作者簡介：劉藝，中國政法大學法治政府研究院教授；孫俐，中國政法大學法學院博士研究生。文章來源：《中國法治政府發展報告（2024）》，轉自法治政府研究院公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

非現場執法程序具有無時間化、超越物理空間等特征。雖然調整非現場執法程序的規范與調整傳統行政執法程序的規范具有共同性，但其與高速發展的現實存在的抵牾亦不容回避。交通領域非現場執法起步較早，道路交通安全違法行為非現場執法程序的數字建構與規范建構已初步完成，形成“外場處理程序+內場處理程序”的雙層結構。但道路交通安全違法行為非現場執法程序的要素及要素間的關系均與傳統執法程序存在較大差異，固守傳統規范體系與控制重點不利于相對人的權利保障。本報告基于技術的正當設計和規范的法治回應兩個層面的分析，立足非現場執法程序的核心特征，從細化程序正當規范、優化程序設計、強化法治回應等方面提出完善建議。

引言

我國尚未出臺行政程序法典，但行政程序機制已廣泛滲透于社會管理的個領域。傳統行政程序是觀照到勞動分工、空間集中化、時間標準化等核心特征，基于工業時代政府與企業之間的命令與控制模式建構而成的政府控制機制。隨著信息通信等技術的發展，數字空間已超越地理空間的范疇，建構出虛擬空間、流動空間和編碼空間等多種空間維度。非現場執法程序將相對人的違法行為在物聯網空間中以信號方式進行操作、流動及交互，創造了一個無時間化、超越物理空間的執法場景。面對這樣的執法模式，傳統行政程序理念與數字化行政程序的抵牾十分明顯。在實踐中，數字化行政程序在提高執法效率的同時減損相對人權益的情形俯拾皆是。行政相對人針對非現場執法程序未遵循行政執法的順序、步驟等要素而提起訴訟時，人民法院通常會以數字化行政程序的效率優于傳統行政程序為由，不再追究或者明顯忽略數字化行政程序未保障相對人權利的責任。理念與規范的不匹配讓相對人的救濟頻頻受挫。目前亟須研究與數字化行政程序相適應的理念、原則與機制。

20世紀50年代，UNIVAC計算機因為成功預測了艾森豪威爾在總統選舉中以壓倒性優勢獲勝而名聲大噪。經過數十年的發展，信息通信技術在政府管理中的應用演進至電子政府3.0階段，數字化行政程序日益成為政府運作的核心要素與關鍵支撐。相較于電子政府的應用，我國于20世紀90年代就將自動化技術運用于行政執法領域。交通領域是我國最早運用非現場執法技術、開展非現場執法探索的領域。早期，交通“電子警察”主要依賴較為基礎的電子感應技術。經過不斷迭代升級，如今高清電子警察系統已經深度融合“大數據”“人工智能”“5G通信+衛星定位”等尖端技術，實現了交通行政執法的自動化與智能化。

在交通行業術語中，“交通”的概念涵蓋極廣。從交通方式來看，包括道路交通、航空交通、水上交通、高速鐵路等不同類型。從行業分工來看，包括交通運輸、規劃設計、運營管理等不同環節。目前，理論界與實務界所討論的“交通非現場執法”，更準確地來說應是“道路交通安全違法行為非現場執法”（以下簡稱“交通非現場執法”）。與一般自動化行政執法相比，交通非現場執法所涉及的技術環節更多、功能更復雜。目前，我國交通技術監控已能實現對闖紅燈、超速行駛、違反禁令標志、不按導向車道行駛等道路交通安全違法行為的記錄、處理。交通非現場執法平臺也已從單一的違法行為識別與證據收集設備建成為綜合性、一體化的具備數據自動錄入、審核、分析和處理功能的管理分析系統，并在大中型城市中予以廣泛應用?？梢?，我國交通非現場執法已經搭建起了虛擬、流動和編碼的獨立空間。然而，這類執法程序與傳統執法程序在規范層面的抵牾尚未消除。從程序正當原則出發，我國數字程序理念亟須重構，非現場執法程序也亟待優化。

一、道路交通安全違法行為非現場執法程序的數字建構與規范演變

隨著交通非現場執法功能從單一的圖像取證到輔助交警現場執法再到執法過程全自動化不斷演進，交通非現場執法的程序設計與調整規范也在不斷更新與完善中。

（一）道路交通非現場執法程序的數字建構

20世紀90年代末至21世紀初是交通非現場執法程序的初步建立階段?！胺乾F場執法”的概念尚未誕生，非現場執法程序只包括單一的“電子警察”抓拍取證程序，主要發揮證據收集與固定作用。1997年起，公安交管部門先后出臺多份文件，對交通技術監控設備的部署與推廣作出要求，為在更大范圍內使用交通技術監控查處交通違法、建立非現場執法機制奠定了總基調。這一時期，各省市城鎮道路與高速公路開始布局具有違法行為自動抓拍與攝錄功能的視頻監控系統，實現了對道路交通安全違法行為（以下簡稱“違法行為”）的二十四小時不間斷監管。這樣的技術輔助能夠有效緩解警力不足問題，提高道路交通通行效率。但由于技術手段的限制，早期的非現場執法自動化程度不高，適用范圍也相對有限，只能針對闖紅燈與超速行為進行自動監測。

進入21世紀后，伴隨計算機視覺（Computer Vision）技術在圖像分類、目標檢測、目標跟蹤、圖像檢索等領域的突破以及通信技術和自動控制技術的迅猛發展，交通非現場執法程序逐步豐富完善。一方面，程序應用范圍不斷擴展。與原有的“電子警察”相比，升級后的高清抓拍攝像頭可以滿足更多場景的執法需要，對不系安全帶、開車打電話、違法停車、占用公交車道、不禮讓行人等數十種違法行為啟動自動抓拍程序。在動態監控、車輛識別、人臉識別上，交通技術監控研發也有突破性進展，執法程序的及時性與準確性不斷提高。另一方面，數字化執法程序逐漸延長，執法流程的完整度有所提高。通過系統化的平臺建設，非現場執法程序一改原先單一的前端取證程序，實現從取證程序到違章處理程序的全自動化。交警可以利用執法平臺協同辦公，進行案件管理與人員管理、移送違法線索、作出處罰決定。相對人也可以通過移動終端接受行政處罰決定、自助繳納罰款。在自動化技術的幫助下，非現場執法流程實現了閉環。

