裁判要旨

再審申請人張先生向再審被申請人河南省人民政府申請公開國務院法制辦公室關于調整土地利用總體規劃的行為是否屬于行政復議受案范圍的批復，再審被申請人作出答復，告知其申請獲取的政府信息不存在。一審法院認為，“按正常邏輯推理應當是國務院法制辦公室針對相關問題作出了回復”，故撤銷被訴答復，判令河南省人民政府重新答復。二審法院則認為，“綜合雙方所舉證據，不能得出張先生所申請政府信息真實存在的結論，張先生亦沒有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關線索，故人民法院不能作出責令河南省人民政府公開相應政府信息的判決”，遂撤銷一審判決，駁回張先生的訴訟請求。 根據《政府信息公開條例》第二條以及第二十一條第三項的規定，本院更支持二審法院的觀點，因為行政機關提供政府信息的前提是政府信息確實存在。所謂確實存在，是指政府信息客觀存在，而不能依據邏輯進行想當然的“推理”。在沒有確鑿證據否定行政機關關于政府信息不存在的答復，或者在申請人提供不出政府信息確實存在的相關線索的情況下，一般不宜判決行政機關重新答復。再審申請人的再審理由也主要是從邏輯推理的角度堅持認為政府信息存在，本院對此不予支持。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申1574號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：張先生

再審被申請人（一審被告、二審上訴人）：河南省人民政府

再審申請人張先生因訴河南省人民政府政府信息公開一案，不服河南省高級人民法院（2016）豫行終1536號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

河南省鄭州市中級人民法院一審查明：2011年8月26日，平頂山市葉縣城關鄉溝李村李先生、張先生等十七人向河南省人民政府提出行政復議申請，請求確認《河南省人民政府關于局部調整葉縣城關鄉廉村鄉田莊鄉土地利用總體規劃的批復》（豫政土〔2006〕362號）違法并撤銷。2011年8月27日，河南省人民政府法制辦公室作出《河南省人民政府法制辦公室關于調整土地利用總體規劃的批復是否屬于行政復議受理范圍的請示》，針對李先生、張先生等人的行政復議申請是否屬于行政復議受案范圍向國務院法制辦公室書面請示。2011年9月5日，河南省人民政府作出豫政復中〔2011〕557-573號《中止行政復議通知書》，以“對調整土地利用總體規劃的行為是否屬于行政復議受案范圍，需要有權機關作出確認”為由，中止復議案件審理。2015年3月20日，河南省人民政府法制辦公室作出《恢復審理通知書》，稱“中止的原因已消除，現決定恢復行政復議案件的審理”。2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政復駁〔2011〕557-573號《駁回行政復議申請決定書》。2015年5月30日，張先生向河南省人民政府法制辦公室郵寄《信息公開申請表》，請求公開該辦收到的國務院法制辦公室關于調整土地利用總體規劃的行為是否屬于行政復議受案范圍的批復。2015年6月4日，河南省人民政府法制辦公室作出本案被訴《政府信息公開答復書》，稱“你申請獲取的政府信息不存在”。張先生不服該答復起訴至法院，請求撤銷涉案信息公開答復，判令河南省人民政府公開其收到的國務院法制辦公室作出的批復。

