西藏自治區高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2025）藏行終3號

上訴人（原審原告）蚌埠市某有限公司，住所地安徽省蚌埠市蚌山區，統一社會信用代碼xxxxxxxxxxxxxx。

上訴人（原審原告）許某，男，1972年12月23日出生，漢族，住安徽省蚌埠市蚌山區，公民身份號碼XXX。

被上訴人（原審被告）某縣人民政府，住所地西藏自治區阿里地區某縣，統一社會信用代碼xxxxxxxxxxxxxxxxx。

上訴人蚌埠市某有限公司（以下簡稱某公司）、許某因訴某縣人民政府（以下簡稱某縣政府）行政行為一案，不服西藏自治區阿里地區中級人民法院（2024）藏25行初2號行政裁定，向本院提起上訴。本院于2025年1月23日立案受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

一審法院經審理查明，2022年7月23日19時11分許，燃料公司獅泉河鎮液化氣站發生火災事故，事故造成1人死亡（于2022年7月24日搶救無效死亡）、4人受傷，直接經濟損失約1,600,000元。2022年7月25日成立阿里地區某公司7.23火災事故調查組，事故調查組由某丁分管領導任組長，縣消防救援大隊、公安局、司法局、總工會、監委、信訪局、宣傳部、檢察院、人社局、衛健委，應急管理局為成員。

另查明，某縣政府年10月27日作出某政復（2023）43號《某縣人民政府關于燃料公司7.23火災事故調查報告的批復》（以下簡稱《批復》），具體內容為：“縣安全生產委員會辦公室：你辦關于《燃料公司7.23火災事故調查報告》已收悉，經某縣某乙7.23火災事故信訪事件回復專題會研究，同意你辦《燃料公司7.23火災事故調查報告》，嚴格按照相關規定處理事故有關責任單位、責任人，并監督做好各項整改工作。”

一審法院認為，該案應審查的焦點是某縣政府作出的《批復》文件是否具有可訴性，亦即該《批復》文件是否對某公司、許某的權利義務產生實際影響的問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。故，某公司、許某認為其合法權利受到侵犯，有權向人民法院提起訴訟。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項規定，對合法權益明顯不產生實際影響的行政行為不具有可訴性。有上述情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，某縣政府作出《批復》文件，又依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十二條規定，上述批復作出后，“有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。”經核實，該《批復》作出后，某縣應急管理局（以下簡稱某縣應急局）并未依據《批復》文件對涉案事故發生單位以及有關人員進行行政處罰。故，該《批復》文件本身并未對某公司、許某明顯產生實際影響，因此，《批復》文件不具有可訴性。再依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第五項之規定，行政機關作出的不產生外部法律效力的行為。換言之，行政機關作出的不具備法效性特征的行為不屬于行政訴訟受案范圍。法效性是指行為直接對外發生法律效果。所謂直接，是指法律效果必須直接對相對人發生，亦即行政行為一旦作成，即導致法律關系的發生、變更、消滅。所謂對外，是指行政行為對于行政主體之外的人發生法律效果，行政機關之間或行政機關內部意見交換等行政內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性。本案中，被訴的《批復》系某縣政府對7.23火災事故調查報告的審批行為，該事故調查報告雖建議對某公司、許某等相關單位及人員給予相應的處分、處罰，但某縣應急局等相關行政機關對上述人員并未作出行政處罰決定的行政行為，可知對某公司、許某等并未產生實際影響的效果。該案《批復》文件的法律效果，還需通過相關職能部門依職權針對特定相對人作出相應處理決定加以實現，也就是說，該《批復》文件不具備直接、對外發生法律效果的特點，不具有可訴性。故，某縣應急局等相關行政機關作出行政處罰等行政行為才產生直接對外的法律效果。再者，本案所涉《批復》屬于某縣政府針對下級行政機關部門的答復，并非針對某公司和許某作出，只是一般性、概括性和程序性的表述，既未對某公司、許某的權利義務作出實質性認定，也未對某公司、許某創設新的義務，未改變事故調查報告的內容和定性，對其并未產生直接的、實際的影響，不具有行政相對性，故不具有可訴性。綜上，某公司、許某請求撤銷《批復》的訴訟請求不能成立，一審法院不予支持。

