,伴隨著南海島礁的資源開發(fā)潛力(如鳥糞)和地緣政治價(jià)值因?yàn)榇髧偁幦諠u加劇而凸顯,英國、法國、日本等海上強(qiáng)國開始覬覦中國東沙群島、西沙群島及南沙群島,特別是自然地理?xiàng)l件相對(duì)優(yōu)越的西沙群島晉卿島、甘泉島和南沙群島太平島等部分島礁引起了殖民主義大國的興趣,也引發(fā)了南海地區(qū)歷史上第一次大國競爭浪潮。
殖民侵略時(shí)期。1930年法國武力占領(lǐng)南沙群島南威島及1933年法國宣布占領(lǐng)南沙群島太平島、安波沙洲、北子島、南子島、南鑰島、中業(yè)島、鴻庥島、西月島,中國政府開始整治南海秩序,雖然因國力羸弱、忙于抗擊日本的侵略而最終不得不暫時(shí)擱置,但通過由政府審定并發(fā)布南海諸島各島、礁、灘、沙名稱及編印并公布《中國南海各島嶼圖》,對(duì)南海諸島的主權(quán)歸屬進(jìn)行了確認(rèn)。國際社會(huì)對(duì)此并無特別異議。
二戰(zhàn)后安排。1939年日本非法占領(lǐng)西沙群島和南沙群島的部分島礁。1945年戰(zhàn)敗投降之后,國際社會(huì)對(duì)有關(guān)南海諸島的主權(quán)歸屬做出了安排。中國依據(jù)1943年《開羅宣言》和1945年《波茨坦公告》,恢復(fù)對(duì)南海諸島行使主權(quán)。《開羅宣言》載明,在使日本所竊取于中國之領(lǐng)土,例如東北四省、臺(tái)灣、澎湖群島等,歸還中國。在美國提供的6艘軍艦的支持下,中國在1946年依據(jù)戰(zhàn)后國際安排收復(fù)對(duì)南海諸島主權(quán)。
與此同時(shí),1947-1948年,中國政府向國際社會(huì)公布了標(biāo)有南海斷續(xù)線的《南海諸島位置圖》,再次確認(rèn)了當(dāng)時(shí)背景下中國的海洋權(quán)利范圍。事實(shí)上,南海斷續(xù)線并非創(chuàng)造中國在南海新的權(quán)利主張,而是中國依據(jù)歷史和長期實(shí)踐延續(xù)并確認(rèn)在南海的事實(shí)性權(quán)利。
1951年9月《舊金山和約》稱,日本政府放棄對(duì)南沙群島與西沙群島的一切權(quán)利、權(quán)利名義與要求。針對(duì)美國、法國等西方國家及日本故意模糊南海諸島的主權(quán)歸屬,1951年中國政府發(fā)布《關(guān)于美英對(duì)日和約草案及舊金山會(huì)議的聲明》,指出《舊金山和約》草案故意規(guī)定日本放棄對(duì)南威島和西沙群島的一切權(quán)利而亦不提歸還主權(quán)問題,中國在南威島和西沙群島之不可侵犯的主權(quán),不論美英對(duì)日和約草案有無規(guī)定及如何規(guī)定,均不受任何影響。
美菲幻想以“裁決”解構(gòu)戰(zhàn)后秩序安排
《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)并不解決領(lǐng)土爭端,但“仲裁裁決”實(shí)質(zhì)上是試圖以現(xiàn)代國際法為南海領(lǐng)土調(diào)整主觀地編輯一套完整但歪曲的敘事標(biāo)準(zhǔn)。“仲裁庭”認(rèn)定除了赤瓜礁、永暑礁和華陽礁之外的其他南沙群島島礁無法產(chǎn)生領(lǐng)海,南海所有島礁均無法主張延伸性水域。“仲裁庭”對(duì)南沙群島部分島礁自然狀態(tài)下的法律地位做出了解釋,但裁決結(jié)果指向幾乎所有島礁。作為南沙群島自然狀態(tài)下陸地面積最大的太平島被裁決為無法主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),這一點(diǎn)本身就耐人尋味。
美國和菲律賓在“裁決”出爐之后的政府聲明當(dāng)中確證了以裁決重構(gòu)二戰(zhàn)后關(guān)于南海領(lǐng)土安排的意圖。“仲裁裁決”并未涉及曾母暗沙、萬安灘等南沙群島部分島礁,但美國和菲律賓卻以所謂“裁決”為包裝,肆意對(duì)這些島礁的主權(quán)歸屬做出了安排。
