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第34屆紅十字與紅新月國際大會于2024年10月28日至31日在瑞士日內瓦召開。會議期間，1949年日內瓦四公約的締約國以及國際紅十字與紅新月運動各組成部分相聚一堂，在本屆國際大會主題下共同探討人道議題。

在本篇博客中，紅十字國際委員會法律顧問埃倫·波莉欽斯基回顧了國際大會在起草1949年日內瓦四公約，特別是在起草保護平民的《日內瓦第四公約》過程中發揮的作用。

日內瓦四公約75周年：
紅十字與紅新月國際大會在確保平民保護方面起何種作用？

2024年10月，第34屆紅十字與紅新月國際大會現場圖

日內瓦四公約的起草史已經得到了深入探究，這并不令人意外；但紅十字與紅新月國際大會的貢獻則或許較少為人所知，值得強調。正如菲利普·阿普拉納爾普在研究國際大會對日內瓦公約形成作用時所指出的，國際大會自19世紀起就開始支持修訂日內瓦公約的草案，并向為最終確定并通過這些核心人道條約而召開的外交會議提出建議。

在更新紅十字國際委員會《1949年日內瓦第四公約評注》的過程中，我的同事和我必須花費大量時間閱讀往屆國際大會的報告和會議記錄，我們深刻認識到國際大會對今天所知的日內瓦四公約的形成至關重要。

國際大會每四年召開一次，匯聚了國際紅十字與紅新月運動和1949年日內瓦四公約的締約國。自1867年以來，國際大會一直作為全球論壇，旨在促進并激勵各國政府、政策制定者以及國際紅十字與紅新月運動各組成部分就人道議題展開辯論（紅十字與紅新月運動各組成部分包括紅十字國際委員會、紅十字會與紅新月會國際聯合會，以及192個輔助各自政府的國家紅會）。起初，國際大會每次在不同的城市召開，但近期都在瑞士日內瓦舉行。國際大會為人道議題辯論提供了重要平臺。正因如此，它“過去是且現在仍是就實施并尊重〔國際人道法〕展開對話的論壇”。

國際大會參會方

每屆國際大會都會頒布名為“決議”的正式決定，其中許多涉及國際人道法。與會方還可通過個別或聯合保證的形式作出承諾。國際大會通過的決議都是與各國政府代表合作制定的，從而“有助于各國政府最終采納決議”。1948年斯德哥爾摩國際大會通過的第19號決議就是一例，該決議啟動了1949年日內瓦四公約的正式談判。

2024年正值1949年日內瓦四公約75周年，第34屆紅十字與紅新月國際大會也已召開，此刻正是強調國際大會對于日內瓦四公約特別是保護平民的《日內瓦第四公約》一些重要貢獻的絕佳時機。

從東京到日內瓦：
國際大會與平民保護

雖然國際大會自1864年第一項日內瓦公約締結以來，在日內瓦公約每一次演進過程中都發揮了作用，但最值得關注的或許是其對于1949年日內瓦四公約形成的作用。

1949年日內瓦四公約的數項創新之一是增加了《關于戰時保護平民之日內瓦公約》，即《日內瓦第四公約》。將這些保護平民的規定納入日內瓦公約體系經歷了漫長的過程，而國際大會在其中發揮了關鍵的作用。

第一次世界大戰期間，1906年《日內瓦公約》無法為成千上萬平民提供充分保護的問題已非常明顯。紅十字國際委員會和其他實體注意到，面對全面戰爭，平民缺乏法律保護。

1929年《關于傷者病者的日內瓦公約》和《關于戰俘待遇的日內瓦公約》通過時，外交會議建議“應進行詳盡的研究，以促成締結一項關于在交戰方領土或在被交戰方占領的領土上敵國平民的境遇和保護的國際公約”。

紅十字國際委員會充分研究了平民保護的問題，并在1934年東京國際大會上提交了關于在交戰方領土或在被交戰方占領的領土上敵國平民的境遇和保護的國際公約草案。該草案被稱為“東京草案”。在東京大會上，紅十字國際委員會“堅持認為各國政府亟需召開外交會議”以通過該公約（作者譯文）。第39號決議責成紅十字國際委員會采取措施，確保條約盡快通過。

1934年在日本東京舉辦的國際大會。

然而，四年后，編纂保護平民公約的工作進展甚微。1938年6月，第16屆國際大會在倫敦召開。時任英國紅十字會會長的伊麗莎白公主迎接了與會代表。會議議程包括“日內瓦公約的修訂、解釋與延伸”。