（二）道路交通非現場執法程序的規范演變

2003年《道路交通安全法》頒布，首次明確提出“非現場執法”概念，但未對非現場執法程序的建構問題進行回應。2004年公安部出臺《道路交通安全違法行為處理程序規定》（2008年、2020年兩次修改），首次以部門規章的方式對交通非現場執法程序進行專章規定，并對交通技術監控設置、檢定、證據搜集予以規范。此后，從中央到地方陸續出臺了有關道路交通技術監控設備規范使用的具體規則，對非現場執法設備安裝、證據采集、資料審核、信息告知、設備運維、執法監督等程序起到了重要的建構與規范作用。

2020年以來，公安部先后修改、出臺了《道路交通安全違法行為處理程序規定》（以下簡稱《程序規定》）與《非現場查處道路交通安全違法行為操作規程（試行）》（以下簡稱《操作規程（試行）》），交通非現場執法程序規范的體系化程度不斷提高?！冻绦蛞幎ā穫戎赜趶暮暧^角度對非現場執法程序進行整體性勾勒，對非現場執法管轄、調查取證、適用行政強制措施、作出行政處罰的全過程作出規定?！恫僮饕幊蹋ㄔ囆校穭t圍繞道路交通安全違法行為展開，對違法行為的管轄、信息采集、通知與處理環節中涉及的技術要點進行了更加細致、深入的規定。例如，對違法行為信息采集方式進行豐富與擴充，從使用固定式交通技術監控設備抓拍衍生出了使用移動式交通技術監控設備、音視頻記錄設備、道路運輸車輛動態監控設備采集與群眾舉報兩種采集新方式；再如，進一步明確了違法行為信息的技術審核標準，使《行政處罰法》第41條規定的“真實、清晰、完整、準確”標準獲得了具體可感的實踐依據?？傮w而言，兩部規范性文件的頒布建立了非現場執法程序的大致框架，交通非現場執法從確定違法行為管轄機關到交通技術監控實施抓拍程序，從管轄機關啟動抓拍圖像審核、違法行為告知程序到相對人進行陳述申辯、接受行政處罰決定，都有較為具體的程序規則。

除上述法規規章與規范性文件外，國家標準化管理委員會與公安部等部門制定、發布的一系列技術標準，也為交通非現場執法工作的推進提供了重要的制度支撐。技術標準主要包含以下四類：一是產品標準，包括《闖紅燈自動記錄系統》（GA/T 496）、《道路車輛智能記錄系統》（GA/T 497）、《機動車測速儀》（GB/T 21255）等；二是取證標準，包括《道路交通安全違法行為圖片取證規范》（GA/T 832）、《道路交通安全違法行為視頻取證規范》（GA/T 995）、《道路交通安全違法行為衛星定位取證規范》（GA/T 1202）；三是驗收規范，包括《闖紅燈自動記錄系統驗收規范》（GA/T 870）、《道路車輛智能記錄系統驗收規范》（GA/T 961）；四是運維規范，包括《道路交通信息監測記錄設備設置規范》（GA/T 1047）、《道路交通技術監控設備運行維護規范》（GA/T 1043）。

上述法律、法規、規章、規范性文件和技術標準共同構成了當前交通非現場執法程序的規范體系。

二、道路交通安全違法行為非現場執法程序的基本架構與主要特點

《道路交通安全法》第114條是交通非現場執法程序的直接依據與建構基礎。根據第114條的授權，包括視頻、圖片、數據在內的交通技術監控資料均可以作為處罰依據，對機動車駕駛人的道路交通違法行為進行處罰。在無法確定機動車駕駛人的情況下，則可以機動車所有人、管理人為處罰對象。本條規定在2004年以來《道路交通安全法》的歷次修改中均無調整和變動。雖然只確定了交通非現場執法的處罰依據與處罰對象，但作為交通非現場執法最直接的上位法依據，第114條確立了交通非現場執法模式的合法性基礎。

在數字化背景下，交通非現場執法程序形成了“外場處理程序+內場處理程序”的雙層結構，也呈現出獨有的技術特征和法律特征。

（一）“外場處理程序+內場處理程序”的雙層結構

在雙層結構中，外場處理程序是指安裝在道路、卡口的前端證據采集設備（如雷達測速設備、數碼照相機、攝像機等）對交通違法行為進行感知、識別、采集與處理過程所應遵循的程序。公安交管部門會在利用非現場技術開展道路交通安全執法的相關路段提前部署交通技術監控設備，當行駛車輛發生違反交通法規的情形時，交通技術監控會立刻對感知到的違法行為信息進行捕捉。具體的監控和感知技術有線圈感應、紅外線檢測、超聲波檢測、微波檢測、視頻檢測等。在信息捕捉后，監控設備將對相關信息進行采集、整理、儲存，并以網絡通信的方式實現違法行為信息從違法現場到公安交通集成指揮平臺的傳輸。違法行為信息完成上傳后，外場處理程序即告結束，內場處理程序正式開啟。

內場處理程序從違法信息通過前端采集設備導入交通集成指揮平臺之時啟動。交管部門會對抓拍的圖片進行技術審核與法制審核，經審核確屬違法情形的信息將通過后臺上傳至公安部交通安全綜合服務管理平臺。而后，系統會自動向當事人推送違法告知信息，當事人可以通過互聯網執法平臺或“交管12123”移動終端對違法行為進行查詢并接受處理或者針對相關問題提出陳述申辯。當異議解決處理完成后，一個完整的執法程序便履行完畢（見圖1）。

