裁判要旨

國有土地上房屋征收對合法房屋的認定依據是不動產權屬證書，集體土地征收則可根據集體經濟組織成員人數計算安置面積。案涉地塊拆遷時，行政機關發布了XXX舊鎮改造拆遷安置實施意見，其中規定了合法建筑面積的確認方式，即“按有權部門核發的《房產所有權證》或有效批準文件所載建筑面積并現存建筑物完好的確認合法建筑面積”。由此可見，案涉拆遷行為認定合法建筑并給予補償須具備兩個前提，一是持有合法有效的不動產權屬證書，二是建筑物保存完好。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。當事人要求行政機關對其補償安置，應當就符合補償安置的條件提供初步的證據。

裁判文書

江蘇省南通市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2024）蘇06行終389號

上訴人（原審原告）施某甲，男，1947年1月13日生，住南通市通州區。

委托代理人郭萌，北京瀛臺律師事務所律師。

委托代理人韓雪燕，北京瀛臺律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）南通市通州區先鋒街道辦事處，住所地南通市通州區先鋒街道。

法定代表人曹某，主任。

應訴負責人張某，副主任。

委托代理人吳麗華，江蘇清心律師事務所律師。

委托代理人葛志軍，江蘇清心律師事務所律師。

原審第三人楊某，女，1950年4月9日生，住南通市通州區。

原審第三人施某乙，男，1970年12月11日生，住南通市通州區。

原審第三人施某丙，男，1975年12月19日生，住南通市開發區。

上訴人施某甲訴被上訴人南通市通州區先鋒街道辦事處（以下簡稱先鋒街辦）不履行法定職責一案，不服南通經濟技術開發區人民法院（2023）蘇0691行初1309號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭于2024年9月2日公開開庭審理了本案。上訴人施某甲及委托代理人郭萌，被上訴人先鋒街辦的應訴負責人張某及委托代理人吳麗華，原審第三人楊某、施某乙、施某丙到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

一審法院經審理查明，施某丁與施某甲系兄弟關系，施某乙、施某丙系施某丁與楊某生育之子。

施某丁、施某甲祖上在××街道××街沿街北側遺留有三間祖房。1980年左右，施某丁小家庭戶將該臨街三間房屋中的東側一間予以拆除后，與西側剩余兩間合山新建了兩間房屋。在臨街房屋北側位置靠通甲河建設了三間住房，在兩排房屋中間靠西側位置建設了廚房一間。施某甲、施某丁大家庭戶中，施某丁一家戶籍在上述老房內，其余家庭成員戶籍均不在上述房屋內。施某甲的戶籍約于1964年左右因工作原因從該村遷出。

施某丁申請宅基地使用權登記時形成的宅基地平面布置圖顯示街道北側臨街朝南房屋面積8.3×5，與西側房屋合山而建，西側房屋標注“施某戊”，“施某戊”房屋北側為一間面積3.6×4的房屋，最北側靠河一排房屋面積為11.75×5.2，北側房屋的西邊為羅某戶、東邊為葛某戶。四至位置具體為“東至路約1.4米、南至街道、西至施某戊合山頭、北至河”，批準文件備注“80年建”。1994年，先鋒街辦向施某丁核發國有土地使用證，證載土地使用者施某丁、地址先鋒鎮解放街、用途住宅，四至為“北至通甲河、東至葛某和路弄、南至街道、西至羅某”，該證所附的建筑占地平面圖為街道北側臨街房屋為東側8.3×5.22房屋及合山而建西側6.9×7.5的房屋，最北側鄰近通甲河房屋面積為11.74×5.15，中間靠西側一間房屋面積為3×4.08，即宅基地平面布置圖中標注“施某戊”的房屋也在國有土地使用證證載占地建筑中。

