根據《行政處罰法》第五十七條的規定，案件調查終結，對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰的，行政機關負責人應當集體討論決定。

執法實踐中對集體討論制度參加人員、人數等存在較多爭議。

本文嘗試從集體討論制度的出處出發，供交流探討。

“集體討論”是什么？

從法律淵源看，《憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等，確立了民主集中制原則，并在該原則上，規定重大事務在集體討論的基礎上由行政首長定奪，具體日常行政事務由行政首長決定的首長負責制。

具體到行政權，國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》明確了重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，作出重大行政決策應當遵循民主決策原則，作出重大行政決策前應進行集體討論，行政首長最后發表意見等內容。

《行政處罰法》則明確，對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰的，行政機關負責人應當集體討論決定。

由此可見，重大行政處罰決定并非由行政首長一言堂決定，而是由“負責人”組織進行集體討論決定。

對“負責人”范圍的定義，目前可參照《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》（法釋〔2020〕3號）第二條規定：

被訴行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人、參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。

被訴行政機關委托的組織或者下級行政機關的負責人，不能作為被訴行政機關負責人出庭。

總結：行政機關負責人集體討論

參加人員：包括行政機關的正職、副職負責人、參與分管的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。

建議參加人數：奇數（才能體現出“多數人”）。

議事規則：參加人員應充分發表意見，行政首長最后發表意見，并在討論基礎上作出決定。（例外：行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由。）

附法律條文：

《憲法》

第三條第一款　中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。

第九十條第一款 務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作；召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》

第六條　地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府實行民主集中制原則。

地方各級人民代表大會和縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會應當充分發揚民主，集體行使職權。

地方各級人民政府實行首長負責制。政府工作中的重大事項應當經集體討論決定。

第七十五條　縣級以上的地方各級人民政府制定涉及個人、組織權利義務的規范性文件，應當依照法定權限和程序，進行評估論證、公開征求意見、合法性審查、集體討論決定，并予以公布和備案。

《重大行政決策程序暫行條例》

第四條　重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程。

第六條　作出重大行政決策應當遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策。

第二十五條　決策草案提交決策機關討論前，應當由負責合法性審查的部門進行合法性審查。不得以征求意見等方式代替合法性審查。

決策草案未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交決策機關討論。對國家尚無明確規定的探索性改革決策事項，可以明示法律風險，提交決策機關討論。

第三十條　決策草案應當經決策機關常務會議或者全體會議討論。決策機關行政首長在集體討論的基礎上作出決定。

討論決策草案，會議組成人員應當充分發表意見，行政首長最后發表意見。行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由。

集體討論決定情況應當如實記錄，不同意見應當如實載明。