河南省鄭州市中級人民法院一審認為：（一）關于本案被告是否適格的問題。按通常理解，政府法制機構是政府內設機構，并不具備獨立的行政主體資格，以其名義作出的行政行為，應由相應人民政府承擔責任。本案河南省人民政府法制辦公室主張其具有獨立地位，可以以自己名義作出本案被訴行政行為并由此承擔法律責任，但其并未向法庭提交相應證據，故對于該主張，不予支持。（二）行政復議申請人查閱權是否排斥政府信息公開的問題。行政復議申請人查閱權屬于行政案卷閱覽權，按理論通說，行政案卷閱覽權系行政程序中，行政行為相對人或特定關系人享有的，以保障其有效參與行政程序，行使對不利處分的防御權而設定的專門程序性權利。行政案卷閱覽權是行政行為附屬程序性權利，其存在且僅應存在于行政程序存續期間，此時,如行政行為相對人等特定人員要求查閱行政案卷材料，應屬行政案卷閱覽權范疇，當事人不服行政機關相應處置，可以作為行政行為程序違法事由而針對行政行為本身提起訴訟，而不應提起政府信息公開訴訟。但在行政程序結束后，行政案卷閱覽權已不存在，此時行政行為相對人等特定人員要求查閱相應材料，應屬政府信息公開范疇，當事人不服行政機關相應處置，可以直接提起政府信息公開訴訟。從本案查明的事實看，2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政復駁〔2011〕557-573號《駁回行政復議申請決定書》，行政復議程序已終結。張先生是在此后的2015年5月30日申請政府信息公開，張先生的請求應當視為政府信息公開申請而非行政復議申請人查閱權。且本案河南省人民政府針對張先生的請求已按照《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）的規定作出了本案被訴《政府信息公開答復書》。因此河南省人民政府關于本案不適用《政府信息公開條例》的答辯意見不能成立。（三）關于本案被訴政府信息公開答復合法性的問題。從本案查明的事實看，河南省人民政府是以“對調整土地利用總體規劃的行為是否屬于行政復議受案范圍，需要有權機關作出確認”為由中止相應行政復議案件審理，并以正式行文方式向國務院法制辦公室請示，其恢復行政復議案件審理的理由是“中止的原因已消除”。按正常邏輯推理應當是國務院法制辦公室針對相關問題作出了回復。而本案被訴政府信息公開答復稱“政府信息不存在”，對此，河南省人民政府在被訴政府信息公開答復及本案訴訟過程中均未作進一步說明，也無相應證據支持，不足以說服法院支持其訴訟主張。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第五條第一款規定：“被告拒絕向原告提供政府信息的，應當對拒絕的根據以及履行法定告知和說明理由義務的情況舉證。”因河南省人民政府對此問題沒有舉證證明，應視為本案被訴政府信息公開答復證據不足，依法應予撤銷。鑒于根據本案雙方所舉證據，無法得出張先生申請公開的政府信息是否真實存在的確切結論，因此在判決撤銷本案被訴政府信息公開答復的同時，應判令河南省人民政府對張先生的政府信息公開申請重新答復，而不直接判決河南省人民政府公開相應政府信息。綜上，根據《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第九條第一款的規定，作出（2015）鄭行初字第639號行政判決，撤銷河南省人民政府法制辦公室于2015年6月4日作出的《政府信息公開答復書》；判令河南省人民政府于本判決生效之日起二十個工作日內對張先生的政府信息公開申請重新答復。

河南省人民政府不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實一致。

河南省高級人民法院二審認為：張先生的訴訟請求是撤銷河南省人民政府作出的涉案信息公開答復，判令河南省人民政府公開其收到的國務院法制辦公室作出的批復。涉案政府信息是否存在是本案爭議的關鍵，綜合雙方所舉證據，不能得出張先生所申請政府信息真實存在的結論，張先生亦沒有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關線索，故人民法院不能作出責令河南省人民政府公開相應政府信息的判決。張先生的訴訟請求不應得到支持。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律有誤，應予糾正。據此判決撤銷鄭州市中級人民法院作出的（2015）鄭行初字第639號行政判決；駁回張先生的訴訟請求。

張先生向本院申請再審稱：1.二審法院違反法律規定的訴訟程序，未能依法、獨立、公正審判。二審開庭時，行政機關負責人未出庭應訴，再審被申請人的兩名出庭人員均未持有行政機關負責人的委托手續，不符合出庭應訴的法定條件；二審法院嚴重超過法定審限。2.二審法院認定事實不清、適用法條錯誤。再審被申請人所作豫政法〔2011〕44號請示文件中認定的有權機關是專指國務院法制辦公室。2012年6月下旬，再審申請人與其他村民向再審被申請人申請公開2011年9月中止行政復議案件審理后的辦理結果，該機關答復稱：“截至目前，有權機關未作出調整土地利用總體規劃的批復是否屬于行政復議受理范圍的回復。因此，你們申請公開的政府信息不存在。”為此，再審申請人多次向國務院法制辦公室反映，2013年11月26日，國務院法制辦公室作出答復稱：“已與河南省人民政府法制辦公室溝通，并將你們提交的有關材料轉給河南省人民政府法制辦公室依法處理。”2014年5月，再審申請人以河南省人民政府不履行法定職責為由提起行政訴訟，河南省人民政府出庭人員辯稱“恢復審理的法定理由不存在，現在無法恢復”，其依據就是國務院法制辦公室尚未作出批復。2014年4月18日，河南省人民政府曾就張小輝三人對其作出的《河南省人民政府關于鄲城縣土地利用總體規劃（2006-2020）的批復》所提出的行政復議申請，作出駁回行政復議申請決定，這一事實也說明河南省人民政府得到有權機關的確認，已經掌握了國務院法制辦公室的批復。而河南省人民政府于2015年3月才對行政復議案件恢復審理，且辯稱鄭州中院針對類似案件作出生效判決是其恢復審理的原因，顯然與邏輯不符：在法院作出判決前河南省人民政府已經就類似案件作出了行政復議決定。河南省人民政府中止行政復議案件審理的原因是國務院法制辦公室未對其請示作出批復，恢復審理的原因是“中止的原因已經消除”，這應當是國務院法制辦公室已對其請示作出了批復，河南省人民政府答復“申請獲取的政府信息不存在”的理由就不能成立。故請求撤銷河南省高級人民法院（2016）豫行終1536號行政判決，依法提審此案并予改判。