2011年5月4日，先鋒街辦發布《先鋒鎮鎮區舊鎮改造拆遷安置實施意見》，對青年東路以北至通甲河、小海豎河以東至振先路區域內實施協議搬遷。該項目拆遷安置實行居民合法住宅、合法且仍在正常營業的營業性門面房實行統拆統建、合法面積拆一還一、貨幣結算的原則，其他房屋實行貨幣補償原則。該實施意見對評估辦法、拆遷獎勵、補償項目及標準、合法面積確認等內容作了規定，其中第六條規定“鎮區持有國有劃撥土地的居民，按現行相關政策，以國有土地使用證載明的合法面積減去合法占地建筑面積部分，每平方米補償150元”。施某丁戶房屋以及案涉爭議房屋位于協議搬遷區域范圍內。

2011年5月4日，先鋒街辦委托測繪單位至施某丁戶現場進行房屋測繪并形成了房屋面積測繪分層圖，分層圖中記載的房屋分別為臨街路北兩間磚木平房45.65平方米及該房后側搭建的石棉結構棚披10.27平方米、通甲河南側的磚木結構平房63.13平方米及該房后側搭建的磚木棚披14.42平方米、兩處房屋中間一間磚木平房16.98平方米，以及施某丁戶購買的解放路路南的建筑。分層圖中未有施某甲主張的臨街西側兩間房屋。2011年7月21日，南通正達土地房地產評估有限公司就施某丁戶被拆遷房屋出具房屋拆遷估價報告書。11月25日，施某丁出具書面材料一份，載明“同意在拆遷時土地計算價值劃50平方給施某甲”，當時先鋒鎮房管所的陳某在該材料下方簽署“施某甲的土地誤登記在施某丁名下（該房屋已倒塌），經土管所和村調解，施某丁出具以上承諾，故在拆遷計算國有土地賠償時，從施某丁名下劃50平方米國有土地計算給施某甲”。12月9日，先鋒街辦（搬遷人、甲方）與施某丁戶（被搬遷人、乙方）簽署《先鋒鎮鎮區改造拆遷安置協議書》（0001051號），約定乙方被拆遷房屋平房主體面積497.13平方米、其他面積27.03平方米、廁所和棚披面積71.37平方米，平房主體合法面積497.13平方米，乙方應安置人口為：農業人口1人，非農業人口2+2+2人，可照顧2人，可安置面積500平方米，合法面積拆一還一面積497.23平方米，按現行建房政策，享受安置面積減去拆一還一面積后，可優惠購房（空房）面積2.87平方米，乙方應得補償、獎勵費用為：被拆遷房屋建安成新價239805元、裝飾裝修補償54855元、附屬設施樹木等補償53016元、按期交房獎勵65862元（合法建筑120元/平方米、違章建筑80元/平方米）、搬遷費補助6586元（合法面積12元/平方米）、過渡費補助65862元（過渡期24個月，按認定的住宅房屋合法面積每平方米120元，超過24個月，從第25個月開始，每月每平方米8元），以上合計485986元。協議另對安置房結算價格、評估適用規定等作了約定。施某丁、施某乙、施某丙在協議上簽字。同日，先鋒街辦對施某丁戶出具安置房購房憑證，由施某丁、施某丙、施某乙簽收。2012年4月9日，先鋒街辦與施某丁簽署0001057號增補協議，約定就施某丁戶附屬設施、樹木等增加補償11155元。施某丁戶于簽訂協議當日以及此后分批領取了約定的補償款，并簽署《先鋒鎮鎮區改造拆遷補償經費結算聯系單》《先鋒鎮鎮區改造拆遷搬遷費、過渡費付款聯系單》《先鋒鎮鎮區改造按期交房獎勵結算聯系單》《經營性門面房搬遷補貼憑證》。2012年12月9日，施某丁、施某丙、施某乙在交房驗收證明單上簽字，將房屋交付拆除。