需要特別指出的是，單一的內場處理程序和現場與非遠程的外場處理程序不屬于非現場執法程序。前者如交警將現場執法中獲取、抓拍的車輛違停信息通過移動終端上傳執法后臺，進行后續的違法行為處理。雖然此類執法的處罰決定作出過程與相對人罰款繳納過程均通過線上進行，但由于作為執法核心環節的外場處理程序闕如，單純的內場處理程序只能視為辦公自動化手段與政務服務流程的優化，并非完整的非現場執法程序。后者如交管部門利用酒駕違法取證裝備對路面行駛機動車的駕駛員進行攔停檢查、登臨檢查客運車輛讀取汽車行駛記錄儀數據等類型的執法。此類執法過程中雖然運用了非現場執法的相關技術手段與技術裝備，但需要執法人員親臨執法現場，不是遠程開展的外場處理程序，也不納入非現場執法程序的研究范疇。

（二）道路交通安全違法行為非現場執法程序的主要特點

1.平臺支撐執法程序的數字建構

交通非現場執法平臺是非現場執法程序數字建構的技術支撐與主要載體。作為執法管理平臺，交通非現場執法平臺是城市執法管理與信息化技術相結合的平臺型產物，通常包括前端的證據采集系統與后臺的信息處理系統兩個組成部分，正好對應交通非現場執法的外場處理程序與內場處理程序。交通非現場執法平臺的技術架構一般包含七層結構（見圖2）。

其中，感知層是交通技術監控設備對交通違法行為進行監督的起點，通常用于對各類違法行為進行識別和監測。由于交通違法行為種類較多且形態各異，在不同的監測場景和監測需求下，往往需要使用不同的感知設備，因此感知層的監控設備并不單一。傳輸層通過光纖網、互聯網實現違法數據的傳遞，是數據傳輸的橋梁，也是連接執法前臺與處理后臺的紐帶。通過傳輸層，執法數據進入處理后臺，內場處理程序啟動。除七層結構外，平臺還有貫穿始終的信息安全保障體系以及建設與運維管理保障體系，以保障平臺的安全穩定運行。抓住執法平臺的載體屬性、深入剖析平臺主體架構，可以相對清晰地展現非現場執法平臺自下而上的數據處理過程，這一過程也是交通非現場執法程序數字建構的基本邏輯。

2.執法程序兼具自動性與步驟性

現場執法程序以執法人員為中心，程序的流轉通過“人”來實現。非現場執法程序則依靠自動化技術推動，一旦特定指令發出，執法程序會立即啟動，并自動推進。比如在高速公路可變限速執法中，測速儀可實現分時段、分車道、分車型監管執法。此類執法活動需要同時搜集違法行為的速度信息和圖像信息，并將兩者進行關聯。其中，速度測量一般依靠雷達完成，圖像抓取則依靠視頻取證設備。當違法行為發生時，兩個設備會自動感知、抓取、關聯，將疊加后的違法信息傳輸至后臺進行下一步處理，整個過程具有自動性特征。隨著AI技術在圖像審核環節的應用、普及，目前，交通非現場執法已趨近一種全自動化行政。但與“秒批秒辦”“智慧決策”等全自動化行政程序不同的是，交通非現場執法程序具有明顯的步驟性特征。執法平臺與執法人員、執法平臺與行政相對人之間在執法過程中需要進行互動，如人工確認、告知、陳述申辯等。這使得交通非現場執法程序雖也是自動化推進，但并不能在極短時間內完成，而需要嚴格遵循各個步驟的程序要求。這與傳統執法程序有一定相似性，同時也使得大部分自動化行政程序所面臨的算法黑箱問題在交通非現場執法的場域下其實并不具有典型性。

3.數據推動形成多元法律關系

按照程序正當原則，非現場執法程序設計與傳統現場執法程序設計應當具有相同的重心與邏輯，即以公民權益保障為重心，并遵循“調查取證—違法行為通知—作出處罰決定—處罰決定的執行”的邏輯展開。但是，“非現場”這一特殊屬性使得非現場執法程序的要素以及要素之間的關系均不同于傳統行政程序。傳統行政程序重點關注行政主體與相對人之間的互動關系。非現場執法則利用物聯網在特定組織機構與環境范圍內構建出一個虛擬空間，取代傳統執法者與相對人之間面對面的環境，從而打破了行政管理法律關系主體之間的“主觀關系”，突破了傳統行政機關與相對人之間的互動方式。非現場執法程序不再基于紙張告知來實現管理與服務，而用“客觀”數據推動法律關系的形成。數據在非現場執法平臺中自下而上地輸入、傳遞、輸出的過程就是交通非現場執法的業務處理流程。在這一業務處理流程中，通過交通技術監控設備的感知、抓取與傳輸，立體性的、現實可感的交通違法行為轉變為平面的技術圖像。由交通技術監控設備抓拍、識別到的各類信息以電子數據的形式進行儲存和傳遞，便于參與行政活動的各方主體查閱、了解。在這一情境下，行政執法機關變成數據提供者和數據處理者，數據成為行政行為作出的推動者，數據的產生與流動推動行政法律關系的形成。行政機關與執法平臺、執法平臺與行政相對人、行政機關與行政相對人之間形成了三角關系。如果細化數據流動的過程，還可以將技術監控抓拍違法行為、執法平臺在線證據審核、電子送達等互動關系闡釋成新的法律關系。這些多元法律關系并非都需要考慮程序正當性問題。但以程序正當原則審視，非現場執法程序的完善不能忽略任何一種關系。

應當認識到，雖然非現場執法程序是在借鑒現場執法程序有益經驗的基礎上對交通行政執法程序的補強與完善，而非實質性顛覆甚至取代現場執法程序，但其規制重點與現場執法程序有根本不同。對于非現場執法程序的規范，表面上是對于行政處理程序的控制，實際上只有深入數據流動過程，才能抓住非現場執法程序的本質，真正用好程序價值以達到規范目的。

