資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革，一度影響了全國農村基層的實踐，并被政策部門和理論界寄予很高期待。“三變”的核心是通過土地確權和土地入股，讓農民獲得財產性收益。武漢大學社會學院院長賀雪峰教授在《國家治理》撰文指出，從六盤水市“三變”改革的實踐來看，只有具有特殊區位和資源優勢地區的農村，才有可能通過“三變”讓農民獲得財產性收益。農民致富的主戰場是城市，因為城市具有遠多于農村的市場獲利機會。農村是農民萬一進城失敗的最后退路，是缺少進城機會農民的基本保障。

正確把握新時代鄉村建設的方向與著力點

——基于對貴州省六盤水市“三變”改革的思考

賀雪峰

2025年中央一號文件指出要“穩定和完善農村土地承包關系”“管好用好農村資源資產”“創新鄉村振興投融資機制”。對于如何健全要素保障和優化配置體制機制，發端于貴州省六盤水市的“三變”改革——“資源變資產、資金變股金、農民變股東”值得思考和討論。“三變”改革于2017、2018年兩次寫入中央一號文件，全國部分省市自治區也試行了“三變”改革。2017年中央一號文件提出要“從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力”。2018年中央一號文件提出：“要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統性、整體性、協同性。”“推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制”。“三變”改革不僅在實踐層面被地方各界寄予很高期待，而且受到理論界的高度關注和研究探討。

“三變”改革的核心內容與現實挑戰

“三變”改革實質

六盤水市“三變”改革，“實質上是在明確產權的前提下，整合農村閑置、零散資源，改變其配置和使用方式，通過股份合作制讓其順利與現代產業發展要素結合，創造出新的經濟增長和價值增值空間”。資源變資產，就是將村集體的土地、耕地、草地、水域等自然資源和房屋、建設用地等使用權，作為可經營性資產經評估折價，通過合同、協議等方式投資入股到經營主體，按股獲得股權收益。資源變資產，是要將“死資源”變成“活資產”，是要變“黑資源”為“綠資源”，讓綠水青山變為金山銀山。資金變股金，就是在不改變資金使用性質和用途的前提下，把各級財政投入到農村的發展類、扶持類、扶貧類、生態治理類資金（補貼類、救濟類、應急類資金除外），集中投入到各類農業經營主體或效益好的經營項目中，量化為村集體或村民的股金，讓村集體或村民享有股份權利。農民變股東，就是讓農民自愿將個人資源、資產、資金、技術發展要素入股到農業經營主體，成為股東；通過把農村自然風光、名樹古屋、民族文化、民俗風情等資源作為資產折價入股經營實體，成為股東。

具體地，六盤水市推進“三變”改革的過程中主要有兩種股權收益實現模式。一是直接興辦或引進優勢產業項目，賺取項目經營收益。二是入股效益穩定的經營項目，直接獲取投資收益。前者如地處鐘山區梅花山的高爐村將山地資源、氣候資源入股，建設了國際滑雪場。后者如鐘山區將部分財政資金整合起來，入股到縣城及其以下區域農商行，把股份量化給困難群眾，將困難群眾特惠貸款入股到全區規劃建設的智能停車場項目，建成后可覆蓋14000多個農村人口和3700多個城市人口。通過政府的積極介入，讓困難群眾可以入股到原來沒有機會參與的那些效益穩定、持續經營的項目中，將財政資金的“一次性”投入轉變為困難群眾的“持續性”增收。

六盤水市“三變”改革的實質就是，農民將所有可以折算入股的資源都折算加入進行投資的經營主體，形成一個以經營主體為主，也包括將各種資源折算入股的農民（股民）的股份制企業。為了照顧農民利益，消除農民入股的顧慮，經營主體往往以前面三年給農戶保底租金，后續給農民保底分紅且持續增加分紅金額的條件來簽定合約，因此，這樣的股份制企業帶有股份合作制的特征，又帶有向農民租用資源的特征。

經營主體之所以會愿意接受對村民有利而對自己不利的合約，有兩個原因：一個原因是經營主體看好村莊的資源，或者地利，或者資源優勢突出，比如環境優雅、文化奇異、氣候獨特，從而可以保證在此地投資有其他地方投資所不具備的優勢，并因此可以保證從市場上獲利；另一個原因是非經濟力量的驅動，比如政府導向。政府導向又有兩種，一種是通過政策鼓勵，比如給予政府獎補資金，或給予特惠政策，一種直接是政府平臺公司，平臺公司不只是出于經濟考慮而是要履行社會責任。

