2025年的4月，必將被歷史銘記。愚人節后的第一天，美國總統特朗普在白宮簽署行政令，宣布對交易伙伴加征10%的“最低基準關稅”，并對“貿易失衡嚴重”的國家在10%的基礎上征收更高的“對等關稅”。其中，對中國征收的關稅為 34%，加上特朗普此前加征的20％關稅，累積稅率高達54％。

其他被加征“對等關稅”的國家和地區還有歐盟20%、巴西和英國10%、瑞士31%、印度26%、韓國25%、日本24%、印尼32%、印度26%，以及泰國36%，等等，中國臺灣也被加征32％的關稅。早先已被美國加征關稅的鋼鋁、汽車、銅、藥品、半導體和木材未被納入這次“對等關稅”納稅范疇。

一箭多雕，關稅架構環環緊扣

當天，特朗普在白宮玫瑰花園舉行的記者會上稱，“幾十年來，美國被遠近各國、敵友雙方掠奪、洗劫、蹂躪和劫掠”，美國將“以其人之道還治其人之身”。他還將關稅新政美化成“經濟獨立宣言”，會“讓美國再次富裕”，甚至夸張地將4月2日稱為美國的“解放日”。

根據美方官宣，對所有交易伙伴加征的10%基準關稅定于4月5日生效，“對等關稅”則于4月9日生效。

特朗普孤注一擲揮舞關稅大棒不足為怪。早在競選期間，他就對美國的巨額貿易逆差耿耿于懷，并推出了三大關稅戰略：一是針對特定行業或國家（如鋼鐵和中國）的不公平貿易行為進行補救，刺激對美投資，加速制造業回流步伐；二是將加征關稅作為美國聯邦收入的一大來源，填補減稅政策帶來的財政缺口；三是以關稅為施壓工具，與墨西哥等國就芬太尼和非法移民等問題進行談判，迫其讓步。

如果說當時人們對特朗普激進的貿易政策有點將信將疑的話，那么，過去三個月的事實證明，與西方政壇司空見慣的競選套數“說一套，做一套”不同的是，特朗普不折不扣地兌現了選諾言，且還變本加厲，有過之而無不及。

不過，特朗普加征關稅絕非“公牛進入瓷器店”似的莽夫游戲，其“基準關稅”輔之以“對等關稅”的結構設計可謂費盡心機，刀刀見血。任何一個貿易伙伴即使獲得“對等關稅”減免，也有10%的基準關稅稅率兜底，從而放大了美國關稅戰略的有效性，為美國工業和就業增長，也為減少聯邦預算赤字、延長《減稅與就業法案》提供了長期的基礎性保護。

人們不禁要問，特朗普“冒天下之大不韙”升級關稅戰的頂層思維和底層邏輯究竟是什么呢？

吸引資金回流，復興制造業

特朗普關稅新政的首要任務是促進、保護和鼓勵對美國制造業的投資，重振美國制造業，創造就業機會和促進工資增長，特別是在鋼鐵、汽車、電子等潛力尚未被充分開發的行業，并尋求更為廣泛的經濟效益，助推美國經濟回歸正軌，走生產主導型繁榮之路。

為什么要這么做？因為在特朗普們的眼中，過去幾十年，美國貿易逆差屢創新高。尤其令他們不能容忍的是，一些國家通過傾銷、政府補貼等不公平貿易行為不斷蠶食美國市場，逐漸形成了美國人消費、其他國家生產的格局，致使美國制造業遭嚴重削弱，產業空心化現象日趨嚴重。

更難堪的是，制造業在其他發達經濟體并未受到冷落，德國、韓國和日本一直保持在GDP的19-25%左右，即使像瑞士、芬蘭和奧地利這樣的高成本國家，也維持在15%左右，甚至更高。而目前制造業僅占美國GDP的約10%，遠低于上世紀50至70年代21-25%的占比。

中國制造的崛起也讓美國焦慮。去年10月，聯合國工業發展組織（UNIDO）一份報告指出，全球制造業正加速向亞太地區的中高收入國家轉移。作為目前全球唯一的制造業超級大國，中國的制造業產值已占全球總量的35%，預計到2030年，將進一步增長至45%，相當于四個美國的制造業總產值。

而屆時美國在全球生產中的占比將從2000年的25%降至11%，日本和德國的占比將分別下降至5%和3%。中國的制造業產值將超越所有發達國家和地區的總和。在這樣的背景下，可以說，特朗普的關稅新政實質上就是美國制造業的復興戰略。