三、交通非現場執法程序存在的問題

程序正當原則是法定程序研究的重要依據。通說認為，我國程序正當原則源自英國的“正當程序法律理論”（due process jurisprudence）。然而，普通法上“due process”的原意是指一切在法律上具有正當性的過程。普通法規范的分散與易變使得對法律上的過程的重視成為該法系的基本特征之一。這也符合布盧姆認識維度的原理，即第一層知識正是通過“記得特定或一般的事物，記得方法或程序，記得模式、結構和環境”而獲得。憲法領域的正當程序主要是由美國聯邦最高法院在審理案件時就如何應用憲法正當程序條款發展出來的。美國將正當程序法律理論分為實體性正當程序與程序性正當程序也與普通法的特征相關。勞倫斯·特賴布（Lawrence Tribe）展示了美國憲法文本的不同部分蘊含著不同的憲制理想或模式。在眾多的憲法條款中，只有正當程序條款并不局限于單一的憲制模式。因此，美國實體性正當程序理論更像是加入寬松實證主義的法律邏輯推理。這套邏輯推理是司法程序的根基，卻不具有完全的確定性，背后隱藏著大量的價值判斷，而且因人而異、因地區而異?？梢姡⒚婪ǖ恼敵绦蚶砟钆c我國程序正當原則存在根本的不同。我國程序正當原則只規范權力運行的過程。就非現場執法程序的數字構建來看，非現場執法處理流程與違法行為在時間和空間上相互分離，是一種“遠程執法”。行政機關通過信息通信技術行使行政執法權。行政機關與相對人之間的法律關系由信息通信技術建構而成。因此，建構的事實是否客觀真實，相對人能否在第一時間了解違法信息、能否與執法人員而非機器或者技術載體進行溝通，成為相對人權利能否獲得保障的關鍵。目前，非現場執法程序設計標準過于重視技術，而沒有重視構建相對人權利行使的空間，取證程序、告知程序、陳述申辯程序與人工介入機制的設計存在明顯瑕疵。

（一）圖像取證程序權威性、全面性不足

一方面，圖像取證程序易于引發技術不信任問題。在信息技術構建的虛擬空間，相對人的違法行為幾乎無所遁形。反之，在由數碼構建起的非現場執法程序中，相對人無法對信息通信技術抓取的數據進行實時監督，對這些獲取、分析和處理行為既缺乏實體感知，又無知識或者渠道去及時了解、有效溝通或者同步互動。相對人對非現場執法程序有著很強的不信任感。具體而言，交通技術監控在違法行為人作出交通行政違法行為的同時進行抓拍取證，看似與現場執法無異，事實上在抓拍瞬間交通技術監控軟硬件設備已經完成了從信號識別、檢測采集到圖像儲存等一系列程序，具有高度的精密性和瞬時性。這一取證過程高效便捷但技術復雜，取證過程的準確性、合理性與合法性判斷不僅僅取決于交通技術監控“抓拍”這一現實動作，還和其背后的算法設計、運行狀態、信號識別的準確性等息息相關。普通民眾不具備判斷執法設備運行狀態的專業能力，以各類尖端技術為基石的非現場執法過程又難以為普通民眾所理解，進而產生對執法程序公正性的懷疑。

另一方面，圖像取證程序缺乏完備的規范體系支撐，取證規范性仍有待提高。圖像取證是交通非現場執法中的關鍵程序，由于取證內容的真實性、準確性、全面性事關處罰證據的證明力，在取證過程中，為確保圖像取證發揮實效，不同類型的違法行為通常需要采納不同的圖片取證模式。例如，違法占用應急車道行駛需要明確展示處于正常行駛狀態的車輛在一定時間內發生明顯位移，闖紅燈需要抓取紅燈狀態下車輛在停止線前后的照片，違規停車取證則需要充分展示相對人停車時間與停車路段信息。而實踐中僅常見的道路交通安全違法行為就有120余種，計時誤差、圖片數量、圖片質量、間隔時間、疊加信息等因素中任一因素的缺失均會對取證內容的完整性產生影響。沒有標準、嚴密的規范體系，取證程序的全面性、公正性便無從談起。為此，公安交管部門通過制定技術標準針對120余種道路交通違法行為的取證模式予以明確，共歸納出11種圖像取證模式，在違法行為類型與取證模式之間建立了一一對應關系。圖像取證技術規范已是非現場執法程序中相對具體且具有可操作性的一環，即便如此，由于實踐中的違法行為表現紛繁復雜，仍然存在尚未列入技術標準的違法行為類型。此外，規范體系效力層級不高也是制約圖像取證規范性的重要因素。交通非現場執法技術標準大多屬于公安部門的內部標準，也是公共安全行業的推薦性標準，并不具有強制性效力，無法作為判定程序違法的依據。在執法實踐中，技術標準為非現場執法提供了高標準的技術采集程序樣板，但由于技術標準本不具有強制性效力，無法對相對人產生直接效力，法律對于高標準證據采集程序也采取模糊化的處理方式，因此技術標準所確立的證據采集程序并未被法律確認而具有強制性效力。在此情形下，公安機關在證據采集環節大量使用自定義標準，相對人往往以交通技術監控抓拍內容不符合技術標準作為抗辯理由。司法實踐中，不同地方的審判機關對于技術標準與證據證明力的判斷和認識不一，引發了大量爭議。

（二）告知程序設計不夠周全

告知程序是行政處罰程序的啟動標志，通常也是相對人陳述申辯權開展的基礎，有效和及時的告知對相對人行使陳述申辯權至關重要。而根據現有的程序設計，告知程序面臨告知不及時、不充分的問題。

一是告知程序不及時。交通技術監控抓拍違法行為后，違法信息將傳輸至公安交通集成指揮平臺，公安交管部門將在五日內進行審核，審核通過后，違法信息會上傳至公安交通管理綜合應用平臺。根據《操作規程（試行）》，信息上傳至綜合應用平臺后五日內，交管部門會將違法信息通過各種方式告知駕駛人。因此，從違法行為發生至告知程序啟動可能最多有十日之久。雖然交通非現場執法的外場處理程序能夠在很大程度上提升證據搜集效率，但與現場執法程序能夠輕松實現的當場告知、及時告知相比，非現場執法的內場處理程序在執法周期與效率上均有所不及。這會導致駕駛人很難獲取和保留相關證據，進而影響其有效行使陳述與申辯的權利。在濱州市××物流有限公司訴××縣交通運輸監察大隊交通行政處罰一案中，告知程序啟動與違法行為發生間隔七個月之久，雖未超過兩年追訴時效，但相對人已無法再尋找當時的證據，變相剝奪了行政相對人的陳述申辯權。在涉及“套牌”問題的交通違法行政處罰案件中，相對人往往需要提供不在場證據以證明清白，告知程序的及時性對于相對人陳述申辯權的行使尤為重要。