在倫敦大會上，瑞士代表卡米耶·戈爾熱代表法律委員會作報告，為修訂現有的日內瓦公約發出行動號召：

“我們面前是可以鍛造更好工具的鐵砧和鐵錘，這些工具可以更有效地減輕痛苦，使戰爭煉獄不再那么可怕，我們還能猶豫嗎？我知道在座各位的回答。我們必須行動起來，行動起來，不要不當拖延，不要擔心政府和議會那些例行公事的干擾，要毫不遲疑地推進公約修訂，這些公約非常必要，但仍不充分。”

作為回應，國際大會通過了第10號決議：“公約草案”，建議召開外交會議，根據國際大會討論的草案修訂1929年日內瓦公約和《海牙第十公約》，并強調有必要單獨制定一項致力于保護平民居民的公約。

1939年6月，瑞士宣布將于1940年初召開外交會議談判條約。但在1939年9月，納粹軍隊入侵波蘭。由于各國和紅十字與紅新月運動將注意力轉向了第二次世界大戰，任何關于東京草案或類似保護平民公約的進一步談判都被無限期推遲。

正如美國紅十字會會長、紅十字會聯盟主席貝茲爾·奧康納在第二次世界大戰結束后的發言中指出：

“回顧1938年倫敦國際大會的成果，我們必將震撼于當時一些建議展現的遠見卓識。其中一兩項建議的設想幾乎是預言性的。雖然純粹的假設可能無益，但我們不妨設想，如果第二次世界大戰在我們身邊爆發前，紅十字能夠成功讓世界接納戰時保護平民的公約，并能強化和擴展關于戰俘待遇的公約，結果將會如何。”

缺乏專門保護平民的多邊公約并不意味停止了保護平民的努力。紅十字國際委員會通過協商，成功地讓幾個沖突當事方將1929年的戰俘公約類推適用于許多平民被拘禁者。紅十字國際委員會還不斷提出編纂平民保護規則的建議。

1945年2月15日，在和平尚未實現之時，紅十字國際委員會宣布其正在為修訂日內瓦公約做準備，以應對戰爭期間的暴行。然而，并非所有暴行都得到了同等考慮。斯里尼瓦斯·伯拉等指出，起草者似乎優先考慮了歐洲的戰爭經歷，而忽視了東南亞和其他地區的經歷。范戴克指出，《日內瓦第四公約》未能涵蓋第二次世界大戰中所有類型的傷害。他還提及，出于對未來戰爭的準備，政治考慮也是國家談判的驅動因素。

1947年9月，國家紅十字會與紅新月會特別委員會被召集起來，為即將在斯德哥爾摩召開的國際大會做準備。特別委員會由法國紅十字會主持，13個國家紅會、紅十字會與紅新月會聯盟以及紅十字國際委員會共同商討為即將召開的國際大會準備的公約草案，旨在“將公約惠益擴展至所有類別的群體，特別是在上次戰爭中慘遭極其殘酷對待的平民”。

在特別委員會會議期間，丹麥和希臘紅十字會代表分別提出了保護平民公約草案的替代案文，它們更加強調必須確保被占領土上的平民居民能夠充分獲得食物。盡管這些擬議草案被提交給了紅十字國際委員會以納入現有的保護平民公約草案，但最終未被采納。

1948年，瑞典斯德哥爾摩，第17屆國際大會現場

1948年，最初計劃于1942年召開，但被第二次世界大戰延誤的第17屆國際大會在斯德哥爾摩召開。瑞典紅十字會會長福爾克·貝納多特伯爵在國際大會開幕致辭中指出：

“這是紅十字國際大會自第二次世界大戰以來第一次召開。第二次世界大戰以極具毀滅性的方式摧殘了各國及各國人民。因此，在此討論這些極為重要的問題是理所當然的。這些問題將深刻影響未來各代，究竟是各國及人民能如我們希望的那樣和平共存，還是人類再度被迫經受戰禍。”

斯德哥爾摩國際大會于1948年8月20日至30日召開，周一至周六舉行會議，8月22日和29日兩個周日休息。在大會的眾多議題中，其中一項是提出并討論公約的修訂草案。

前三項公約草案都是對現有公約的更新，而第四項則是全新的公約。正如紅十字國際委員會主席保羅·呂埃格爾在全會上發言時強調，關于保護平民的公約草案“給紅十字帶來的榮譽很可能不亞于1864年提議設立第一項日內瓦公約。”

紅十字國際委員會提交的條約草案交由法律委員會討論。法律委員會由三個小組委員會構成，分別負責“平民居民問題”、與傷者病者相關的日內瓦公約，以及關于戰俘的公約。小組委員會會議在8月21日至26日舉行。