本院認為：本案的爭執是，再審申請人張先生向再審被申請人河南省人民政府申請公開國務院法制辦公室關于調整土地利用總體規劃的行為是否屬于行政復議受案范圍的批復，再審被申請人作出答復，告知其申請獲取的政府信息不存在。一審法院認為，“按正常邏輯推理應當是國務院法制辦公室針對相關問題作出了回復”，故撤銷被訴答復，判令河南省人民政府重新答復。二審法院則認為，“綜合雙方所舉證據，不能得出張先生所申請政府信息真實存在的結論，張先生亦沒有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關線索，故人民法院不能作出責令河南省人民政府公開相應政府信息的判決”，遂撤銷一審判決，駁回張先生的訴訟請求。根據《政府信息公開條例》第二條以及第二十一條第三項的規定，本院更支持二審法院的觀點，因為行政機關提供政府信息的前提是政府信息確實存在。所謂確實存在，是指政府信息客觀存在，而不能依據邏輯進行想當然的“推理”。在沒有確鑿證據否定行政機關關于政府信息不存在的答復，或者在申請人提供不出政府信息確實存在的相關線索的情況下，一般不宜判決行政機關重新答復。再審申請人的再審理由也主要是從邏輯推理的角度堅持認為政府信息存在，本院對此不予支持。

再審申請人還質疑：“二審開庭時，行政機關負責人未出庭應訴，再審被申請人的兩名出庭人員均未持有行政機關負責人的委托手續，不符合出庭應訴的法定條件”。對此本院認為，行政機關負責人出庭應訴，有利于維護司法權威，和諧官民關系，促進行政爭議的順利解決。《中華人民共和國行政訴訟法》第三條第三款雖然確立了“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”的原則，但同時也允許有“不能出庭”的例外。據此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政機關負責人出庭應訴。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十九條第一款的規定，“涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。”除上列情形之外，行政機關負責人未出庭應訴的，不構成違反法定程序。即使行政機關負責人應當出庭應訴而不出庭應訴，人民法院所應采取的處理方式也是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十二條規定的“記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關機關依法作出處理”。如果案件裁判結果正確，不能僅以行政機關負責人未出庭應訴發回重審或者提起再審。此外，再審申請人提出“再審被申請人的兩名出庭人員均未持有行政機關負責人的委托手續”，是對法律制度的誤解。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第二款規定：“行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。行政機關負責人不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。”這里的“委托”，屬于訴訟代理范疇，委托訴訟代理人的當事人是被訴行政機關，而非行政機關負責人。對此，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十一條第二款所規定的“行政機關委托相應的工作人員出庭應訴的，應當向人民法院提交加蓋行政機關印章的授權委托書”，已經清楚地說明問題。質疑出庭人員未持有行政機關負責人的委托手續，沒有法律依據。

至于再審申請人提出的二審審理期限過長的問題，因其同樣不構成《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第五項規定的“違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的”情形，本院亦不予采納。

綜上：再審申請人張先生的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人張先生的再審申請。

審判長　　李廣宇

審判員　　閻　巍

審判員　　仝　蕾

二〇一八年四月二十五日

法官助理 駱芳菲

書記員 王昱力

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