另，關于某公司、許某提出的燃料公司、童某甲、童某乙以及某公司西藏分公司以事故調查報告為證據，根據事故調查報告中認定的某公司在此次事故中負有主要責任而對某公司及許某提起訴訟，從而對其權利義務產生了實際影響的問題。經審查，案涉事故調查報告，第10頁第5項“事故責任的認定及對事故責任者的處理建議”中（一）事故主要責任人第2項建議某縣應急局對某公司法人許某按照《中華人民共和國安全生產法》“第九十五條，……處上一年年收入百分之四十的罰款”規定，給予上一年年收入百分之四十的罰款處罰；第12頁（二）事故相關責任單位第2項建議由某縣應急局對涉事單位某公司按照《安全生產法》“第一百一十四條，……處三十萬元以上一百萬元以下的罰款”規定，給予三十萬元的罰款處罰。故，一審法院認為，需要指出，事故調查報告僅作出罰款建議，尚未付諸實施，且該事故調查報告未明確確認某公司及許某在此次事故中承擔主要責任。某公司、許某在有關民事等其他糾紛處理環節中作為證據的案涉《事故調查報告》及該《批復》的客觀性、關聯性、合法性等提出異議。上述具體情形，與最高人民法院此前認定有關事故調查報告《批復》可訴的一些案件，個案的具體情況并不相同。

綜上，某公司、許某的起訴請求不能成立，應予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第五項、第六項、第六十九條第一款第八項，《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十二條的規定，裁定：駁回某公司、許某的起訴。預交的案件受理費50元，于本裁定生效后退還某公司、許某。

