司法主體方面的管理

司法客體方面的管理

司法過程方面的管理

當代檢察管理優化目標與路徑

公正與司法須臾不可分離，司法公正對于檢察機關來說，是所有工作重心所在。檢察機關要實現維護司法公正這一工作目標，需要以法律監督這一根本職責為依托，通過辦理司法案件和監督辦理司法案件這兩大途徑，直接實現或者監督實現司法公正。這一過程，離不開科學、合理的檢察管理制度。

我國檢察機關素來重視管理，多年來的檢察改革，一以貫之的是加強對檢察機關及其工作人員的各項管理。檢察管理增強了檢察機關的凝聚力和優良的工作作風，提高了辦案人員的業務素質和工作效率，維護了司法的公正性與廉潔性。檢察管理有多種模式，在檢察改革中，對于怎樣進行科學、合理的檢察管理，檢察機關也在不斷探索。這樣的探索過程是一個檢驗不同管理模式實際效果的過程，檢察機關運用這些管理模式，形成了難得的實踐經驗。不同管理制度的實際應用，也讓檢察機關對管理模式選擇的認識不斷更新。

當前，全國檢察機關業務運行態勢總體良好，但是，也有一些檢察機關和檢察人員過于關注數據指標與考核排名，把工作著力點放在片面追求數據好看、排名靠前上。不當考核是出現這一現象的重要因素。由于各地經濟社會發展情況不同，在全國范圍內用一組指標、標準和數據來衡量與評價各地檢察履職情況，不科學，不全面，更不合理，也不符合司法工作規律和檢察工作規律。

有鑒于此，需要及時調整檢察管理模式，去除不必要、不合理的考核指標。最高人民檢察院最近提出新的檢察管理思路并付諸實施，即把檢察管理從簡單的數據管理模式向一體抓好業務管理、案件管理、質量管理這“三個管理”轉變。從注重形式化的數據統計與分析，向更貼近司法工作的實質公正進行轉變，強調業務、案件和質量三個要素，這就把管理的指向定位為案件質量本身，觸及檢察管理的根本價值目標。

抓好業務管理，就是將檢察管理聚焦到檢察業務這一實質場域，突出檢察管理在檢察機關主責主業方面的實質針對性。在業務管理方式上，最高檢提出：“檢察業務管理絕不是簡單的數據歸集、數據分析，還包括辦案流程監控、案件質量評查、司法責任制落實等諸多方面，根本目的都是要保障和促進高質效辦案、公正司法。”

抓好案件管理，主要是對案件進行實體和程序方面的管理。實體管理側重于維護良好的辦案環境，防止案件辦理受到外界干擾，也防止司法系統內對辦案的違規違法干預，保障案件辦理循著法律的軌道順利推進。程序管理，主要是進行程序性管控，確保程序公正，避免辦案超期和其他程序違法行為發生。

抓好質量管理，是針對司法的品質進行的管理。司法活動的公正性體現在個案的公正性上，通過對案件質量提出總體要求、設定具體標準，全面提升案件質量，包括保證事實認定、證據采擇以及法律適用的正確性和程序的正當性，并通過一定方式對案件質量進行評查，及時糾正質量不高或存在其他問題的案件，并注重辦案效率，既要有質的嚴格把關，也要有量的合理分配。

上述管理目標的達成，需要從司法主體、司法客體和司法過程三個方面入手，進行管理的方式調整和制度完善：

第一，司法主體方面的管理。檢察管理應當有利于維護檢察機關的司法主體性和積極性，有利于培養檢察人員的工作主動性和責任心。具體包括如下方面：

檢察管理應當從檢察機關的憲法定位和司法屬性及權力特性出發，突出檢察機關自身主體性。作為國家的法律監督機關，檢察機關具有憲法賦予的司法權的相對獨立性，也有著與行政機關不同的司法屬性，檢察管理應當本著檢察機關的司法屬性進行模式選擇和制度設計，強化檢察機關的司法主體性。

檢察機關要在法定范圍內依法履職。檢察機關是重要的司法主體，其職權屬性具有積極的性質，積極履職是檢察機關應有的權力行使狀態。檢察機關的積極履職，表現為隨著國家與社會的發展，犯罪形勢發生變化，時代對司法提出新要求，檢察機關本著自身權力的積極屬性應時而動。但是，檢察機關的積極作為是在法律授權范圍內發揮其主動性，法律的明確授權是履職的依據，就此而言，保證把法律規定的職責履行好，是檢察管理的主要目標。

檢察管理依托檢察機關的組織結構，強化檢察一體性，為加強檢察機關的整體意識和凝聚力而發揮管理實效。檢察機關上對下的檢察管理，憑借檢察機關的組織結構、司法屬性等體制要素，發揮其功能作用，立足檢察業務的重要性，體現為排除外界的非法干預，督促本院和下級院以檢察機關的主體性將各項業務工作做好，將司法案件高質效辦理好。上級院對下級院的檢察管理，離不開數據的統計和分析，這就要求以數據真實為前提，使檢察工作的研判建立在實事求是的基礎之上，避免弄虛作假，也減少容易導致弄虛作假的指標控制和業績比拼排名。

