司法主體方面的管理

司法客體方面的管理

司法過程方面的管理

當(dāng)代檢察管理優(yōu)化目標(biāo)與路徑

公正與司法須臾不可分離，司法公正對于檢察機(jī)關(guān)來說，是所有工作重心所在。檢察機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)維護(hù)司法公正這一工作目標(biāo)，需要以法律監(jiān)督這一根本職責(zé)為依托，通過辦理司法案件和監(jiān)督辦理司法案件這兩大途徑，直接實(shí)現(xiàn)或者監(jiān)督實(shí)現(xiàn)司法公正。這一過程，離不開科學(xué)、合理的檢察管理制度。

我國檢察機(jī)關(guān)素來重視管理，多年來的檢察改革，一以貫之的是加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)及其工作人員的各項(xiàng)管理。檢察管理增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的凝聚力和優(yōu)良的工作作風(fēng)，提高了辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作效率，維護(hù)了司法的公正性與廉潔性。檢察管理有多種模式，在檢察改革中，對于怎樣進(jìn)行科學(xué)、合理的檢察管理，檢察機(jī)關(guān)也在不斷探索。這樣的探索過程是一個檢驗(yàn)不同管理模式實(shí)際效果的過程，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用這些管理模式，形成了難得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。不同管理制度的實(shí)際應(yīng)用，也讓檢察機(jī)關(guān)對管理模式選擇的認(rèn)識不斷更新。

當(dāng)前，全國檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行態(tài)勢總體良好，但是，也有一些檢察機(jī)關(guān)和檢察人員過于關(guān)注數(shù)據(jù)指標(biāo)與考核排名，把工作著力點(diǎn)放在片面追求數(shù)據(jù)好看、排名靠前上。不當(dāng)考核是出現(xiàn)這一現(xiàn)象的重要因素。由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況不同，在全國范圍內(nèi)用一組指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)來衡量與評價各地檢察履職情況，不科學(xué)，不全面，更不合理，也不符合司法工作規(guī)律和檢察工作規(guī)律。

有鑒于此，需要及時調(diào)整檢察管理模式，去除不必要、不合理的考核指標(biāo)。最高人民檢察院最近提出新的檢察管理思路并付諸實(shí)施，即把檢察管理從簡單的數(shù)據(jù)管理模式向一體抓好業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理這“三個管理”轉(zhuǎn)變。從注重形式化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析，向更貼近司法工作的實(shí)質(zhì)公正進(jìn)行轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)、案件和質(zhì)量三個要素，這就把管理的指向定位為案件質(zhì)量本身，觸及檢察管理的根本價值目標(biāo)。

抓好業(yè)務(wù)管理，就是將檢察管理聚焦到檢察業(yè)務(wù)這一實(shí)質(zhì)場域，突出檢察管理在檢察機(jī)關(guān)主責(zé)主業(yè)方面的實(shí)質(zhì)針對性。在業(yè)務(wù)管理方式上，最高檢提出：“檢察業(yè)務(wù)管理絕不是簡單的數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)分析，還包括辦案流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評查、司法責(zé)任制落實(shí)等諸多方面，根本目的都是要保障和促進(jìn)高質(zhì)效辦案、公正司法?！?/p>

抓好案件管理，主要是對案件進(jìn)行實(shí)體和程序方面的管理。實(shí)體管理側(cè)重于維護(hù)良好的辦案環(huán)境，防止案件辦理受到外界干擾，也防止司法系統(tǒng)內(nèi)對辦案的違規(guī)違法干預(yù)，保障案件辦理循著法律的軌道順利推進(jìn)。程序管理，主要是進(jìn)行程序性管控，確保程序公正，避免辦案超期和其他程序違法行為發(fā)生。

抓好質(zhì)量管理，是針對司法的品質(zhì)進(jìn)行的管理。司法活動的公正性體現(xiàn)在個案的公正性上，通過對案件質(zhì)量提出總體要求、設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn)，全面提升案件質(zhì)量，包括保證事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采擇以及法律適用的正確性和程序的正當(dāng)性，并通過一定方式對案件質(zhì)量進(jìn)行評查，及時糾正質(zhì)量不高或存在其他問題的案件，并注重辦案效率，既要有質(zhì)的嚴(yán)格把關(guān)，也要有量的合理分配。

上述管理目標(biāo)的達(dá)成，需要從司法主體、司法客體和司法過程三個方面入手，進(jìn)行管理的方式調(diào)整和制度完善：

第一，司法主體方面的管理。檢察管理應(yīng)當(dāng)有利于維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的司法主體性和積極性，有利于培養(yǎng)檢察人員的工作主動性和責(zé)任心。具體包括如下方面：