二是部分城市的非現場執法違法信息的告知程序設計還存在不充分、不全面的問題。公安交管部門履行告知程序的通用模板通常只包含違法事實，而不明確告知駕駛人享有的陳述申辯權與交警部門的地址和聯系方式，或不說明接待核對違法記錄視頻、接受陳述申辯的具體機構。此類做法都會給相對人主張權利帶來困難和阻礙，從而變相限制相對人陳述申辯權的行使。近年來，各地交管部門在推行人性化執法過程中，還推出過“首違免罰”“首違警告”“15分鐘內挪移免罰”“10分鐘違停駛離免罰”等舉措。以“首違免罰”為例，行政法意義上的“首違免罰”并非指相對人的行為不違法，只是對相對人的違法行為不予處罰。在非現場執法中，執法后臺仍會按照一般執法流程生成罰單，相對人需要對交通違法行為進行處理，如符合“首違免罰”條件，相對人無須繳納罰款與記分即可完成處罰程序?！笆走`免罰”“首違警告”等皆是行政處罰領域的創新舉措，各地在具體落實過程中方式各異，若告知環節不能進行清晰的釋法說理，不僅難以實現該項制度創新的應有價值，也容易引起相對人的誤解與質疑。在違章停車的非現場執法中，還存在“處罰前告知”程序設計不規范的問題。規范的“處罰前告知”可以有效預防、避免交通違法行為的發生，有效保障相對人權利。反之，則會損害相對人的知情權與其他程序權利。部分地方的交通管理部門在針對違法停車行為的非現場執法中，試圖通過在違法停車地點的往來方向設置信息提示牌的方式替代現場執法中交通警察的違法告知程序?！渡虾Ｊ械缆方煌ü芾項l例》對該種情形做了特別說明，通過法律擬制的方法，規定將警示牌、電子標識當中包含的即時信息視為警告，進而要求違法行為人立即駛離。暫且不論這一條文本身的合法性，對行政機關而言，設置信息提示牌的告知方式更加高效便捷，且無須每年負擔短信制發、郵件送達費用，可以大幅降低執法成本。但信息提示牌表意的明確程度、設置地點、觀察的清晰方便程度、觀察到駛離的時間設置是否合理等因素都會影響相對人獲得告知信息。若無法及時、準確地獲得告知信息，告知程序便無法取得應有效果。

（三）陳述申辯程序運行不暢

由于告知程序不及時、不全面，非現場執法中極易出現陳述申辯程序虛置的情形?！缎姓幜P法》賦予了相對人在處罰程序中陳述申辯的權利，但與交通非現場執法相關的程序規則，均未對陳述申辯權的實現機制予以具體規定。規則的缺位在實踐中引發了各式各樣的問題：有些執法活動會直接忽略陳述申辯程序，如不少地方在城市主要路口推廣應用的“行人闖紅燈抓拍”裝置，行人闖紅燈后，抓拍裝置會自動抓取并在路口顯示屏上同步曝光。在這一處罰流程中，違法行為的實施與處罰的作出幾乎同步，沒有陳述申辯程序，相對人也無法主張自身權利。由于程序設計周密性不足，有些執法活動還會變相壓縮或限制相對人的陳述申辯權，將相對人選擇使用自助處理方式視為對處罰事項無異議的默認，或者在相對人選擇自助處理并了解具體違法事實后，要求有異議的相對人只能在線下窗口表達訴求。在陳述申辯權受到變相壓縮或限制的情況下，相對人可能會出于辦理業務的便利性考慮放棄陳述申辯，但這種“放棄”并不意味著相對人對處理程序的認可，恰恰是因為非現場執法的程序設計未能給相對人提供實質性的保障，使得相對人缺少陳述申辯的機會，或者因為缺乏陳述申辯的便利性，相對人被迫放棄陳述申辯權，間接造成陳述申辯程序的虛置，損害了相對人的合法權益。

（四）人工介入機制不完善

德國學者維施邁爾在分析人工智能的技術架構時指出，人工智能系統包括大數據、算法和人工干預三大關鍵要素。在交通非現場執法廣泛應用包括計算機視覺在內的自動化技術的情況下，合理設置與運用人工介入機制刻不容緩。實踐中，人工審核已經逐步介入交通技術監控抓拍圖像審核程序。理論界也普遍認為，形成完整、合規、有效的陳述申辯程序一定離不開人工介入。確立人工介入機制不僅能夠有效彌補非現場執法程序設計存在的不足，也能夠彌補傳統執法程序在技術性轉化過程中可能存在的疏漏，是完善非現場執法程序的良方。但需要認識到，半自動化行政中的人工介入應當是有條件、有限制的。過多、過度介入會使非現場執法程序更趨向于現場執法程序的制度設計，大大減損非現場執法程序的效率價值，過少介入或不介入則難以及時處理因技術限制或技術漏洞而產生的執法程序瑕疵。當人工介入的范圍與尺度不明確、不清晰時，該項機制便不能發揮應有的價值，甚至會降低非現場執法程序的公信力與高效性優勢。有效的人工介入機制可以作為自動化設備運行必要的控制機制，避免因為自動化系統的瑕疵指令作出錯誤決策。在非現場執法程序當中確立必要的人工介入機制，既是由非現場執法程序的半自動化性質所決定的，也是完善非現場執法、提升非現場執法程序正當性與半自動化行政行為效力的必然要求。

目前，在交通非現場執法程序當中，僅在交通技術監控抓拍信息審核程序中存在人工介入環節，對于陳述申辯程序、處罰決定作出程序等復雜程度高、線上處理難度較大、屬人性較強的程序，人工介入機制反倒處于缺位或者停擺狀態。不過倘若從規范層面進行分析，《程序規定》第19條對違法行為發生地公安交管部門的權責予以明確，要求其對抓拍信息進行審核。而公安交管部門的審核既可以體現為人工審核，也可以體現為機器審核，但該條并未進一步明確審核主體、審核范圍與審核內容。因此，第19條僅僅是為信息審核程序中人工介入機制的引入留下了解釋余地與制度空間，并未真正確立人工介入機制。就此而言，在非現場執法程序中確立人工介入機制仍是一種理論設想。

