重慶政府花費兩年時間（1938-1939年）致力于在大后方陌生政治生態(tài)中立足，到了1940年中央政府終于控制重慶市，開始希望通過稅務(wù)革新而實現(xiàn)建設(shè)大后方和長期抗戰(zhàn)的構(gòu)想。

　　因此它認為最有效的方法是架空舊有省級規(guī)模的地方實力派，讓中央政府直接和地方（縣）政府建立有機性關(guān)系。

　　新縣制的建立（1940年）尤其讓中央政府看到一線曙光，在稅收事務(wù)領(lǐng)域中，讓中央和地方直接連成一氣，借以結(jié)束省級地方實力派在財源和財政領(lǐng)域中的獨霸地位，因此決定大幅調(diào)整省、縣兩級政府的財政權(quán)責(zé)。

　　省級政府被規(guī)劃為納入中央財政，而縣政府財政則由原來的附屬地位提升為自主地位。純粹就制度設(shè)計而言，從此以后，省政府原本的收入一律由中央政府接管，而省政府的政務(wù)和建設(shè)經(jīng)費，也全都由中央政府撥發(fā)。

　　這個改革方案讓省政府從原來的實質(zhì)行政單位變成是虛級單位，只是辦理中央政府交付的事項，一切省內(nèi)工作都是由中央政府授命和授權(quán)辦理，不再有本省自主事務(wù)。省政府成為中央政府派駐在該省的機關(guān)，省主席和各廳廳長都由中央委派，直接受中央政府指揮和監(jiān)督。除此之外，中央政府還可以派遣審計員到各省進行查賬和稽核，不受省政府節(jié)制。至于縣級政府的財政則脫離省政府控制，一部分自籌自用，一部分由中央撥發(fā)。

　　這個改革方案雖然從表面看來，是把中央集權(quán)化和行政理性化向前推進了一大步，但是實際效果非常微弱。四川云南山西等省政府基本上不予理睬，仍然由地方實力派操縱稅收。

　　即便是中央政府委派的某些省級官員，到了各省省政府之后也會遭受排擠和冷遇，以致如坐針氈只好求去。換言之，中央政府領(lǐng)袖們在重慶閉門造車，企圖在行政程序和典章制度層面創(chuàng)造改革效果，卻完全忽略了中國的政治格局，特別是地方上人事任用權(quán)密不透風(fēng)，以致中央領(lǐng)導(dǎo)們自以為是所擬定的法規(guī)，被地方實力派完全不予理會。

　　1、縣政府的稅收來源

　　粗略而言，戰(zhàn)時縣政府的合法收入來源有三大項： （1）課稅；（2）公產(chǎn)收入；（3） 國稅劃撥補助。

　　就課稅部分而言，1940年新縣制實施前，縣級政府并沒有自主的稅收來源，為了補貼地方政府經(jīng)費的短缺或是滿足官員的貪婪，私自設(shè)立苛捐雜稅早已成為普遍現(xiàn)象。新縣制成立后，縣政府雖然有了自己的法定稅源，但是積習(xí)難改，依然繼續(xù)苛捐雜稅。

　　戰(zhàn)時地方稅務(wù)一個突出的結(jié)構(gòu)性缺點，是稅務(wù)機構(gòu)太多，隸屬不同的上級指揮機構(gòu)，以致縣政府大門經(jīng)常懸掛二三十張機關(guān)招牌。但是執(zhí)行人員素質(zhì)和數(shù)量嚴重欠缺，經(jīng)常為統(tǒng)屬系統(tǒng)分歧而發(fā)生爭稅情形。

　　連帶衍生的問題則是稽查關(guān)卡太多，有的省份多至數(shù)十個，凡是貨品經(jīng)過，一律課稅，手續(xù)復(fù)雜，稅率重復(fù)而沉重。更由于稅區(qū)面積太大，而且荒郊偏野交通阻塞而增加稅收困難。

　　比如說茶葉、皮毛、制糖、釀酒，都是農(nóng)村千家萬戶從事的生產(chǎn)活動。由于他們離開縣城可能百十里路之遙，所以除非政府能夠雇用大量稅務(wù)員實地走訪，否則無法收稅，而稅務(wù)機關(guān)又正是辦公費不足辦事。

　　雖然1942年4月國防最高委員會曾經(jīng)指責(zé)嚴厲，而蔣介石本人也在1942年12月底責(zé)令財政部、交通部、和軍事委員會等單位，要對名目繁雜的稅務(wù)機關(guān)加以取締，合并和統(tǒng)一，但是重慶政府演繹出來的規(guī)章制度成為高談闊論，不著邊際，地方政府則不理不睬。

