裁判要旨

再審申請人張先生向再審被申請人河南省人民政府申請公開國務(wù)院法制辦公室關(guān)于調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍的批復(fù)，再審被申請人作出答復(fù)，告知其申請獲取的政府信息不存在。一審法院認(rèn)為，“按正常邏輯推理應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院法制辦公室針對相關(guān)問題作出了回復(fù)”，故撤銷被訴答復(fù)，判令河南省人民政府重新答復(fù)。二審法院則認(rèn)為，“綜合雙方所舉證據(jù)，不能得出張先生所申請政府信息真實存在的結(jié)論，張先生亦沒有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關(guān)線索，故人民法院不能作出責(zé)令河南省人民政府公開相應(yīng)政府信息的判決”，遂撤銷一審判決，駁回張先生的訴訟請求。 根據(jù)《政府信息公開條例》第二條以及第二十一條第三項的規(guī)定，本院更支持二審法院的觀點，因為行政機關(guān)提供政府信息的前提是政府信息確實存在。所謂確實存在，是指政府信息客觀存在，而不能依據(jù)邏輯進行想當(dāng)然的“推理”。在沒有確鑿證據(jù)否定行政機關(guān)關(guān)于政府信息不存在的答復(fù)，或者在申請人提供不出政府信息確實存在的相關(guān)線索的情況下，一般不宜判決行政機關(guān)重新答復(fù)。再審申請人的再審理由也主要是從邏輯推理的角度堅持認(rèn)為政府信息存在，本院對此不予支持。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申1574號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：張先生

再審被申請人（一審被告、二審上訴人）：河南省人民政府

再審申請人張先生因訴河南省人民政府政府信息公開一案，不服河南省高級人民法院（2016）豫行終1536號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

河南省鄭州市中級人民法院一審查明：2011年8月26日，平頂山市葉縣城關(guān)鄉(xiāng)溝李村李先生、張先生等十七人向河南省人民政府提出行政復(fù)議申請，請求確認(rèn)《河南省人民政府關(guān)于局部調(diào)整葉縣城關(guān)鄉(xiāng)廉村鄉(xiāng)田莊鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)》（豫政土〔2006〕362號）違法并撤銷。2011年8月27日，河南省人民政府法制辦公室作出《河南省人民政府法制辦公室關(guān)于調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)是否屬于行政復(fù)議受理范圍的請示》，針對李先生、張先生等人的行政復(fù)議申請是否屬于行政復(fù)議受案范圍向國務(wù)院法制辦公室書面請示。2011年9月5日，河南省人民政府作出豫政復(fù)中〔2011〕557-573號《中止行政復(fù)議通知書》，以“對調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍，需要有權(quán)機關(guān)作出確認(rèn)”為由，中止復(fù)議案件審理。2015年3月20日，河南省人民政府法制辦公室作出《恢復(fù)審理通知書》，稱“中止的原因已消除，現(xiàn)決定恢復(fù)行政復(fù)議案件的審理”。2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政復(fù)駁〔2011〕557-573號《駁回行政復(fù)議申請決定書》。2015年5月30日，張先生向河南省人民政府法制辦公室郵寄《信息公開申請表》，請求公開該辦收到的國務(wù)院法制辦公室關(guān)于調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍的批復(fù)。2015年6月4日，河南省人民政府法制辦公室作出本案被訴《政府信息公開答復(fù)書》，稱“你申請獲取的政府信息不存在”。張先生不服該答復(fù)起訴至法院，請求撤銷涉案信息公開答復(fù)，判令河南省人民政府公開其收到的國務(wù)院法制辦公室作出的批復(fù)。