2020年7月13日,時(shí)任美國國務(wù)卿的蓬佩奧發(fā)表聲明,稱黃巖島、美濟(jì)礁和仁愛礁沒有合法的領(lǐng)土主張,均屬于菲律賓的主權(quán)和管轄權(quán);萬安灘和南康暗沙、北康暗沙分別屬于越南和馬來西亞,中國不能對(duì)曾母暗沙主張任何領(lǐng)土主權(quán),赤裸裸地插手南海地區(qū)的領(lǐng)土分配。菲律賓小馬科斯政府也是以“裁決”作為否認(rèn)中國對(duì)南海部分島礁主權(quán)主張的依據(jù),對(duì)黃巖島及仁愛礁、仙賓礁、鱟藤礁等南沙島礁提出聲索。
《公約》對(duì)歷史性權(quán)利的描述并不清晰,但“仲裁庭”以“國際法至上主義”凌駕于“歷史事實(shí)和實(shí)踐”,通過望文生義式地解讀國際海洋法和國際實(shí)踐,將南海區(qū)域海洋權(quán)利進(jìn)行了劃分。“仲裁庭”對(duì)菲律賓有關(guān)訴求做出最終“裁決”,認(rèn)定中國在南海基于斷續(xù)線的資源開發(fā)歷史性權(quán)利主張缺乏國際法基礎(chǔ)。“仲裁庭”用現(xiàn)代的眼光片面、教條地審視歷史性權(quán)利的內(nèi)涵,以近乎荒謬的嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)審議中國人民在南海的發(fā)現(xiàn)、命名、開發(fā)、經(jīng)營和有效管轄的長期、持續(xù)的歷史實(shí)踐事實(shí),早已超越了對(duì)法律條件的忠實(shí)解釋,本質(zhì)上是在對(duì)《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于歷史性權(quán)利的內(nèi)容進(jìn)行主觀“再創(chuàng)造”。
通過對(duì)黃巖島和南沙群島部分島礁法律地位、歷史性權(quán)利的裁決,“仲裁裁決”以“剝洋蔥”式的手法,從海洋管轄權(quán)入手,由外到內(nèi)外,最終為“由海域主張決定島礁領(lǐng)土歸屬”的敘事體系披上了法律的外衣,將海洋劃界與領(lǐng)土主權(quán)歸屬的問題混為一談,企圖以此回避《公約》不處理領(lǐng)土主權(quán)的問題。美國和菲律賓試圖利用“仲裁裁決”重建南海地區(qū)領(lǐng)土和海洋權(quán)利分配的秩序,打破了戰(zhàn)后秩序安排。具有諷刺意味的是,美國是戰(zhàn)后地區(qū)秩序構(gòu)建的主要參與者,卻反手“自我否定”,赤裸裸地將單方面的國家利益和意志凌駕于地區(qū)和平穩(wěn)定的大局之上。
2024年4月,美日澳菲四國海軍在西太舉行聯(lián)合演習(xí)(圖自日媒)
所謂“裁決”給南海地區(qū)規(guī)則秩序帶來三重危機(jī)
從“仲裁庭”公布所謂“裁決”已經(jīng)過去九個(gè)年頭。在這九年里,中國、菲律賓(杜特爾特政府時(shí)期)及地區(qū)其他國家為管控海上形勢(shì)、維護(hù)南海局勢(shì)可控和塑造“趨穩(wěn)向好”態(tài)勢(shì)付出了巨大的努力。從中菲南海問題雙邊磋商機(jī)制、中馬加速啟動(dòng)海上問題雙邊對(duì)話機(jī)制,到“南海行為準(zhǔn)則”磋商完成三讀并進(jìn)入關(guān)鍵階段,中國和東盟國家為穩(wěn)定南海形勢(shì)做出的努力可以說比歷史上任何時(shí)期都來的多。然而,“仲裁裁決”的沖擊令這些加倍的努力最終都無濟(jì)于事,南海形勢(shì)“穩(wěn)中有變”、暗流涌動(dòng),地區(qū)秩序重構(gòu)正在醞釀一場難以預(yù)料的復(fù)雜危機(jī)。
“仲裁案”及“仲裁裁決”令基于國際法的國際秩序岌岌可危。以《聯(lián)合國憲章》為核心的現(xiàn)代國際法體系是國際社會(huì)汲取了兩次世界大戰(zhàn)的深刻教訓(xùn),為國際和平及安全而做出的國際安排。包括《公約》在內(nèi)的國際立法實(shí)踐從不同空間和領(lǐng)域規(guī)范了國家間的權(quán)利和行為,從而減少了國際秩序錯(cuò)亂帶來的沖突甚至戰(zhàn)爭。但缺乏超國家權(quán)威機(jī)構(gòu)的國際體系決定了國際法的維持更加強(qiáng)調(diào)公平、合理的重要性。