上訴人某公司、不服一審判決，提起上訴稱，1.請求撤銷西藏自治區阿里地區中級人民法院（2024）藏25行初2號行政裁定，指令該院繼續審理。2.案件訴訟費由某縣政府承擔。事實和理由：一審法院認定事實不清，適用法律錯誤。1.判斷一個行政行為是否可訴，取決于其是否對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響。某縣應急局于2024年4月8日下發的《關于對“7.23”事故調查報告中涉及的企業和相關管理人員不再進行處罰的通知》寫明“由于我局負責此案的工作人員未及時按照相關程序下發處罰文書，導致法律時效已過。根據《中華人民共和國行政處罰法》第六十條和《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十二條之規定，現不再對調查報告中涉及的企業及其相關管理人員進行行政處罰。”《中華人民共和國行政處罰法》第六十條規定，行政處罰案件自立案之日起九十日內作出行政處罰決定。所謂法律時效已過，是指立案后超過90日，證明案涉事故的行政處罰案件已經立案，否則不存在法律時效已過。2023年5月10日某縣應急局同時又向某公司送達行政執法文書《詢問通知書》，告知即將對某公司進行行政處罰，要求其遞交處罰所需材料，其按要求遞交了材料。某縣應急局不僅予以立案，同時告知即將進行行政處罰，已認定某公司、許某違反《中華人民共和國行政訴訟法》，對行政相對人合法權益產生實質性影響，對權利義務造成實際不利影響。因此，案涉《批復》并非一審法院認定的“對合法權益明顯不產生實際影響的行政行為不具有可訴性”，不符合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項規定。2.某縣應急局之所以未對某公司、許某進行行政處罰，并非其依法不該受到處罰，而系該局工作人員未及時下發處罰文書導致行政處罰超過時效，不能因其工作人員工作失誤，因此認定《批復》不可訴。該案與(2019)最高法行申7949號案例十分相似，7949號案例在行政案件庭審前已因證據不足被行政機關撤銷了行政處罰，行政相對人最終沒有繳納罰款，但原審法院及最高法院依然判決批復可訴。《中國行政指導案例》第一卷的一個案例，首次認可內部行政行為外化的可訴性。本案中，一審法院認定“《批復》的法律效果,還需通過相關職能部門依職權針對特定相對人作出相應處理決定加以實現”錯誤，不符合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第五項的規定。3.案涉《批復》已實際產生外部法律效力,已具備作為可訴行政行為的條件。案涉調查報告在第四點第（一）項直接原因中定性某公司未使用防爆工具引起，且在第五點將許某認定為事故責任人，并非一審法院認定的“且該事故調查報告未明確確認某公司及許某在此次事故中承擔主要責任。”案涉《批復》同意調查報告將其列為事故責任人，確定了涉案事故的原因和性質以及其應當承擔的法律責任，并要求某縣應急局落實對事故相關責任單位及人員的責任追究，某縣應急局已立案且送達行政執法文書《詢問筆錄》，告知其要給予處罰，已啟動行政處罰程序，并非一審法院認定“事故調查報告僅作出罰款建議，尚未付諸實施”。案涉《批復》為其設定了義務，對其權利、義務產生實際影響，具有利害關系。4.2023年10月27日，某縣政府作出《批復》,該《批復》包含對事故調查報告中有關事故發生的原因和事故性質、事故責任以及對事故責任者處理建議的認定并予以公示，且已送達給事故有關的各方主體。其他民事主體也以此為證據提起民事訴訟，向某公司、許某提起巨額賠償。民事案件中止裁定書也寫明“本案必須以另一案的審理結果為依據而另一案尚未審結的，”四起民事案件至今仍在中止中。可見《批復》的認定對后續處理產生拘束，成為后續民事處理程序的一個重要依據，直接影響民事案件的審判結果，產生了外部法律效力。5.根據《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條、第三十二條規定，較大事故處理的基本程序為，先由負責事故調查的人民政府對事故調查報告作出批復，然后由有關機關按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。在這種情況下，該批復與一般上級行政機關對下級行政機關的請示所作批復不同。案涉《批復》確定了事故性質、認定了事故責任，并提出對事故責任者的處理建議以及事故防范和整改措施并要求罰款，該認定具有公定力和拘束力，對公民、法人或其他組織的合法權益產生不利影響，某縣政府作出的《批復》是履行其法定職責的行為，屬于具體行政行為具有可訴性，其有權向人民法院提起訴訟。6.一審法院在無新的事實證據下兩次以不同理由裁定《批復》不可訴，對發回重審案件再次駁回起訴，未一次性全面核對起訴是否符合法律規定的起訴條件“程序空轉”，未實質性化解矛盾糾紛，造成其起訴成本，違反了最高人民法院關于實質性化解矛盾糾紛的相關規定。7.案涉事故調查報告對某公司、許某在事故中的直接原因、責任認定以及和其他當事人的法律關系不符合事實、缺乏證據。沒有消防部門的火災事故認定書、現場勘驗筆錄、檢驗和鑒定意見，沒有事故調查成員簽字,詢問筆錄上顯示整個事故調查只有一名成員參與調查，只有一名執法人員簽字，調查組除了違法制作的《詢問筆錄》外無其他證據，某縣政府認定事故調查報告對事故原因、責任等的分析認定,屬事實不清、證據不足，《批復》同意上述調查報告的認定并送達某公司、許某，要求罰款且已向社會公示，侵犯了其合法權益，請求撤銷一審裁定并指令繼續審理。

被上訴人某縣政府辯稱，一審法院認定事實清楚、適用法律正確、證據充分有據。1.關于案涉行政行為是否具有可訴性的問題。《批復》作出后某縣應急局并未依據該《批復》對案涉事故發生單位及有關人員進行行政處罰。本質上該《批復》未對某公司、許某產生實際影響。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款的規定及第六十九條規定，對合法權益明顯不產生實際影響的行政行為不具有可訴性。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條的規定，案涉《批復》不在上列法定受案范圍，某公司、許某的上訴理由不成立。2.無論是案涉行政行為依法不該受到行政處罰還是下發處罰文書超過時效，總之某縣應急局未對相關單位作出行政處罰決定，對某公司、許某未產生實際影響。一審法院認定事實清楚、適用法律正確、證據充分有據，二審法院應當予以維持。