河南省鄭州市中級人民法院一審認(rèn)為：（一）關(guān)于本案被告是否適格的問題。按通常理解，政府法制機構(gòu)是政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并不具備獨立的行政主體資格，以其名義作出的行政行為，應(yīng)由相應(yīng)人民政府承擔(dān)責(zé)任。本案河南省人民政府法制辦公室主張其具有獨立地位，可以以自己名義作出本案被訴行政行為并由此承擔(dān)法律責(zé)任，但其并未向法庭提交相應(yīng)證據(jù)，故對于該主張，不予支持。（二）行政復(fù)議申請人查閱權(quán)是否排斥政府信息公開的問題。行政復(fù)議申請人查閱權(quán)屬于行政案卷閱覽權(quán)，按理論通說，行政案卷閱覽權(quán)系行政程序中，行政行為相對人或特定關(guān)系人享有的，以保障其有效參與行政程序，行使對不利處分的防御權(quán)而設(shè)定的專門程序性權(quán)利。行政案卷閱覽權(quán)是行政行為附屬程序性權(quán)利，其存在且僅應(yīng)存在于行政程序存續(xù)期間，此時,如行政行為相對人等特定人員要求查閱行政案卷材料，應(yīng)屬行政案卷閱覽權(quán)范疇，當(dāng)事人不服行政機關(guān)相應(yīng)處置，可以作為行政行為程序違法事由而針對行政行為本身提起訴訟，而不應(yīng)提起政府信息公開訴訟。但在行政程序結(jié)束后，行政案卷閱覽權(quán)已不存在，此時行政行為相對人等特定人員要求查閱相應(yīng)材料，應(yīng)屬政府信息公開范疇，當(dāng)事人不服行政機關(guān)相應(yīng)處置，可以直接提起政府信息公開訴訟。從本案查明的事實看，2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政復(fù)駁〔2011〕557-573號《駁回行政復(fù)議申請決定書》，行政復(fù)議程序已終結(jié)。張先生是在此后的2015年5月30日申請政府信息公開，張先生的請求應(yīng)當(dāng)視為政府信息公開申請而非行政復(fù)議申請人查閱權(quán)。且本案河南省人民政府針對張先生的請求已按照《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）的規(guī)定作出了本案被訴《政府信息公開答復(fù)書》。因此河南省人民政府關(guān)于本案不適用《政府信息公開條例》的答辯意見不能成立。（三）關(guān)于本案被訴政府信息公開答復(fù)合法性的問題。從本案查明的事實看，河南省人民政府是以“對調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍，需要有權(quán)機關(guān)作出確認(rèn)”為由中止相應(yīng)行政復(fù)議案件審理，并以正式行文方式向國務(wù)院法制辦公室請示，其恢復(fù)行政復(fù)議案件審理的理由是“中止的原因已消除”。按正常邏輯推理應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院法制辦公室針對相關(guān)問題作出了回復(fù)。而本案被訴政府信息公開答復(fù)稱“政府信息不存在”，對此，河南省人民政府在被訴政府信息公開答復(fù)及本案訴訟過程中均未作進一步說明，也無相應(yīng)證據(jù)支持，不足以說服法院支持其訴訟主張。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第一款規(guī)定：“被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證。”因河南省人民政府對此問題沒有舉證證明，應(yīng)視為本案被訴政府信息公開答復(fù)證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。鑒于根據(jù)本案雙方所舉證據(jù)，無法得出張先生申請公開的政府信息是否真實存在的確切結(jié)論，因此在判決撤銷本案被訴政府信息公開答復(fù)的同時，應(yīng)判令河南省人民政府對張先生的政府信息公開申請重新答復(fù)，而不直接判決河南省人民政府公開相應(yīng)政府信息。綜上，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第九條第一款的規(guī)定，作出（2015）鄭行初字第639號行政判決，撤銷河南省人民政府法制辦公室于2015年6月4日作出的《政府信息公開答復(fù)書》；判令河南省人民政府于本判決生效之日起二十個工作日內(nèi)對張先生的政府信息公開申請重新答復(fù)。

河南省人民政府不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實一致。

河南省高級人民法院二審認(rèn)為：張先生的訴訟請求是撤銷河南省人民政府作出的涉案信息公開答復(fù)，判令河南省人民政府公開其收到的國務(wù)院法制辦公室作出的批復(fù)。涉案政府信息是否存在是本案爭議的關(guān)鍵，綜合雙方所舉證據(jù)，不能得出張先生所申請政府信息真實存在的結(jié)論，張先生亦沒有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關(guān)線索，故人民法院不能作出責(zé)令河南省人民政府公開相應(yīng)政府信息的判決。張先生的訴訟請求不應(yīng)得到支持。綜上，一審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律有誤，應(yīng)予糾正。據(jù)此判決撤銷鄭州市中級人民法院作出的（2015）鄭行初字第639號行政判決；駁回張先生的訴訟請求。