總體而言，現有非現場執法程序設置過于偏重程序的效率價值，導致權利保障要求難以全面落實、程序的公正價值亦有所減損。非現場執法程序在試點、運行、推廣的過程中產生的大量矛盾糾紛正是這些問題的表現。程序正當功能的充分實現，需要在執法目的與信息技術運用之間達到某種平衡。一味強調程序的效率價值而忽視其他價值，其實是一種程序建構標準的異化，不利于非現場執法程序自身的健康發展。

四、交通非現場執法程序的完善急需理論指引

完善交通非現場執法程序需要從程序建構、程序運行與程序保障等不同層面進行考量。完善措施既要彌補技術層面的短板，也要補齊法律層面的不足，尤其需要探尋適合交通非現場執法程序的理念和原則。

（一）技術性正當程序理論的實質

技術性正當程序理論是運用正當程序理論完善非現場執法程序最具代表性的觀點。最早提出要將正當程序創造性地運用于自動化行政并將這種理念與方法系統性概括為技術性正當程序理論的學者是美國馬里蘭大學的西特倫。這一理論從提出到引入中國再到不斷豐富、發展、成熟，歷經十五年之久，為包括交通領域在內的許多領域非現場執法程序的完善提供了基本思路與框架。西特倫認為，技術性正當程序的適用范圍不僅包括基于個案裁決的個人權利的保障，還包括自動化決策的規則制定程序保障。在個人權利的保障方面，一方面應當保障對相對人的有效告知。在自動化系統中設計專門的審計追蹤機制，以記錄、跟蹤自動化決策的作出過程；另一方面應當充分保障相對人的聽證權。正視自動化系統可能存在的偏見，破除官員對自動化系統的盲目依賴。在規則制定程序保障方面，應當以透明度和問責制為首要目標。比如，首先，除涉及公共安全的情況以外，開發自動化系統的技術人員應當向社會公眾公開源代碼；其次，行政機關應當對自動化系統的運行進行測試；再次，行政機關應當為公眾參與自動化系統的建設創造機會和便利；最后，行政機關應當避免將未經過正式或非正式規則制定程序的政策自動化。西特倫指出，傳統的法律和技術設計即便足以確保自動化決策遵循正當程序，但越來越多的自動化行政決策依舊可能架空行政機關的專業知識和自由裁量權。為此，她提出一種更為積極的方案：行政機關應當審慎地利用技術性工具，積累自身的專業知識、提高自身決策能力。技術性正當程序理論從技術的角度出發，運用正當程序的相關理論對自動化行政程序的薄弱環節進行補強，意在建構一種理想化的、充分貫徹正當程序理念的技術性程序規則模型。該理論的核心在于保障充分告知、有效交流、聽取意見、說明理由等正當程序的核心機制。而原理公開、算法解釋、排除偏見、留存記錄等程序正是針對非現場執法的特征提出來的正當程序機制。

毋庸置疑，技術性正當程序理論具有契合時代特征的價值正當性，但其弊端在于過分理想化和煩瑣化。實際上，目前，與自動決策相關的很多原理并未被科學界充分把握。最典型的便是深度學習有效性的原理至今仍然沒有得到權威性的揭示。這雖不阻礙相關技術的應用，卻無法滿足基于人文和法治精神提出的原理公開、算法解釋、排除偏見等過于理想化的規范要求。同時，技術性正當程序理論是一種典型的“既要、也要、還要”型的理論表述。訴求過于煩瑣且缺乏系統性和操作性。如果把技術性正當程序視作侵入性和重構性的理論，想據此重新建構本已成型的執法程序，實際上背離技術的輔助性角色定位，可能會破壞行政執行法治的整體性。因此，學界多年來大力提倡運用技術性正當程序理論規范自動化行政程序，但并未取得實質性成果，這背后隱藏著深刻的原因。

在交通非現場執法的程序正當性問題上，運用技術性正當程序理念完善既有程序規則也屬于相對成熟的解決方案。遺憾的是，技術性正當程序理論尚未對交通非現場執法程序完善產生實質影響。一方面是因為理論界對技術性正當程序理論的理解與應用還存在偏頗之處，大多數理論方案只側重于從某單一維度出發理解和運用技術性正當程序。另一方面是因為近年來交通非現場執法領域的程序規則雖在不斷更新，但從變化內容與實際效果來看，仍是在傳統正當程序框架下對現有程序規則的小修小補，沒有真正落實技術性正當程序的核心理念，也沒有從根本上解決相對人程序權利保障難的困境，非現場執法程序中相對人的程序參與權、辯護權等基本權利依然未能得到實質性的保障。

（二）通過正當設計與法治回應完善非現場執法理論

任何國家的行政執法體制都是其行政法治體系的重要組成部分。不從整體性和穩定性出發，妄言通過某種理論改造執法體制是不負責任的。行政執法體制的完善也應該是在保留現有制度特征的前提下，以“挑戰—回應”的模式針對技術挑戰進行穩健的局部調整，逐步產生系統效應。具體到交通非現場執法領域，首先應該順應技術應用的趨勢，積極地將“程序正當”作為一種默認和初始的設計理念貫徹到相關技術的應用和平臺的建構過程中。與此同時，應該坦率面對人類認知的局限性與制度的復雜性，對實踐中產生的問題及時地進行回應。通過審慎思考和高效溝通將程序實踐暴露出的不足與產生的異議轉化為更加細致和可操作的法律規范層面的要求，并將新的規范需求納入技術和平臺設計中。對自動化行政程序的規范不應僅僅體現為事前的技術規范，而是應該從技術設計和法治回應兩個層面對執法過程進行全面規范和調適。