二審期間，上訴人某公司、許某提交某縣應急局微信送達通知截圖（1頁）、某縣應急局作出的《關于對“7.23”事故調查報告中涉及的企業和相關管理人員不再進行處罰的通知》（2頁），擬證明《中華人民共和國行政處罰法》第六十條規定，行政處罰案件自立案之日起九十日內作出行政處罰決定。法律時效已過，是指立案后超過九十日，證明案涉事故的行政處罰案件已經立案。同時，某縣應急局未對某公司、許某進行行政處罰的原因并非系對其處罰不當，而是某縣應急局工作人員失誤，造成行政處罰時效過期，并非《批復》不可訴的因素。本案與最高法院（2019）最高法行申7949號案例相似，都屬于應該給予行政相對人行政處罰，但最終因行政機關的錯誤而撤銷了行政處罰，但認定批復具有可訴性。被上訴人某縣政府未提交質證意見。本院認證意見：微信送達通知截圖能夠證明，某縣應急局向許某送達相關文書的事實。某縣應急局作出的《關于對“7.23”事故調查報告中涉及的企業和相關管理人員不再進行處罰的通知》，能夠證明某縣應急局因工作人員未及時下發處罰文書，不再對某公司、許某進行行政處罰的事實。

被上訴人某縣政府未提交新證據。

二審查明的事實與一審查明事實一致，本院依法予以確認。

本院另查明，2023年3月31日，事故調查組提交《西藏自治區阿里地區某公司“7.23”火災事故調查報告》后，2023年4月11日，某縣政府作出某政發[2023]29號文件即《某縣人民政府關于西藏自治區阿里地區某公司“7.23”火災事故調查報告》。

本院認為，本案爭議焦點為上訴人某公司、許某提起的由某縣政府復》是否可訴的問題。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，即屬于不可訴行為。通常而言，上級行政機關基于下級行政機關的請示所作的批復在性質上屬于上下級行政機關的內部行為，并不直接對外發生法律效力。但判斷上級行政機關所作批復是否可訴，取決于其是否對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響。根據《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條第二款、第二十五條、第二十九條、第三十條第一款的規定，較大事故的調查由設區的某丙負責，其可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或委托有關部門組織事故調查組進行調查。事故調查組履行的職責包括認定事故性質和事故責任，其提交的事故調查報告應當包括事故責任的認定等。該《條例》第三十二條第一款及第二款規定，較大事故處理的基本程序為，先由負責事故調查的人民政府對事故調查報告作出批復，然后由有關機關按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。從上述規定看，某丙對較大事故調查報告的批復，雖在程序上屬于上級行政機關對下級行政機關所作，但在實體上對事故責任作出了認定。該認定行為具有公定力和拘束力，對相關公民、法人或者其他組織的權利義務可能產生實際影響。故該批復依法屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，具有可訴性。本案中，某縣應急局將《批復》通過微信方式向某公司予以送達，已將《批復》的內容外化，該《批復》提出：“同意你辦《西藏自治區阿里地區某公司‘7.23’火災事故調查報告》，嚴格按照相關規定處理事故有關責任單位、責任人，并監督做好各項整改工作。”案涉《批復》為某公司、許某設定了一定義務，已對某公司、許某的權利義務產生實際影響。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”故負有事故調查職責的某縣政府作出的《批復》具有可訴性，一審法院依法應當審理。

綜上，上訴人某公司、的上訴理由成立，本院予以支持。一審法院認定案涉《批復》不可訴，裁定駁回起訴不當，本院予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零九條第一款的規定，裁定如下：

一、撤銷西藏自治區阿里地區中級人民法院（2024）藏25行初2號行政裁定；

二、指令西藏自治區阿里地區中級人民法院繼續審理。

本裁定為終審裁定。

審 判 長　 白瑪旺姆

審 判 員　 向　海菊

審 判 員　 　趙　華

二〇二五年四月十五日

法官助理　 雷　寶林

書 記 員　 尼瑪卓瑪

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