在施某丁戶協議搬遷期間，先鋒街辦與施某甲簽訂《先鋒鎮鎮區改造拆遷安置協議書》（0001064），約定補償施某甲建材搬運費2000元，協議首部被拆遷人一行后注明“該戶為非拆遷戶，本合同費項為建材搬運費”，該合同未注明落款時間。2011年12月15日，施某甲在《先鋒鎮鎮區改造拆遷補償經費結算聯系單》上簽字，領取補償費2000元。2014年9月3日，施某甲簽署《國有劃撥土地補償憑證》，載明施某甲在鎮區改造中被占用國有劃撥土地50平方米，按每平方米150元補償7500元。審批意見為“同意支付，從施某丁家中拆遷土地補償中結賬”。

2020年，施某甲認為其有祖房在拆遷時并未完全損壞，尚有墻體、梁柱、地基存在，應當給予50平方米安置房的問題，向先鋒街辦、通州區政府提出信訪。

2023年7月12日，施某甲向先鋒街辦郵寄《履行行政職責申請書》，認為其父母在先鋒街道×××村有三間祖房，其父母均已過世，故房屋應當由其繼承并合法使用，房屋于2011年被征收，要求先鋒街辦履行征收補償安置的法定職責。7月20日，先鋒街辦作出書面回復，內容為施某甲隨信郵寄的宅基地登記材料系施某丁戶歷史登記材料，與施某甲無涉，申請中所述的施某甲父母三間合法房屋，經查詢未發現存在上述房屋，亦未查詢到上述房屋的產權資料，拒絕履行房屋征收安置補償職責。

2023年9月18日，施某甲向一審法院提起訴訟，請求判決先鋒街辦對施某甲履行征收補償安置職責。

另查明，施某甲主張的祖房為臨街與施某丁兩間房屋合山建設的西側兩間，以及房屋后方朝東一間，即第三人主張由其家庭戶建設的廚房。楊某、施某乙、施某丙均陳述施某丁所主張的臨街西側兩間因年久失修，早已倒塌，拆遷時，現場僅有西北角一個角，北墻剩余一點墻體、西墻剩余四分之一左右的墻體，東墻、南墻及屋頂已經全部倒塌。臨街房屋北側的廚房系其家庭戶于1980年建房時所建，用作廚房，并非祖房。

一審法院認為，在搬遷補償領域，公民、法人及其他組織依法依規享受補償安置權益的前提在于被搬遷不動產客觀存在，且對該不動產依法享有相應的權利。若不動產已滅失，則無法再基于物權向搬遷機關主張相應的補償安置權。不動產物權會因事實行為的發生而變動，房屋建筑因合法建造行為而設立物權，也能因拆除行為、倒塌事實等導致物權消滅，物權因事實行為發生變動的，自事實行為成就時即發生效力。綜合本案證據能夠認定施某甲主張的臨街西側兩間房屋已經倒塌，即物權已經消滅。

第一，1994年，施某丁戶申領國有土地使用證所在建筑平面圖中，將施某丁、施某甲大家庭戶現場的所有建筑均載入該證平面圖內，其中包含了臨街西側兩間房屋，后方朝東一間房屋。說明在1994年，臨街西側兩間房屋尚存在。至2011年協議搬遷啟動后，在認定家庭內部房屋、土地的區分使用情況時，由施某丁出具承諾，明確劃出50平方米的土地價值給施某甲，并未提及地上建筑，當時土管所的負責人審核后同意劃出土地，并注明房屋已經倒塌。在協議搬遷協商過程中，尚未簽署補償安置協議前，當事人、相關土地主管部門工作人員對土地、建筑的現狀的描述應當具備真實客觀性，故應當認定房屋已經倒塌事實是客觀存在的。