技術設計是指通過妥善和具有彈性的技術方法將正當程序的規范要求落實到交通非現場執法程序中。這一過程可以稱為“正當設計”，其包括個別性和體系性兩個層面。在個別性層面，正當設計應該針對程序正當性的要求，結合技術實現路徑一一實現相關法律要求。例如在“充分告知”程序中何為“充分”，如何實現“充分”“有效”，通過怎樣的程序設計能夠實現“充分”“有效”；在“全程參與”程序中，以何種形式實現參與，是否有必要全程參與，在何種情況下需要全程參與。這些問題都需要通過技術與規范結合的視角進行充實與回應。在體系性層面，正當設計應該針對實際情況，從整體角度把握各種程序設計的合理性。在交通非現場執法這一具體、復雜的應用場景下，如果缺乏體系性考量，會導致程序設計針對性較弱的問題。例如，在某些領域的自動化評分系統中，排除偏見、原理公開等程序對相對人權利保障更加重要，人工介入程序次之；在交通非現場執法中，充分告知、陳述申辯等程序對相對人權利保障更加重要，排除偏見程序與交通非現場執法的關聯度則不高。再如，在全自動化的行政決策中，決策的過程受到大幅度的壓縮，因此對于決策程序的技術控制主要依賴事前的控制，一般表現為“算法治理”；在半自動化的行政活動或技術輔助行政中，自動化系統運行的程序特征仍然較為明顯，對決策程序更需要過程性的控制。因此，還需要從體系性層面對交通非現場執法程序的“正當設計”作出安排。

“正當設計”與“法治回應”是非現場執法程序的兩大因子：技術是提升執法效率、提高執法準確性的“主引擎”，法治是保障規范文明執法、維護交通執法在既定軌道運行的“壓艙石”。西特倫曾經指出，“法律學者和技術專家必須共同努力，在這個自動化時代塑造正當程序的基本框架”。季衛東認為，“在社會大轉型之際，我們有必要重新強調并深入討論法律程序、特別是程序性正當過程與技術性正當過程互相組合的意義，充分發揮數字程序正義的作用”。技術的出現在一定程度上沖擊了傳統的行政執法模式，但法治的價值不容忽視。只重視技術的引進升級而忽視法律保障或只重視法律保障而忽視技術的可執行性、可實現性都不能給非現場執法程序的規范運行帶來實質性的飛躍。因此，非現場執法程序完善方案的設計，必須契合非現場執法程序的本質特征，建構技術與法治彼此融合的完善思路。從理論上來說，這種完善思路的建構不僅必要，而且可行。技術通過代碼、算法的方式構筑計算機程序運行的規則體系，為數據運算、處理提供指引，法治則通過易讀的自然語言對行政法律關系的現實、可感、可參與進行約束。“從表面上看，數治與法治存在明顯的張力，但數治與法治是兩個可兼容的治理系統?！?021年以來，圍繞《行政處罰法》的修改，學界對于非現場執法程序的完善問題開展過諸多探討，但大多是從程序法的角度出發提供規范思路，未曾深入非現場執法的技術特性。執法數據的輸入輸出與行政處理的全過程都以非現場執法平臺為載體。因此，作為聯結技術與法治的樞紐的非現場執法平臺需要被賦予算法公開、算法解釋、算法審計等義務。通過以上機制，可以實現技術對法治規則的準確編譯，將法治的理念和規則融入執法過程。

五、交通非現場執法程序的完善方案

交通非現場執法是一種以尖端技術融入執法過程的執法新模式，交通非現場執法平臺是以法治理念與法治要求為基本邏輯和框架、以技術為基本方法構筑的執法新載體，“法治”與“技術”的交互作用是交通非現場執法程序運行過程中繞不開的因素。在明確交通非現場執法的程序架構與核心特征的前提下，未來應當在已有基礎上進一步強化交通非現場執法程序規范體系建設，對法治化、技術化的交通非現場執法程序進行完善。

（一）細化交通非現場執法程序的程序正當規范要求

作為法律原則的程序正當必須轉化為更加具體可行的法律規則才能用于技術層面的正當設計和規范層面的法治回應。因此，有必要針對交通非現場執法的特征將程序正當原則的要求細化為具體的規則。

在交通非現場執法程序的數字建構過程中，相關部門陸續出臺了一些規范性文件與技術標準，對非現場執法程序進行規范。但法律層面，交通非現場執法的程序依據僅有《行政處罰法》第41條。2021年《行政處罰法》的修改對交通非現場執法程序的回應僅體現在這一個條文上，既沒有對法條結構進行大范圍調整，也沒有對現場執法規范與非現場執法規范進行清晰界分。從法律的體系性解釋來看，非現場執法的程序條款屬于《行政處罰法》行政處罰決定章節的一般規定。理論上來說，當第41條的內容無法為非現場執法程序提供制度保障時，本章其他節的具體規定與行政處罰法的基本原則乃至正當程序理論均可以為非現場執法服務，為其規范文明執法提供保障。但事實上，除此條之外，其他條款并不能完全適用于非現場執法領域?？紤]到大數據和人工智能時代非現場執法的推廣與普及，當前需要再次修改《行政處罰法》《道路交通安全法》等相關法律，對非現場執法程序的規范內容進行細化。具體而言，首先是立足交通非現場執法的智能化特征，區分非現場執法與現場執法的適用條件與程序設計要求；其次則是在《道路交通安全法》的基本框架下，進一步完善《程序規定》和《操作規程（試行）》的內容，補充與細化執法程序規范中的薄弱環節，形成適合交通領域非現場執法程序的規則體系。

（二）優化交通非現場執法程序設計

作為一種半自動化行政，交通非現場執法程序運行具有不同于全自動化行政的步驟性特征，程序與程序間具有相對明顯的區隔。非現場執法程序的運行在技術層面主要體現為執法數據的流動。因此，以執法數據的流動方向和行政處罰的基本程序為線索，可以對非現場執法程序進行分步優化。

1.優化數據采集程序

一方面，要不斷豐富、完善非現場執法取證規則。條件成熟時，以立法方式細化非現場執法取證規范或制定國家強制性標準。避免數字化行政執法程序的應用減損相對人權利保障力度。另一方面，要保證感知端的多樣化建構，以靶向性執法、精細化管控為目標，充分運用射頻技術、聲學技術等，提高取證圖像清晰度與圖像信息識別度，縮小測量誤差。擴大非現場執法技術在道路交通安全違法行為中的應用面，將數據采集程序與交通技術監控設備的特定性能相匹配，并根據執法需求在不同路段進行有計劃的投放。