“三變”改革的成功前提與現實挑戰

無論以上哪一個原因，經營主體到村莊投資必須要能從市場上賺錢獲利，經營主體要從市場上獲利，就要在激烈的市場競爭中具有優勢。具有優勢是指，要么有完善的股份制合約，降低企業組織成本和制度成本，從而具有與市場上其他同類企業競爭的能力；要么經營主體進入的村莊具有獨特優勢，這個獨特優勢使企業可以產生超額利潤，從而覆蓋或抵消因為合約不完善帶來的高組織成本與制度成本。

從六盤水市“三變”改革的實踐來看，具有影響也是作為成功典型的幾個“三變”案例，幾乎都是具有獨特資源或區位優勢的農村，且都有政府大量資金投入的支持。

中國農村絕大多數土地都屬于村集體，都是承包給農戶的。進入農村尤其進入農業領域時，經營主體往往要與農戶打交道。分散的一家一戶農戶與經營主體對接成本很高，如果通過村社集體牽頭組織，或通過“三變”讓農村土地、勞動力與外來經營主體以較低成本結合起來，外來經營主體就可以有低成本與土地結合起來的優勢，從而就更有可能從市場競爭中獲利。也就是說，“三變”改革使得外來經營主體（資本）更容易與農民土地結合，從而更容易在市場競爭中處于優勢位置，也就可以讓率先進行“三變”改革的農村和農民獲益。

需要注意的是，中國許多農產品供給是高度競爭且過剩的，尤其在當前一家一戶以老人農業為顯著特征的情況下，資本進入農業的成本高、風險大。很難想象有資本進入農業，僅僅因為“三變”而容易與土地結合，這個資本就具有穩定的絕對優勢。何況，“三變”強調了對農民利益的保護，使企業組織成本和制度成本更高。更何況，六盤水是大山區，其土地地力、易耕性與區位都遠不及全國絕大多數一般農業地區，“三變”即使可以讓資本與一家一戶農戶更容易對接上，在缺少獨特優勢的六盤水其他農村，其結果就不一定這么樂觀。

假設外來資本可以順利與村莊土地結合起來經營農業，外來資本生產的農產品（或旅游產品）要到市場上銷售，但在農產品高度過剩且競爭的條件下，普通農產品可能缺乏競爭力。其中原因有二：一是“三變”必須給當地農民更多利益，二是農業生產條件相比其他農村沒有明顯優勢。“三變”即使可以讓資本更容易與土地結合起來從而降低資本進入村莊的成本，也無法覆蓋高組織與制度成本，以及不利農業生產條件所提升的成本。簡單地說，經營主體通過租用農民土地來進行農業生產，效率比所謂股份合作制企業要高得多。當前時期，資本在農村大規模租地已相當容易且相當普遍，只是租地農場主未必競爭得過小農戶，即使有政府補貼，部分到農村租地的資本最后都破產跑路了。六盤水進行“三變”改革的一個理由就是為了防止資本進村租地破產后跑路。可以想見，只要虧損，無論租地農場主還是股份合作制都會破產，資本同樣也都得跑路，留下來的麻煩則歸地方政府。

因此，六盤水市“三變”改革比較成功的是那些具有獨特區位和資源優勢的農村，經營主體（資本）進入這些農村后，即使組織成本和制度成本比較高，也可能通過當地的獨特優勢所帶來的定價權溢價覆蓋制度成本。

不過，要將獨特優勢變成市場優勢還有大量的工作要做，既要有可持續的投入，又要有強有力的宣傳引導，從而將獨特優勢變成具有溢價的市場品牌。可以說，全國每個地區都有具有獨特性的村莊，卻只有極少數幸運兒成為了明星。在正常情況下，經營主體是不會因為“三變”就進入到村莊投資搞建設的，為了吸引經營主體入場，政府往往給予資本以政策優惠，以及財政和金融支持，甚至會給予特惠政策。資本若因此進場到村莊，有可能隨著政府政策支持力度的降低，經營出現困難，最后不得不跑路。