　　關(guān)鍵問題是執(zhí)行人員素質(zhì)和工作作風(fēng)。歸根結(jié)底，中央政府不得不繼續(xù)依賴地方原有的體制、人員、和行事陋規(guī)，更何況地方傳統(tǒng)勢力還極力抵制。

　　重慶政府無法一邊進行對日作戰(zhàn)，一邊進行徹底的行政改革和人員改造。南京十年做出的些許都市型的成就，到了大西南省份農(nóng)村地區(qū)完全派不上用場。中央能夠派到大西南省份的極少數(shù)縣長，即便能夠平安上任，也打不進當?shù)氐泥l(xiāng)紳階層，甚至需要依賴和結(jié)交地方傳統(tǒng)勢力才能生存。再加上戰(zhàn)時公務(wù)員調(diào)動頻繁，重慶政府的代理人在地方層面虛有其表。因此，大后方省份在文化社會領(lǐng)域里累積下來的歷史包袱，在戰(zhàn)時更突顯出它們的負面作用。

　　或許地方稅收工作中最令人矚目的手段是“攤派”，它是抗戰(zhàn)時期普遍現(xiàn)象，嚴重打擊人民對政府的支持度。其方法是從縣政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲，各級官員可以自行決定攤派數(shù)目而又層層加碼，等于是鋪天蓋地的搜刮。

　　攤派的本質(zhì)是在法律規(guī)章之外向人民索取的貢獻，它既可以是金錢，又可以是物資和勞務(wù)。在北洋軍閥時代，攤派是軍閥斂財?shù)膽T用手段，四川省是以攤派而惡名遠播的省份。抗戰(zhàn)開始后攤派變成是全國性現(xiàn)象，一部分出于軍事情況緊急需求，一部分出于地方財政經(jīng)費短缺必須另謀出路。

　　2、收稅的人

　　軍事部分大致包括糧秣、燃料、軍用牲畜和飼料、被服鞋襪、各種軍事活動必須的器材。政府強迫老百姓為公家辦事而不付報償者，則包括建造軍用機場、勞役、為公家養(yǎng)豬養(yǎng)雞、占用私人池塘養(yǎng)魚等等。

　　地方政府的財政短缺則更是難以界定，從行政費，薪俸，到官員私囊中飽全都包括在內(nèi)。

　　攤派的特點是它沒有法律依據(jù)，收取量沒有定時或定數(shù)，收取的目的沒有規(guī)則也無需說明。換言之，幾乎完全取決于在一定的“時、空、地”之內(nèi)有權(quán)力執(zhí)行攤派的人的隨心所欲。他們可能是地方官員、保甲長，也可能是軍隊官兵，誰手中有權(quán)（政權(quán)、軍權(quán)），誰就說了算。正因為在正規(guī)稅金之外還提出有這些五花八門的索求，所以使人民負擔(dān)加重許多，而且又投訴無門。

　　有一項統(tǒng)計顯示，在各種攤派中，有四分之一來自中央和省政府決定，四分之一由地方士紳和宗教團體設(shè)立，一半由鄉(xiāng)村和保甲長自創(chuàng)。這后者四分之三的攤派控制權(quán)，可以顯示出戰(zhàn)時地方鄉(xiāng)紳和保甲長在地方財政稅收所占的地位。

　　除了他們自己的貪腐動機之外，最大壓力來自軍隊長官隨時隨地向他們提出的索求。根據(jù)王子壯估計，“軍事區(qū)域攤派尤多，如軍隊副食，草鞋，燈油，柴草，馬干。所征一物攤派一次。故一縣之中，其數(shù)在一，二百次。額達數(shù)百千萬元者，比比然也。”

　　真是驚人。

　　更有甚者，戰(zhàn)時基層政府又因為征稅地區(qū)太廣闊、項目太多，沒有足夠人手處理根本照顧不過來，因此地方政府為了保證達到上級征稅指標，并非指派公務(wù)員去執(zhí)行工作，而是經(jīng)常透過“包征”手段，把征稅任務(wù)發(fā)包給民間的稅收掮客（中間人、包商）。

　　照理說，即便是“包征”依然可以透明公開招標、制度化。但是事實上黑幕重重，有各種手段可以顛覆制度。比如說圍標、故意抬高或壓低標金使外人無法公平競爭、買通官員獲取內(nèi)線消息、造假等等。而最后得標的掮客，又多半由地方上的土豪劣紳，惡棍，地痞流氓所把持，甚至和低層官員串通分享利潤。