第二，案涉先鋒鎮鎮區改造啟動后，測繪公司于2011年5月4日至現場進行測繪，此時尚未有施某丁與施某甲就土地使用的分割約定，原國有土地使用權證則是將該大家庭戶現場所有的建筑以及使用土地均登記于施某丁名下，測繪公司在此情形下制作的測繪分層圖中并未有臨街西側兩間房屋。楊某、施某乙、施某丙陳述臨街西側兩間在拆遷時僅有西北一個墻角，結合楊某戶拍攝的拆遷前的房屋照片、房屋所在位置的衛星圖，均能顯示楊某戶臨街房屋的西側并無房屋存在。

第三，協議搬遷過程中，先鋒街辦與施某甲簽署協議約定給予建材搬運費2000元，施某甲認可先鋒街辦已經將協議向其交付，但未能提交其保存的協議文本，無法證實其所陳述協議上未注明其非拆遷戶、款費為建材搬運費的事實成立，結合其已經實際領取2000元，應認定關于建材搬運費補償的協議系經協商一致而達成。關于后續領取的50平方米國有劃撥土地補償款7500元，該補償標準符合案涉搬遷項目關于國有土地補償標準的規定，且施某甲領款所簽署的《國有劃撥土地補償憑證》對土地面積、補償標準作了明確記載，施某甲現主張該款為房屋搬遷獎勵明顯不能成立。因此，施某甲于2011年簽署建材搬運費協議并領取補償款，于2014年9月3日領取50平方米國有劃撥土地補償款，可認定其對先鋒街辦對于其主張的臨街西側兩間房屋的協議、補償的處理方式均是明知的。

關于施某甲主張的臨街房屋后方的一間朝東房屋，現有證據無法證實系該家庭戶祖房，且該房屋在施某丁名下土地使用證的建筑平面圖中。施某甲申請的證人周某在庭審中陳述“該小房是在老房子以后建的，有幾十年了”。該大家庭戶的祖房建成時間遠遠早于施某丁戶建房，結合楊某戶提供的照片顯示該房屋的磚體情況結合證人關于該房屋建成時間的陳述，法院對施某甲主張該房系祖房不予支持。先鋒街辦將該房屋作為施某丁戶房屋予以補償安置，并無不當。

綜上，一審法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回施某甲的訴訟請求。

施某甲不服一審判決提起上訴稱，一審法院認定的西側兩間房屋在拆遷之時不存在的事實錯誤，原審第三人的陳述、測繪報告、衛星圖均不能達到證明目的。臨街后方一間朝東房屋并非施某丁所有，房屋登記于施某丁土地使用證的建筑平面圖系當時工作人員疏忽。施某甲僅在《先鋒鎮鎮區改造拆遷安置協議書》落款處簽字，協議簽訂時并無“該戶為非拆遷戶，本合同款項為建材搬運費”以及“2000（建材搬運費）”字樣。施某甲領取土地補償款的事實充分證明其享有地上建筑物的所有權。請求本院撤銷一審判決，改判支持施某甲的訴訟請求。

被上訴人先鋒街辦辯稱，施某甲主張的臨街西側兩間房屋在協議搬遷之時存在、房屋后方一間朝東房屋系其所有，與實際不符。1994年施某丁戶領取了國有土地使用權證，其中平面圖中包含了臨街西側兩間房屋，后方朝東一間房屋，但在2011年原先鋒鎮鎮區舊城改造項目實施之前，臨街西側兩間房屋已經倒塌，測繪公司制作的測繪分層圖中也無臨街西側兩間房屋。協議搬遷項目啟動后，施某丁出具書面承諾，劃出50平方米土地價值給施某甲，施某甲領取了50平方米國有劃撥土地補償款。先鋒街辦與施某甲簽訂協議，約定補償建材搬運費2000元。房屋后方一間朝東房屋的建成時間明顯晚于祖房，故該房屋不屬于祖房的一部分。鑒于施某甲主張的房屋部分已經倒塌，部分不屬于施某甲，其主張先鋒街辦對其進行安置補償沒有依據。請求本院駁回上訴，維持原判。