增加農民財產性收入的基本邏輯

目前，農村土地能成為財產性收益的有三種情況。第一種情況是國家建設要征用農民土地，從而給予農民征地拆遷補償。第二種是沿海農村工業化地區，在《中華人民共和國土地管理法》頒布前，將大量農地直接用于建設，形成了當前所謂農村經營性建設用地，這部分土地性質是集體的土地，卻又已經搞了建設，從而形成了建設用地的歷史遺留問題。集體土地搞建設可以獲得集體土地非農使用增值收益，這部分收益成為珠三角、長三角農村集體和農民最為重要的集體經濟收入，也是農民分紅的來源。當前全國還有4000多萬畝集體經營性建設用地，這部分建設用地用于搞建設，享受到與國有建設用地同價同權的政策優惠，而珠三角、長三角又有大量二三產業需要在土地上搞建設，就使得占有集體經營性建設用地的珠三角、長三角村社集體有了一筆不菲的集體經營性建設用地租金收入，農民參與分紅也就有了財產性收入。這筆財產性收入來源于兩個同時起作用的方面：一是有集體經營性建設用地，二是當地有對集體經營性建設用地的需求。對建設用地需求越強烈，集體經營性建設用地租金就越高。在貴州農村，即使有集體經營性建設用地，往往也沒有特別強的需求，所以就沒有或只有很少的租金。第三種情況是通過城鄉建設用地增減掛鉤政策，將中西部農村農民宅基地復墾形成建設用地指標，進行指標交易，從而讓農民獲利，這樣一種指標交易本質上是轉移支付，因為增減掛鉤并未創造出任何財富，不過是轉移了財富而已。

也就是說，農民從土地中獲得非農業產出的財產性收益，前提是城市建設、二三產業發展需要建設用地。當前國家建設用地的政策是，通過征用農村集體土地用于搞建設，國家征用土地只可能在有需要搞建設的地方進行，需要搞建設的地方大多是二三產業發展快的地方，包括沿海城市經濟帶和大中城郊區。沒有二三產業的發展，沒有對建設用地的需求，就不可能產生出建設用地的價值，不可能無緣無故產生出大量土地上的財產性收入，土地不可能無緣無故顯化出所謂巨大價值，農民也不可能無緣無故突然多出一筆巨大財富。

當前正處于史無前例的新型城鎮化進程中，越來越多農民進城，在特定情況下，農村仍然蘊藏著各種獲利機會。尤其是一些農村具有顯著區位優勢和資源優勢，加以開發就可能為城市居民提供鄉村旅游甚至康養避暑的空間，這些鄉村也就可以在村莊中創造各種獲利機會，農民不用外出就可以獲得就業機會。農民在自己的土地上發展農旅，可以獲得不低于進城務工的收入，這正是我國一直倡導的發展農村一二三產業的思路。

區位優勢是交通方便，距大中城市比較近，可以為城市市民提供就近的農旅體驗。資源優勢是本地具有良好生態，山川河湖美不勝收，或海拔較高適合避暑。面對城市市民強烈的農旅體驗需求，這類農村具有就地開發的顯著優勢。

一般來講，當前農村土地承包經營權屬于一家一戶，農戶相對分散，分散農戶很難集中起來搞高質量可持續有規劃的開發。一家一戶無序開發很難將區位優勢和資源優勢變現。因此，那些不僅有區位優勢和資源優勢，而且可以組織起來搞建設的村莊就更容易將優勢變現，實現村莊繁榮、農民富裕。把農戶組織起來往往需要有堅強有力黨支部的領導，黨支部領導的關鍵是有一個能人黨支部書記。村支書通過對村莊村民的充分動員，達成共識，形成一致行動，有錢出錢，有力出力，并找到政策幫扶，將村莊的優勢變現。

有區位和資源優勢的村莊，各種經營主體（城市資本）也有意通過介入其中以實現企業利益。村集體通過資源變資產，農民變股東，加入到資本為主所形成的股份合作制公司中來，就可以獲得超額利潤，用這個超額利潤來覆蓋農民占有股份的保底分紅，仍然有利可圖，公司運作就可以持續，村莊就更加美好，農民也更加富裕。

既然是市場的，就可能失敗。由資本與農戶通過村社集體組織的股份合作制公司如果經營失敗，則這只是市場中眾多經營主體破產的一部分。入股農民希望通過入股來獲得財產性收益，也就必須要承擔公司萬一破產所帶來的損失與風險。

在農業產值占比不足GDP的7%，農文旅市場相對有限且未來仍然有30%以上農民要依靠農業來獲得收入的情況下，過度向農村投資是不明智的，很容易出現各種農產品（包括農文旅產品）的過剩。市場有風險，極少數具有區位和資源優勢的農村，無論是通過村莊自組織，還是通過引入資本對接村莊的他組織，都很可能成功，而盲目效仿者則很可能失敗。成功了收益屬于資本和農民，失敗了損失也歸資本和農民承擔。