檢察管理，除了對于檢察機關的整體管理外，還有對檢察人員的具體管理。對檢察人員的管理，具有督促和引導作用，保證其依法履職。這種管理，需要圍繞檢察業務的能力提升和資源投入展開，通過對檢察人員能力的培養和司法品格的淬煉，提升其專業水平、培養其優良品格；進行司法資源的合理分配，避免司法資源的浪費。

對于檢察人員的管理，應當有利于培養其主動性和責任心，讓其以自身動力而不僅僅是外在壓力去完成好業務工作。檢察業務、案件和質量的管理，都離不開對檢察人員的有效管理。管理制度需要科學、合理設計，如何管理檢察人員，有兩種不同的思路：一種思路是將檢察人員納入集權體制，強調領導把關和集體決策，強化各種請示匯報制度，注重檢察人員的紀律約束；另一種思路是在檢察一體化原則的框架內，賦予檢察官一定的辦案自主性，讓檢察官在辦案中有獨立決定的權力空間。究竟選擇權力上收還是權力下放，哪一種更有利于檢察業務、案件和質量管理，是需要檢察機關本著司法規律進行判斷和選擇的問題。不同管理制度的建構，意味著不同制度效果的取舍。按照結構與功能的對應關系，有什么樣的結構就有什么樣的功能，反過來，想要實現何種功能，就需要有與之相適應的結構安排。突出司法屬性和檢察業務規律，無疑是檢察人員科學管理應有的方向。

在檢察人員的管理制度中，司法責任制具有舉足輕重的地位。我國檢察機關已經設立了司法責任制，并對責任追究標準等進行了合理設定。最高檢要求“全鏈條體系化完善司法責任的歸屬、落實、認定、追究機制，把‘落實和完善司法責任制’的要求具體化到每一個案件、每一個辦案組織、每一名檢察官”。在案件辦理中貫徹好司法責任制，可以得到很好的檢察管理效果。科學、合理設立司法責任制是重要的，而合理運用司法責任制則同樣重要，濫用司法責任制無助于塑造檢察人員獨立的人格，因此，司法責任制需要配合檢察人員的司法豁免權，避免“鋤草傷苗”，在提升其責任意識的同時，培養其堅持原則和真理的擔當意識。

第二，司法客體方面的管理。這主要體現為對于案件質量的評查。在訴訟中，司法的客體具體來說就是案件，對案件進行管理的可取方式是進行案件評查。案件評查主要是個案評查，特殊情況下也會有類案評查。個案評查和類案評查，都可以抽查的方式進行，有的類案評查是對某一類案件進行全覆蓋評查，這種評查是基于特殊需要，并非案件評查的常態。對于案件辦理的質量，案件評查大多屬于事后評查，通常以隨機抽查為主，但對于辦案機關和辦案人員來說仍有警醒作用，只有平時就注重案件質量，才能在評查中得到積極評價。抽查部分案件，即可領略辦案機關和辦案人員的辦案質量，并作出適正的評價。案件評查還包括專項評查，如對于“捕后不訴”的案件、證據不足不起訴的案件、撤回起訴的案件、判決無罪的案件等，需要重點評查甚至全面復查，以達到發現和糾正錯案、撤銷錯誤決定、重新啟動訴訟進程、總結經驗教訓等目的。案件評查可以細分為程序評查與實體評查，既應重視事實認定和證據審查判斷等實體問題，也應重視程序正當性，及時發現和糾正程序不公正的問題。

第三，司法過程方面的管理。司法過程是一個動態過程，對案件的管理也不能局限于對靜態結果的管理。這就需要對案件辦理過程進行一定的程序監控和質量把控，實施動態管理，隨時發現問題、隨時加以解決，避免案件程序“帶病”運行。

對案件辦理過程的管理，有其特定范圍。檢察機關案件管理部門承擔著對案件的流程管理職責，除了負責收案和分案外，還對案件辦理的期限進行動態管理，對即將超期的及時發出預警，對已經超期的加以糾正等。不過，案件管理部門的工作并不能涵蓋全部案件管理工作，上級院對下級院辦理的案件、檢察長和部門負責人對案件承辦人辦理的案件，也有著一定的管理職責。此外，控告申訴檢察部門也能在當事人和其他人員申訴控訴之時了解案件辦理過程中存在的問題，進行相應的信息核實和移交工作，形成檢察管理的材料來源。

對司法過程的管理，需要將管理與實際辦理案件進行界分，避免將檢察管理這一介入案件的方式化為一種不當干預，要尊重司法的專業性，慎重對待辦案人員的事實判斷和證據分析，防止偏離事實認定、證據采擇和法律適用的應有軌道，更要避免權力因素侵蝕司法公正。

需要指出的是，對案件的管理有其一定的范圍，案件需要進入訴訟軌道進行辦理。刑事訴訟程序中設有制約機制，如對不批準逮捕、不起訴的案件有復議復核制度加以制約，從而保障相關決定的合法性、公正性。因此，內部管理的目標有的本就可通過刑事訴訟程序達成，不能忽視司法程序內的制約作用。

（作者為清華大學法學院教授張建偉）

來源：檢察日報·理論版 最高檢微信號