檢察管理應(yīng)當(dāng)從檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和司法屬性及權(quán)力特性出發(fā)，突出檢察機(jī)關(guān)自身主體性。作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)具有憲法賦予的司法權(quán)的相對獨(dú)立性，也有著與行政機(jī)關(guān)不同的司法屬性，檢察管理應(yīng)當(dāng)本著檢察機(jī)關(guān)的司法屬性進(jìn)行模式選擇和制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的司法主體性。

檢察機(jī)關(guān)要在法定范圍內(nèi)依法履職。檢察機(jī)關(guān)是重要的司法主體，其職權(quán)屬性具有積極的性質(zhì)，積極履職是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的權(quán)力行使?fàn)顟B(tài)。檢察機(jī)關(guān)的積極履職，表現(xiàn)為隨著國家與社會的發(fā)展，犯罪形勢發(fā)生變化，時代對司法提出新要求，檢察機(jī)關(guān)本著自身權(quán)力的積極屬性應(yīng)時而動。但是，檢察機(jī)關(guān)的積極作為是在法律授權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮其主動性，法律的明確授權(quán)是履職的依據(jù)，就此而言，保證把法律規(guī)定的職責(zé)履行好，是檢察管理的主要目標(biāo)。

檢察管理依托檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化檢察一體性，為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的整體意識和凝聚力而發(fā)揮管理實(shí)效。檢察機(jī)關(guān)上對下的檢察管理，憑借檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、司法屬性等體制要素，發(fā)揮其功能作用，立足檢察業(yè)務(wù)的重要性，體現(xiàn)為排除外界的非法干預(yù)，督促本院和下級院以檢察機(jī)關(guān)的主體性將各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作做好，將司法案件高質(zhì)效辦理好。上級院對下級院的檢察管理，離不開數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析，這就要求以數(shù)據(jù)真實(shí)為前提，使檢察工作的研判建立在實(shí)事求是的基礎(chǔ)之上，避免弄虛作假，也減少容易導(dǎo)致弄虛作假的指標(biāo)控制和業(yè)績比拼排名。

檢察管理，除了對于檢察機(jī)關(guān)的整體管理外，還有對檢察人員的具體管理。對檢察人員的管理，具有督促和引導(dǎo)作用，保證其依法履職。這種管理，需要圍繞檢察業(yè)務(wù)的能力提升和資源投入展開，通過對檢察人員能力的培養(yǎng)和司法品格的淬煉，提升其專業(yè)水平、培養(yǎng)其優(yōu)良品格；進(jìn)行司法資源的合理分配，避免司法資源的浪費(fèi)。

對于檢察人員的管理，應(yīng)當(dāng)有利于培養(yǎng)其主動性和責(zé)任心，讓其以自身動力而不僅僅是外在壓力去完成好業(yè)務(wù)工作。檢察業(yè)務(wù)、案件和質(zhì)量的管理，都離不開對檢察人員的有效管理。管理制度需要科學(xué)、合理設(shè)計(jì)，如何管理檢察人員，有兩種不同的思路：一種思路是將檢察人員納入集權(quán)體制，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)和集體決策，強(qiáng)化各種請示匯報(bào)制度，注重檢察人員的紀(jì)律約束；另一種思路是在檢察一體化原則的框架內(nèi)，賦予檢察官一定的辦案自主性，讓檢察官在辦案中有獨(dú)立決定的權(quán)力空間。究竟選擇權(quán)力上收還是權(quán)力下放，哪一種更有利于檢察業(yè)務(wù)、案件和質(zhì)量管理，是需要檢察機(jī)關(guān)本著司法規(guī)律進(jìn)行判斷和選擇的問題。不同管理制度的建構(gòu)，意味著不同制度效果的取舍。按照結(jié)構(gòu)與功能的對應(yīng)關(guān)系，有什么樣的結(jié)構(gòu)就有什么樣的功能，反過來，想要實(shí)現(xiàn)何種功能，就需要有與之相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)安排。突出司法屬性和檢察業(yè)務(wù)規(guī)律，無疑是檢察人員科學(xué)管理應(yīng)有的方向。