2.優化數據傳輸程序

非現場執法的內部處理環節以數據傳輸為主要形式。由于執法過程涉及不同類型的數據，加之案件量大，因此單位時間內可能有海量數據需要傳輸，必須高度重視數據傳輸效率以及相對人隱私權保護，以傳輸層為基礎建構一套穩定、規范的數據傳輸程序，加強數據安全保障。

3.優化數據交互程序

數據交互與案件法律責任判定有緊密的聯系，而法律責任判定的準確性與矛盾糾紛的產生直接相關。大量案件中，由于無法確認駕駛人信息，只能由車輛所有人承擔相應責任或無法歸責。雖然法律層面已經對責任追究方式進行了初步確定，但該問題的解決最終還要依托于技術的升級。因此，執法平臺需要加強與車管系統、人臉數據庫的相互對接，方能有效落實責任主體的確定問題、解決套牌問題。

4.優化數據處理程序

嚴格遵循實質法治的要求，以有利于相對人為原則，保障數據處理的及時性、全面性。具體而言，一是要有效落實告知程序、陳述申辯程序、送達程序。在技術允許的范圍內，進一步縮短告知時限，設置最長告知時效、完善告知內容、設置陳述申辯程序、拓展送達方式，保障相對人及時了解自身違法行為信息并進行自我糾正。二是要在數字化處理過程中建立有層次、有梯度、有重點的人工介入機制。在當場勸離、陳述申辯等自動化技術難以充分發揮作用的程序環節，通過人工介入機制加強對相對人程序權利的保障。同時，人工介入機制也應以不啟動為原則，除了例外情形，盡量不啟動人工介入機制。這樣執法的效率性和準確性均能得到保障。

（三）強化非現場執法程序的法治回應

執法程序設計是非現場執法程序運行的前端環節，是程序正當性要求落實的必要路徑，因此必須基于程序正當的規則對非現場執法程序進行審視、評價和調適。

1.嚴格遵循合理原則對非現場執法程序進行審視

一是運用合理原則對特殊類型的非現場執法程序進行差異化設計。原則上，非現場執法程序應當具有統一性，但由于交通行政違法行為的多樣性與技術手段取證的有限性，需要運用合理原則，對部分違法行為類型所對應的執法程序進行差異化設計。實踐中，交通非現場執法的對象有多種類型。大部分類型的違法行為之間具有共性，也有少部分類型的違法行為與前述類型截然不同，如超載運輸取證依賴于專門的感應系統，無法通過車輛外觀對違法情形進行判斷。因此在執法者很難固定超限運輸行為證據作出處罰決定時，由于時空變遷，相對人亦很難對證據提出有效懷疑。對于該類案件，如果設計當場告知程序，直接將取證得出的信息通過系統傳輸至駕駛人，由駕駛人選擇是否當場復核，可以在最大程度上保障相對人權利，同時減少爭議。違規停車類違法亦是如此，無法實現“勸離”程序一直是違規停車類非現場執法案件中備受爭議的問題。法律實務中對于該問題看法各異，但不可否認的是，如果能夠針對違法停車類非現場執法合理設計“勸離”程序，就可以同時解決立法、執法、司法等多方面的問題。

二是運用合理原則對程序模式的選擇和適用進行檢視。在公安交管部門非現場執法的案件當中，既有適用簡易程序的案件，也有適用普通程序的案件。根據案件的難易程度劃分設計復雜程度不同的執法程序可以有效提高處罰效率。具體來說，對于可以適用簡易程序的案件，原則上適用較為簡單的程序模式，不含陳述申辯、聽證等環節，但相對人有隨時切換為普通處理方式、進行陳述申辯的權利和途徑；對于應當適用普通程序的執法案件，則嚴格按照實質性正當程序的標準設計執法程序。

此外，還應遵循行政處罰的公正公開原則、處罰與教育相結合原則、保障當事人陳述申辯權利原則等三項基本原則。注重將執法程序設計與執法要求緊密結合，為相對人提供可了解處罰程序、可參與執法過程、可開展陳述申辯的路徑。

2.定期對執法程序設計情況進行測試、更新

為保障非現場執法程序的科學性、準確性，法律法規對于交通技術監控設備的運行情況均有技術檢定的要求，但交通技術監控設備只是構成非現場執法平臺的一小部分，隨著非現場執法平臺架構日益成熟，非現場執法程序處理的全過程幾乎都需要通過平臺進行信息傳輸、處理、分析。單純的監控設備技術檢定無法滿足相對人對于執法公正性的要求。在執法平臺運行過程中，對不同路段、不同類型的違法行為處理過程進行定期、抽樣檢驗，既可以直觀、清晰地了解非現場執法程序的運行情況，也可以不斷更新、完善執法程序設計，彌補程序漏洞，提升執法的公正性。

3.授予相對人處理方式選擇權

設計與運用非現場執法程序的目的既在于提高行政執法效率，也在于為一般公眾提供便利。實踐中，已經有越來越多的地方出現以執法在線處理方式完全取代線下處理方式的趨勢，或者不斷降低線下處理方式的便利度，倒逼相對人選擇線上處理方式，這在實質上影響了老年人等弱勢群體行使自身權利，不符合程序正義。基于此，在非現場執法程序中設定專門的程序處理方式選擇權，可以賦予公眾一定的選擇處罰方式的自由。但更重要的是，能夠保障以老年人為代表的弱勢群體享有平等地主張權利、參與執法活動的機會。

4.建立專門的程序設計說明機制

交通非現場執法程序異于現場執法程序，具有技術性與規范性的雙重屬性，連接著執法端與用戶端。因此，執法程序的有序運行不僅依賴于規范完善與技術更新，還需要取得相對人的理解。有必要建立專門的程序設計說明機制，明確非現場執法標準，對于執法程序設計的具體細節予以公開說明，如區間測速的規范意涵、電子警察違停抓拍的位置要求與時限要求等。如此設計，既能夠增強民眾對非現場執法程序的理解與認可，達到消除誤會、提升信任度的目的，也便于駕駛人適應執法要求，文明、合法駕駛，在出現執法爭議時，相對人可以有針對性地提出救濟，保障自身合法權利。