因為存在市場風險，無論是資本還是農戶都會慎重對待合作，不會出現大量非理性的注冊公司。一般來講，具有區位優勢和資源優勢的地區，本來就有優勢，就不應當再進行不必要的財政支持以及政策扶持。當然，對缺乏資源的地區進行特殊的財政支持和政策扶持也需要考慮方式方法，不能讓不具有區位和資源優勢的農村去與有優勢農村同質競爭。國家財政資源很大一部分要用于缺少優勢的普通農村，以維持農村資源（人財物）流入城市之后的基本生產生活秩序。

當前我國鄉村建設應把握好的重點

對于全國普通農村來講，農村青壯年進城，中老年人留村，富裕家庭進城，相對弱勢家庭留村。這樣一來，不少農村形成了以老年人種自家承包地為主的老人農業格局。老人農業的好處是，缺少城市就業機會的老年人在農村可以與土地結合起來，因此就有了農業收入、就業和因為勞動所建立起來的社會關系與自我生命體驗。同時，因為農村青壯年進城和富裕農民家庭進城，他們讓渡出之前的農村獲利機會，就使得部分留守農村的青壯年通過擴大經營規模、提供社會化服務、經營小手工業或代銷服務而致富。

毫無疑問，農民有著強烈的致富動力，不過，對絕大多數農民來講，他們致富的主戰場目前仍是在城市，城市有著遠比農村多的獲利致富機會。正是有越來越多農民進城獲利，留守農村的農民就有更多農村資源可以使用，從而就更可能通過農村和農業就業來提高收入。當前中國采取的是保護型體制，將所有城市機會向農民開放，而限制城市資本下鄉，從而使農村成為了留守農民的基本保障和進城失敗農民的最后退路。村社集體和傳統熟人社會所形成的與市場體制有差異的社會體制，使得即使收入較少的農民也可以在農村安居，過農村的體面生活，而不是到城市漂泊流浪。正是農村社會體制為城市高度競爭的市場體制提供了對沖與平衡，從而使農民既可以到充滿機會也充滿風險的城市市場上拼搏獲利，又可以在萬一失敗時返鄉生活。

總體來講，城市化進程中農村人財物資源都是流向城市的，在這種情況下面，要維持農村基本生產生活秩序就需要有國家資源的輸入。當前國家每年投入“三農”領域的財政事業經費持續超過2萬億元。正是國家財政投入和農村新生的社會結構，使不少普通農村保持了基本生產生活秩序。

不過，這個過程中也存在著明顯的問題，那就是隨著國家資源下鄉，農民在村莊公共事業建設中的積極性未充分發揮。過去農村公共事業都是依靠內部籌資籌勞進行建設的，幾乎所有建設的公共品都與村民需求密切相關且建設高效。在國家供給農村公共品的時候，國家資源投入可能不完全與村民群眾需求對接。如何讓國家資源投入與農民主體性調動相結合，用有限資源建設更加符合農民群眾需要的美好幸福生活，將農民動員起來自己建設自己的美好幸福生活，是當前鄉村治理中的關鍵問題。

也就是說，當前全國絕大多數農村的核心問題是將村民組織起來，共同建設自己的美好幸福生活，其中關鍵是農民群眾有能力將國家轉移到農村的資源有效利用，提升農村生產生活水平。鄉村建設的重點是為缺少城市就業機會的相對弱勢的農民提供同樣會越來越好的生活。

城市是一個更加市場化，競爭也更加激烈的環境，市場中充滿機會，因此可能成功；市場也有風險，因此可能失敗。進城農民萬一失敗，他們還可以退回農村，這正是改革開放以來中國農村的現代化進程可以一直保持穩定的一個關鍵。

農村土地制度改革應謹慎設計、推進。市場有風險，農村土地制度改革若僅通過確權和引入資本讓農民變股民，需要實踐中確實讓農民從獲得的財產性收入中致富，而不能讓農民失去基本生產資料。

相對來講，如果將鄉村建設的重點放在社會建設方面，放在公共事業建設方面，則鄉村建設的重點就是通過自上而下的國家轉移資源與農民群眾自下而上的公共品需求的對接，以達到通過國家資源輸入激活村莊內部動力，激發村莊內部積極性，提升村民群眾的主體性。

來源 | 《國家治理》2025年第4期

原文標題 | 正確把握新時代鄉村建設的方向與著力點——基于對貴州省六盤水市“三變”改革的思考

作者 | 武漢大學社會學院院長、教授 賀雪峰

編輯｜程靜靜

新媒體編輯 | 王 洋