在檢察人員的管理制度中，司法責(zé)任制具有舉足輕重的地位。我國檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)設(shè)立了司法責(zé)任制，并對責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了合理設(shè)定。最高檢要求“全鏈條體系化完善司法責(zé)任的歸屬、落實(shí)、認(rèn)定、追究機(jī)制，把‘落實(shí)和完善司法責(zé)任制’的要求具體化到每一個案件、每一個辦案組織、每一名檢察官”。在案件辦理中貫徹好司法責(zé)任制，可以得到很好的檢察管理效果?？茖W(xué)、合理設(shè)立司法責(zé)任制是重要的，而合理運(yùn)用司法責(zé)任制則同樣重要，濫用司法責(zé)任制無助于塑造檢察人員獨(dú)立的人格，因此，司法責(zé)任制需要配合檢察人員的司法豁免權(quán)，避免“鋤草傷苗”，在提升其責(zé)任意識的同時，培養(yǎng)其堅(jiān)持原則和真理的擔(dān)當(dāng)意識。

第二，司法客體方面的管理。這主要體現(xiàn)為對于案件質(zhì)量的評查。在訴訟中，司法的客體具體來說就是案件，對案件進(jìn)行管理的可取方式是進(jìn)行案件評查。案件評查主要是個案評查，特殊情況下也會有類案評查。個案評查和類案評查，都可以抽查的方式進(jìn)行，有的類案評查是對某一類案件進(jìn)行全覆蓋評查，這種評查是基于特殊需要，并非案件評查的常態(tài)。對于案件辦理的質(zhì)量，案件評查大多屬于事后評查，通常以隨機(jī)抽查為主，但對于辦案機(jī)關(guān)和辦案人員來說仍有警醒作用，只有平時就注重案件質(zhì)量，才能在評查中得到積極評價。抽查部分案件，即可領(lǐng)略辦案機(jī)關(guān)和辦案人員的辦案質(zhì)量，并作出適正的評價。案件評查還包括專項(xiàng)評查，如對于“捕后不訴”的案件、證據(jù)不足不起訴的案件、撤回起訴的案件、判決無罪的案件等，需要重點(diǎn)評查甚至全面復(fù)查，以達(dá)到發(fā)現(xiàn)和糾正錯案、撤銷錯誤決定、重新啟動訴訟進(jìn)程、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等目的。案件評查可以細(xì)分為程序評查與實(shí)體評查，既應(yīng)重視事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)審查判斷等實(shí)體問題，也應(yīng)重視程序正當(dāng)性，及時發(fā)現(xiàn)和糾正程序不公正的問題。

第三，司法過程方面的管理。司法過程是一個動態(tài)過程，對案件的管理也不能局限于對靜態(tài)結(jié)果的管理。這就需要對案件辦理過程進(jìn)行一定的程序監(jiān)控和質(zhì)量把控，實(shí)施動態(tài)管理，隨時發(fā)現(xiàn)問題、隨時加以解決，避免案件程序“帶病”運(yùn)行。

對案件辦理過程的管理，有其特定范圍。檢察機(jī)關(guān)案件管理部門承擔(dān)著對案件的流程管理職責(zé)，除了負(fù)責(zé)收案和分案外，還對案件辦理的期限進(jìn)行動態(tài)管理，對即將超期的及時發(fā)出預(yù)警，對已經(jīng)超期的加以糾正等。不過，案件管理部門的工作并不能涵蓋全部案件管理工作，上級院對下級院辦理的案件、檢察長和部門負(fù)責(zé)人對案件承辦人辦理的案件，也有著一定的管理職責(zé)。此外，控告申訴檢察部門也能在當(dāng)事人和其他人員申訴控訴之時了解案件辦理過程中存在的問題，進(jìn)行相應(yīng)的信息核實(shí)和移交工作，形成檢察管理的材料來源。

對司法過程的管理，需要將管理與實(shí)際辦理案件進(jìn)行界分，避免將檢察管理這一介入案件的方式化為一種不當(dāng)干預(yù)，要尊重司法的專業(yè)性，慎重對待辦案人員的事實(shí)判斷和證據(jù)分析，防止偏離事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采擇和法律適用的應(yīng)有軌道，更要避免權(quán)力因素侵蝕司法公正。

需要指出的是，對案件的管理有其一定的范圍，案件需要進(jìn)入訴訟軌道進(jìn)行辦理。刑事訴訟程序中設(shè)有制約機(jī)制，如對不批準(zhǔn)逮捕、不起訴的案件有復(fù)議復(fù)核制度加以制約，從而保障相關(guān)決定的合法性、公正性。因此，內(nèi)部管理的目標(biāo)有的本就可通過刑事訴訟程序達(dá)成，不能忽視司法程序內(nèi)的制約作用。

（作者為清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉）

來源：檢察日報(bào)·理論版 最高檢微信號