作為政治操弄的“仲裁案”和政治操弄結(jié)果的“裁決”給基于國際法的海洋秩序蒙上了一層厚厚的權(quán)力競爭的“污漬”。披著權(quán)力政治外衣、有悖于《公約》及其他相關(guān)國際法的“裁決”實(shí)質(zhì)上是在損壞國際法體系本身的嚴(yán)肅性,挑戰(zhàn)國際社會(huì)對(duì)于基于國際法秩序的信心,動(dòng)搖國際規(guī)則秩序的根基。中國倘若遵守所謂“裁決”,那必然意味著接受了“權(quán)力政治凌駕于國際法之上”的事實(shí),反之中國的“不接受、不參與、不承認(rèn)”立場才是維護(hù)南海規(guī)則秩序的最好詮釋。
領(lǐng)土和海洋區(qū)域的非法、不合理調(diào)整,加劇海上沖突甚至給爆發(fā)更大危機(jī)埋下了隱患。菲律賓等部分國家“言必稱裁決”,將“仲裁裁決”等同于一切國際海洋法規(guī)則,并“以法的名義”在南海爭議和敏感海域大搞單邊行動(dòng)。對(duì)包括《公約》在內(nèi)的國際海洋法的不同法律解釋本身并不可怕,可怕的是聲索國一旦將裁決內(nèi)化為國內(nèi)立法的一部分,并試圖據(jù)此有恃無恐地開展形式多樣、變本加厲的單邊行動(dòng),那么沖突甚至危機(jī)就不可避免。
2023年以來菲律賓小馬科斯政府不滿足于“打嘴炮”,開始以國內(nèi)立法和海上現(xiàn)地實(shí)踐“坐實(shí)”“仲裁裁決”。從通過《海洋區(qū)域法案》到對(duì)非法侵闖島礁和登島,菲律賓的單邊行動(dòng)無不是以所謂“裁決”背書。但菲律賓變本加厲單邊行動(dòng)在過去的兩年里不僅令中菲關(guān)系再度陷入危機(jī),雙方在黃巖島、仁愛礁、仙賓礁、鐵線礁劍拔弩張的對(duì)峙和“貓捉老鼠”的游戲,從北到南形成了東亞潛在危機(jī)易發(fā)地帶。越南與印尼的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)定,馬來西亞、越南及菲律賓的單方面提起南海大陸架劃界案,等等都與仲裁裁決有著莫大的關(guān)聯(lián),甚至“裁決”是導(dǎo)致這一系列局面的“元?jiǎng)右颉薄?/p>
但海上和海底的“圈地運(yùn)動(dòng)”醞釀的并不僅僅是一場“對(duì)簿公堂”的“唇槍舌戰(zhàn)”,海洋權(quán)利秩序變革帶來的將是一場暴風(fēng)雨式的海上現(xiàn)地沖突。各方為了以實(shí)際存在強(qiáng)化主張而不得不采取必要巡航甚至軍事行動(dòng),海上對(duì)峙引發(fā)的不測事件在所難免,而地區(qū)國家間關(guān)系、區(qū)域合作正面臨一場影響深刻危機(jī)。
“裁決”制造地緣政治競爭新的沖突點(diǎn)。美國幕后操縱“南海仲裁案”,并不僅僅簡單為了掏空中國在南海權(quán)利主張的法律基礎(chǔ),其根本用意是為重建美國所希望的地區(qū)規(guī)則秩序。這一規(guī)則秩序包括爭端如何解決的程序性安排、海洋權(quán)利如何分配和島礁主權(quán)歸屬的國際法解釋。
美國希望透過“仲裁裁決”將中國可能控制南海通道和獲取區(qū)域秩序主導(dǎo)權(quán)的可能性降到最低,但這也意味著中美在南海地區(qū)的競爭從軍事權(quán)力的優(yōu)勢(shì)向規(guī)則主導(dǎo)權(quán)深入,地緣政治危機(jī)由此拉開序幕。一方面,美國為獲取塑造南海地區(qū)規(guī)則的主導(dǎo)權(quán),構(gòu)建小多邊安全合作機(jī)制;另一方面,美國還試圖通過部署中程導(dǎo)彈系統(tǒng)、無人艇、擴(kuò)大軍事基地群等各種方式,維護(hù)“美國治下的規(guī)則”,這兩方面始于仲裁裁決的安排將中美競爭推向了“新冷戰(zhàn)”的邊緣,給南海地區(qū)埋下了新的地緣政治競爭沖突的隱患。
“裁決”業(yè)已成為“過去式”,但是它產(chǎn)生的輻射性、破壞力遠(yuǎn)沒有消去,已經(jīng)成為折騰南海局勢(shì)向好發(fā)展總體態(tài)勢(shì)的“癌癥”。為今之計(jì),要想根除“裁決”對(duì)南海地區(qū)秩序構(gòu)建的“遺毒”,重建國際社會(huì)對(duì)于基于國際法的南海地區(qū)秩序的信心,只有徹底將所謂“裁決”扔到歷史的垃圾堆中,而中國與東盟國家需攜手努力,共同修復(fù)被破壞了的地區(qū)秩序,讓“南海之歌”重回和平、友誼、合作的主旋律。
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