法律委員會決定應起草四項條約，而非一項一般性的條約，因為“可能出現的意外情況極為多樣，有時有必要為我們認為所有公約共有的條款保留不同的措辭。”

法律委員會在大量討論后提交了公約草案，也認識到許多未決議題將在最終通過公約的外交會議上繼續討論。全會審議了草案，并通過了第19號決議：“國際公約草案”。決議對公約草案表示支持，在總體建議中指出“這些草案特別是關于平民保護的新公約符合世界人民的根本愿望，界定了人人有權享有之保護的基本規則”，并呼吁“盡早”召開外交會議以最終確定并通過公約。

這些被稱為“斯德哥爾摩草案”的案文構成1949年外交會議討論的基礎。1949年外交會議通過了我們今天所知的1949年日內瓦四公約，包括保護平民的《日內瓦第四公約》。外交會議于1949年4月21日召開，日內瓦四公約于1949年8月12日正式通過。四項條約的談判過程相對較短，這無疑得益于斯德哥爾摩國際大會及此前的準備工作。

1949年瑞士日內瓦召開的外交會議

1949年后：持續加強平民的
法律保護

《日內瓦第四公約》的締結并不代表國際大會加強平民法律保護工作的結束。國際人道法傳統上關注傷者病者與被俘戰斗員，將平民保護全面納入國際人道法，必然有很多工作要做。

值得注意的是，《日內瓦第四公約》主要保護落入敵方之手的平民。而保護平民免受敵對行動影響在當時被認為過于政治化而未能處理。紅十字國際委員會的起草者只能等待，但時機很快到來。在1957年新德里召開的第19屆紅十字國際大會上，紅十字國際委員會提交了關于保護平民居民免受敵對行動影響的《限制戰時平民居民所受危害的規則草案》。本屆國際大會第13號決議鼓勵紅十字國際委員會將案文提交各國，但由于未能得到響應，最后無果而終。在1965年維也納國際大會上，紅十字國際委員會提交了關于“以法律保護平民居民使其免受不分皂白作戰行為危害”的報告。本屆大會還通過了第28號決議：“保護平民居民免受不分皂白作戰行為的危害”。

1965年，在維也納舉行的第二十屆紅十字與紅新月國際大會上，紅十字運動的七項基本原則獲得正式通過。

在1969年伊斯坦布爾第21屆國際大會上，第13號決議：“重申并發展適用于武裝沖突的法規和慣例”授權紅十字國際委員會考慮發展國際人道法。紅十字國際委員會遵從了要求，并在1973年德黑蘭第22屆國際大會上提交了日內瓦四公約兩個附加議定書的草案，分別適用于國際性武裝沖突和非國際性武裝沖突。

1974至1977年間召開了關于重申并發展適用于武裝沖突的國際人道法的外交會議，最終于1977年6月8日通過了兩個附加議定書。附加議定書使傳統上由1899年和1907年海牙公約規制的敵對行為規則終于得以納入日內瓦公約體系，這些規則保護平民避免成為攻擊目標，并禁止不分皂白的攻擊。

2024年：
“應對不確定性，增強人道力量”

第34屆紅十字與紅新月國際大會于2024年10月28日至31日在日內瓦召開，主題為“應對不確定性，增強人道力量”。本屆國際大會沒有擬議的國際人道法新條約，而是著眼于營造尊重現有國際人道法規則的文化。國際人道法委員會會議在10月29日舉行，大會用整整一天專門關注國際人道法，并特別關注如何構建遵守國際人道法的普遍文化。全天安排有若干主題討論和會邊活動。

第34屆紅十字與紅新月國際大會于10月31日落幕，會議通過了五項決議，旨在推進人道方案以應對全球挑戰。

此外，會上提出兩項具體影響國際人道法解釋和適用的決議草案。第一項標題為“邁向遵守國際人道法的普遍文化”；第二項標題為“在武裝沖突期間保護平民和其他受保護的人員和物體免受信息和通信技術可能造成的人道代價”。大會的“人道村”還設置了一個展位，提供與1949年日內瓦四公約相關的工具和資源，包括紅十字國際委員會關于日內瓦四公約的新版評注。

這些決議草案與所提供的幫助解釋和適用國際人道法的材料表明，國際大會推進武裝沖突期間平民法律保護的工作仍在繼續。

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本文作者：

埃倫·波莉欽斯基
紅十字國際委員會法律顧問

免責聲明

雖然本博客由紅十字國際委員會主辦，但除非特別指出，不應以任何方式將其解讀為紅十字國際委員會的立場，其內容也不構成委員會的官方政策或信條。

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