　　這個基層依賴掮客收錢的稅收運作，外人根本打不進去，而重慶政府更是鞭長莫及。舉凡屠宰稅、釀酒稅、煙草稅，農(nóng)民中千家萬戶從事這些活動，縣政府根本沒有人力可以在方圓幾百平方公里的地區(qū)內(nèi)挨家挨戶地檢查，只好委托中間人去收稅。

　　因此在社會上一群專業(yè)性的“稅棍”應(yīng)運而生，他們替基層政府工作，包稅和委托收稅等等。掮客和稅棍收到稅金后也經(jīng)常中飽，甚至推三阻四不肯交出，或是打折扣交出一部分。現(xiàn)象極為普遍。

　　至于公產(chǎn)收入部分，則最多來源是學(xué)田。它們本是歷史遺留產(chǎn)物，但是由于年代過久，記錄散失，稽核不易，變成是土豪劣紳說了算。至于國稅劃撥部分，依國家規(guī)定縣政府可以保留一部分營業(yè)稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、土地稅、財產(chǎn)出賣及租賃所得稅。但是地方政府還找出各種借口和方法截留其他應(yīng)該上繳給中央的部分，或者在中央法定稅金之外增加“附加稅”，比如說，田賦附加稅。

　　3、兩套系統(tǒng)難以逾越的鴻溝

　　所有上述這些稅收項目的設(shè)定和執(zhí)行，多年來都是由本地當權(quán)派主宰，和重慶政府這個外來政權(quán)沒有建立傳送帶或樞紐帶關(guān)系。

　　中央政府既沒有足夠的公務(wù)員派遣到近千余個縣級單位去督導(dǎo)政府工作，更不用說派遣數(shù)萬名稅務(wù)員直接到基層社會去執(zhí)行中央政策。所以說到底，抗戰(zhàn)時在國民政府名義上的統(tǒng)治區(qū)內(nèi)存在兩套政府系統(tǒng)，重慶政府沉溺于公文至上，迷信制定政策法規(guī)，而地方實力派則拒不執(zhí)行，我行我素。

　　兩套統(tǒng)治系統(tǒng)之間存在一道難以跨越的鴻溝。

　　這個最基層的統(tǒng)治階級，正是國民政府在八年抗戰(zhàn)中無法穿透的一塊鐵板。中央政府制定的規(guī)章法令在地方執(zhí)行時早已大打折扣，而攤派現(xiàn)象則更是中央政府無法控制的脫韁野馬。它們深切地和傳統(tǒng)，地方色彩，實力派，文化糾纏成為一團，使客居大后方的“下江人”根本無法滲透，更不必說操控了。

　　在如此混亂的情況下，地方稅收制度弊端百出，乃是意料之中的結(jié)果。

　　例子包括：

　　虛報名額、冒領(lǐng)薪金、克扣薪餉、私運禁品、卷款潛逃、勒索受賄、私設(shè)關(guān)卡、非法刁難商人扣留貨物、擅自販賣緝私查獲物品、挪用稅金、藏匿不報、販運白銀、朦吞稅款自肥、違法舞弊、減稅索賄、借故勒索、非法刁難、綁架投獄、巧立名目、抽取厘金、任意加收手續(xù)費。

　　這些行為在地方層面遍地皆是，多不勝數(shù)。

　　既不容易抓，即使抓到也因官官相護而重案輕判，大事化小，不了了之。而貪污款項在百萬元以上者更是屢見不鮮。徐永昌直接指出，官員貪污最糟糕的是稅務(wù)人員，尤其是直接稅和糧食官員。他舉四川巴縣田賦管理處副處長為例，僅僅一人就貪污一千一百萬元、稻米四百余擔(dān)。

　　造成這些弊端的具體原因，固然可以說是戰(zhàn)時機構(gòu)組織不健全，沒有適應(yīng)戰(zhàn)時情況，公務(wù)員薪酬太低無法生存，只好以貪污方式略微補償，但是不可忽視長遠的文化、歷史和傳統(tǒng)背景。此前一兩百年中國地方的日子就是這么過的。國民政府為應(yīng)付作戰(zhàn)已經(jīng)焦頭爛額，完全無法進行文化改造和挑戰(zhàn)大后方根深蒂固的地方傳統(tǒng)。