張先生向本院申請再審稱：1.二審法院違反法律規(guī)定的訴訟程序，未能依法、獨立、公正審判。二審開庭時，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，再審被申請人的兩名出庭人員均未持有行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，不符合出庭應(yīng)訴的法定條件；二審法院嚴(yán)重超過法定審限。2.二審法院認(rèn)定事實不清、適用法條錯誤。再審被申請人所作豫政法〔2011〕44號請示文件中認(rèn)定的有權(quán)機關(guān)是專指國務(wù)院法制辦公室。2012年6月下旬，再審申請人與其他村民向再審被申請人申請公開2011年9月中止行政復(fù)議案件審理后的辦理結(jié)果，該機關(guān)答復(fù)稱：“截至目前，有權(quán)機關(guān)未作出調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)是否屬于行政復(fù)議受理范圍的回復(fù)。因此，你們申請公開的政府信息不存在。”為此，再審申請人多次向國務(wù)院法制辦公室反映，2013年11月26日，國務(wù)院法制辦公室作出答復(fù)稱：“已與河南省人民政府法制辦公室溝通，并將你們提交的有關(guān)材料轉(zhuǎn)給河南省人民政府法制辦公室依法處理。”2014年5月，再審申請人以河南省人民政府不履行法定職責(zé)為由提起行政訴訟，河南省人民政府出庭人員辯稱“恢復(fù)審理的法定理由不存在，現(xiàn)在無法恢復(fù)”，其依據(jù)就是國務(wù)院法制辦公室尚未作出批復(fù)。2014年4月18日，河南省人民政府曾就張小輝三人對其作出的《河南省人民政府關(guān)于鄲城縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）的批復(fù)》所提出的行政復(fù)議申請，作出駁回行政復(fù)議申請決定，這一事實也說明河南省人民政府得到有權(quán)機關(guān)的確認(rèn)，已經(jīng)掌握了國務(wù)院法制辦公室的批復(fù)。而河南省人民政府于2015年3月才對行政復(fù)議案件恢復(fù)審理，且辯稱鄭州中院針對類似案件作出生效判決是其恢復(fù)審理的原因，顯然與邏輯不符：在法院作出判決前河南省人民政府已經(jīng)就類似案件作出了行政復(fù)議決定。河南省人民政府中止行政復(fù)議案件審理的原因是國務(wù)院法制辦公室未對其請示作出批復(fù)，恢復(fù)審理的原因是“中止的原因已經(jīng)消除”，這應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院法制辦公室已對其請示作出了批復(fù)，河南省人民政府答復(fù)“申請獲取的政府信息不存在”的理由就不能成立。故請求撤銷河南省高級人民法院（2016）豫行終1536號行政判決，依法提審此案并予改判。

本院認(rèn)為：本案的爭執(zhí)是，再審申請人張先生向再審被申請人河南省人民政府申請公開國務(wù)院法制辦公室關(guān)于調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍的批復(fù)，再審被申請人作出答復(fù)，告知其申請獲取的政府信息不存在。一審法院認(rèn)為，“按正常邏輯推理應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院法制辦公室針對相關(guān)問題作出了回復(fù)”，故撤銷被訴答復(fù)，判令河南省人民政府重新答復(fù)。二審法院則認(rèn)為，“綜合雙方所舉證據(jù)，不能得出張先生所申請政府信息真實存在的結(jié)論，張先生亦沒有提供該政府信息由河南省人民政府保存的相關(guān)線索，故人民法院不能作出責(zé)令河南省人民政府公開相應(yīng)政府信息的判決”，遂撤銷一審判決，駁回張先生的訴訟請求。根據(jù)《政府信息公開條例》第二條以及第二十一條第三項的規(guī)定，本院更支持二審法院的觀點，因為行政機關(guān)提供政府信息的前提是政府信息確實存在。所謂確實存在，是指政府信息客觀存在，而不能依據(jù)邏輯進行想當(dāng)然的“推理”。在沒有確鑿證據(jù)否定行政機關(guān)關(guān)于政府信息不存在的答復(fù)，或者在申請人提供不出政府信息確實存在的相關(guān)線索的情況下，一般不宜判決行政機關(guān)重新答復(fù)。再審申請人的再審理由也主要是從邏輯推理的角度堅持認(rèn)為政府信息存在，本院對此不予支持。

再審申請人還質(zhì)疑：“二審開庭時，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，再審被申請人的兩名出庭人員均未持有行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，不符合出庭應(yīng)訴的法定條件”。對此本院認(rèn)為，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有利于維護司法權(quán)威，和諧官民關(guān)系，促進行政爭議的順利解決。《中華人民共和國行政訴訟法》第三條第三款雖然確立了“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”的原則，但同時也允許有“不能出庭”的例外。據(jù)此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十九條第一款的規(guī)定，“涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。”除上列情形之外，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴的，不構(gòu)成違反法定程序。即使行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴而不出庭應(yīng)訴，人民法院所應(yīng)采取的處理方式也是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十二條規(guī)定的“記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關(guān)機關(guān)依法作出處理”。如果案件裁判結(jié)果正確，不能僅以行政機關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴發(fā)回重審或者提起再審。此外，再審申請人提出“再審被申請人的兩名出庭人員均未持有行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)”，是對法律制度的誤解。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。”這里的“委托”，屬于訴訟代理范疇，委托訴訟代理人的當(dāng)事人是被訴行政機關(guān)，而非行政機關(guān)負(fù)責(zé)人。對此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十一條第二款所規(guī)定的“行政機關(guān)委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交加蓋行政機關(guān)印章的授權(quán)委托書”，已經(jīng)清楚地說明問題。質(zhì)疑出庭人員未持有行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，沒有法律依據(jù)。

至于再審申請人提出的二審審理期限過長的問題，因其同樣不構(gòu)成《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第五項規(guī)定的“違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的”情形，本院亦不予采納。

綜上：再審申請人張先生的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人張先生的再審申請。

審判長　　李廣宇

審判員　　閻　巍

審判員　　仝　蕾

二〇一八年四月二十五日

法官助理 駱芳菲

書記員 王昱力

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