原審第三人楊某、施某乙、施某丙述稱，施某甲所稱的西側兩間房屋在拆遷時已經倒塌，朝東的一間房屋系施某丁建造，而非施某甲建造。請求本院駁回上訴，維持原判。

本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。

本院認為，根據一審判決及各方當事人的訴辯意見，本案的爭議焦點是，施某甲以祖房被先鋒街辦拆遷為由，要求先鋒街辦履行補償安置職責，是否具有事實根據和法律依據。

國有土地上房屋征收對合法房屋的認定依據是不動產權屬證書，集體土地征收則可根據集體經濟組織成員人數計算安置面積。案涉地塊拆遷時，先鋒街辦發布了《先鋒鎮鎮區舊鎮改造拆遷安置實施意見》，其中規定了合法建筑面積的確認方式，即“按有權部門核發的《房產所有權證》或有效批準文件所載建筑面積并現存建筑物完好的確認合法建筑面積”。由此可見，案涉拆遷行為認定合法建筑并給予補償須具備兩個前提，一是持有合法有效的不動產權屬證書，二是建筑物保存完好。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。施某甲要求先鋒街辦對其補償安置，應當就符合補償安置的條件提供初步的證據。

首先，施某甲的戶籍至遲于上世紀70年代即遷出先鋒街道×××村，故此后不具有享有宅基地使用權的集體經濟組織成員身份。施某甲是以其父母房屋被拆為由主張補償安置利益，但施某甲父母生育數位子女，在當事人未提交遺囑或其他涉及分家析產證明的情況下，即使存在合法祖產，先鋒街辦也不可能直接將補償利益全部支付給施某甲。其次，從20世紀80年代開始，國家逐步對房屋和土地形成更加規范的登記管理制度，當時廣大農村普遍實施的土地清查，就是對集體經濟組織成員身份、土地房屋權屬的重新認定和登記。因此，無論相關房屋之前為何人所建造，對于其權屬及性質的認定，應當以當時的書面記載為準。施某丁戶先后領取了宅基地使用權證、國有土地使用證，其中1994年領取的國有土地使用權證所附的建筑占地平面圖對施某丁戶的房屋四至進行了記載，先鋒街辦依據合法有效的不動產權屬證書對施某丁戶進行安置補償并無不當。再次，施某甲并未提交涉及祖屋的不動產權屬證書或審批手續，在拆遷過程中，先鋒街辦也委托測繪公司對施某丁戶現場進行了測繪，從拆遷實踐來看，測繪公司是對被拆遷戶現存的所有房屋客觀現狀進行測繪，即使非合法建筑，也存在作為違法建筑予以補償的可能，但測繪圖未反映存在施某甲主張的臨街西側兩間房屋。先鋒街辦提交的2010年9月的衛星圖也顯示該區域無建筑物。最后，在搬遷過程中，先鋒街辦與施某甲簽訂《先鋒鎮鎮區改造拆遷安置協議書》，雖然施某甲主張協議中“該戶為非拆遷戶，本合同費項為建材搬運費”系先鋒街辦事后補填，但施某甲作為完全民事行為能力人，理應知曉雙方簽訂協議時就何項補償內容及補償金額進行的協商，且施某甲于2011年也實際領取補償費2000元。先鋒街辦另基于國有土地使用權證記載的權利人施某丁“同意在拆遷時土地計算價值劃50平方給施某甲”的事實，依照拆遷政策按每平方米150元補償施某甲7500元，不能據此推定先鋒街辦認可施某甲對地上建筑物享有所有權。

綜上，施某甲以祖屋被先鋒街辦拆遷為由，要求先鋒街辦對其進行補償安置，但未提交證據證明其主張的房屋具有不動產權屬證書、審批手續且房屋在拆除時存在，故對施某甲的補償安置請求不予支持。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人施某甲負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　劉海燕

審判員　　郁　娟

審判員　　張祺煒

二〇二四年九月十八日

書記員　　丁雯雯

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