　　4、軍隊的搜刮

　　至于戰(zhàn)爭則對稅收產(chǎn)生更大殺傷力。

　　比如說，當?shù)胤秸吹杰娛虑樾尾环€(wěn)，就會進行“搶征”，在法定時間未到達前就預(yù)先征稅，甚至多次征稅。軍隊直接霸據(jù)稅務(wù)機關(guān)，軍隊所至，強行攤派。

　　除了軍隊副食，還征用民間交通工具、人力、建筑材料，去修路、挖戰(zhàn)壕、搭橋等等。

　　無論軍隊作戰(zhàn)勝敗，只要經(jīng)過某地，當?shù)卣欢〞粡娖纫鬂M足以上要求，更不必說軍官們的貪污斂財劣性。凡是民間所有，都可以被軍隊搜刮而去，甚至包括軍隊走私而強迫老百姓做運輸隊。

　　陳誠在湖北省任職期間，已經(jīng)長期目睹第五戰(zhàn)區(qū)軍隊對于老百姓的搜刮丑態(tài)惡行，1944年在第一戰(zhàn)區(qū)又遭遇同樣現(xiàn)象。該年河南省軍隊征用大批民間車輛從事“軍運”，以從韓城到宜川一段路程為例，每一車一趟約需8000-10000元費用，但是軍隊拒絕付錢，全由老百姓自賠。

　　而所謂“軍運”者卻是長官的走私物品，引起民間極大怨恨，成為人民報復(fù)軍隊的重要原因之一。陳誠和河南省地方負責(zé)人談話所得的印象是“該省過去糧政之罪惡，實聞所未聞”。較之前述湖北情況，顯然更讓他大開眼界。

　　如果以陳誠對官場的豐富閱歷都聞所未聞，則其黑幕重重更非一般老百姓所能透視。

　　農(nóng)民被強迫繳納糧食，稍有怠慢或抗拒不交的結(jié)果，往往是被拘捕甚至槍決。因此許多農(nóng)民為了完成納糧義務(wù)，被迫變賣土地，甚至賣兒鬻女。1943年河南省就發(fā)生災(zāi)民乞食，賣婦女和兒童等慘劇。河南民情早在數(shù)年前便已開始惡化，進而出現(xiàn)嚴重饑荒人民瀕臨死亡，但是軍隊卻依舊向老百姓索要糧食，重慶政府也無力提供賬濟。

　　湖北省竹山縣因為兵役軍糧配額過大，引起民眾暴動，搗毀3個鄉(xiāng)公所，殺死2個鄉(xiāng)長，全縣震動。1944年5月在湖北省發(fā)生的“天河口民變事件”更是震動全國，當時隨縣天河口地區(qū)的軍隊苛捐雜稅過度，激怒人民圍攻部隊，總指揮被俘，高級軍官遭殺戮或受傷者十余人。

　　5、苛捐雜稅的代價

　　當然對重慶政府戰(zhàn)時糧食政策最大的打擊，莫過于1944年的“豫湘桂會戰(zhàn)”。

　　從局部而言，日軍從4月開始攻打河南省，立即暴露嚴重軍民對立現(xiàn)象。陳誠事后處理殘局時，和部屬們檢討軍事失敗原因之一，就是人民怨恨部隊，而其中一大理由是負擔(dān)太重。

　　他舉出征糧工作上的“正糧，副糧，馬干（干草），工事，工料等等，均使人民無路可走”，特別是用種種橫暴不法手段向人民奪取正糧，然后再迫使人民向軍隊購買糧食去繳納軍糧，更是普遍暴行，難怪人民拋棄國軍。

　　從全國大局而言，日軍先后占領(lǐng)了河南，湖南、和廣西大部分地區(qū)，攫取了當年該地出產(chǎn)的大部分糧食。而四川為支援敗退至西南一隅的龐大軍隊和難民，也承受巨大壓力。抗戰(zhàn)臨近尾聲時，內(nèi)地民眾的糧食危機也達到了最危急狀況。

　　大量的難民，飆漲的糧價，癱瘓的行政機構(gòu)，軍隊將領(lǐng)們的亡命斂財，所有這些因素的匯集，導(dǎo)致一種近似無政府狀態(tài)、全國上下陷入了前所未有的悲觀與絕望之中。無論重慶政府使用何種對策完全無效，包括高壓性手法。

　　這些基層政治的瓦解，正是重慶政府在抗戰(zhàn)最困頓時期失去農(nóng)村民眾支持的重要原因。從華北到大西南，一無例外。

　　（正文完）