促進就業，提高工人待遇

長期以來，為了降低成本和尋求更高的效率，許多美企將生產設施轉移到海外，導致美國制造業崗位流失，大量產業工人失業，尤其是在鋼鐵、汽車和紡織等行業，影響了就業市場和產業結構，也加劇了收入不平等，中產階級利益受損。

拜登上臺后通過《晶片與科學法案》（CHIPS）、《通脹削減法案》（IRA）等政府補貼措施引導投資進入國內制造業，取得了一定的成效。美國制造業現有約1300萬個就業崗位，已出現回暖跡象，但與1979年的1930萬峰值仍有約500萬的差距。

對 “關稅人”特朗普而言，要振興制造業，打起關稅主意很正常。其底層邏輯簡單直接：要來美國銷售產品，就必須將生產線轉移轉移過來，否則，就會面臨高關稅后果。他的如意算盤是借此刺激對美國制造業的投資，創造穩定的高薪就業崗位，服務美國經濟和工薪階層的長遠利益。

他自認為這樣做不是離經叛道，而是矯正美國經濟的航向。現在許多共和黨人仍津津樂道特朗普2018年開征鋼鋁關稅的成功先列。他們稱，此舉刺激了數十億美元的私人投資，增加了數千個新就業崗位，短短兩年，美國鋼鐵產量就增長了7.6%，鋁產量增長了40%。

這些崗位提供的薪酬也相當可觀，年均收入達10萬美元。美國經濟政策研究所(IPS)數據顯示，與許多低薪服務業不同，制造業提供的平均薪酬比私營部門、零售業和休閑和酒店業分別高出14%、89%、144%，而且每增加一個制造業崗位，就會在供應鏈、服務業和公共基礎設施領域增加5-7個就業崗位，為長期被自由貿易政策遺忘的中小城市、工業區注入了新的活力。

不久前，美國繁榮聯盟（CPA）以普征10%基準關稅為模型測算出加征關稅的好處：其一，新增280萬個就業崗位；其二，經濟增長7280億美元；其三，聯邦政府收入增加2630億美元；其四，家庭實際收入增加5.7%（約合4252美元）。

在美國貿易保護組織看來，這次特朗普推出的關稅新政遠高于這一基線，顯然將帶來更多益處，還可望通過振興制造業增強供應鏈彈性、刺激創新，確保美國在全球技術領域的領先地位，“標志著美國朝重新工業化、恢復經濟實力和安全方面邁出了關鍵一步”，具有里程碑意義。

減少預算赤字，填補資金缺口

眼下，美國國債規模已逾36.2萬億美元，主要分為政府間債務和公眾持有債務兩部分。其中，公眾持有的債務超過28.9萬億美元，且增勢不減。4月10日美國財政部資料顯示，2025財年上半年(2024年10月至2025年3月)美國聯邦財政赤字達1.307萬億美元，創美國史上第二高同期赤字紀錄，僅次于2021財年上半年的1.706萬億美元，一大原因是聯邦政府在公共債務上的利息支出創下新高。

此前兩周，美國國會預算辦公室發布的《長期預算展望：2025年至2055年》報告顯示，受大額赤字推動，2029年公眾所持聯邦政府債務規模與GDP之比將超過二戰后歷史高點，從2025年的100%增至107%，且將繼續增長。到2055年將達到156%，占GDP的7.3%。

此外，2017年特朗普第一任期通過的《減稅和就業法案》（TCJA）中針對個人和企業減稅的一些“落日條款”將于今年12月31日到期。共和黨和民主黨在減稅問題上分歧嚴重，即使在共和黨內部也存在分歧，其矛盾焦點是如何平衡大規模減稅與財政可持續性之間的關系，以及削減社會福利爭議，這可能導致后續立法進程復雜化。

如果特朗普未能兌現對選民的承諾成功推動減稅延期，相關優惠將在2026年恢復到2017年以前的水準，這將大大增加個人和企業的稅負，尤其是高凈值人群，這將影響共和黨在明年中期選舉的表現，這是特朗普無論如何都不想看到的。

不過，在共和黨主控國會兩院的情況下，這種情況料難發生。4月5日凌晨，美國參議院以51比48的微弱優勢通過了大規模減稅和提高政府負債限度為主要內容的“預算協調”議案，并已送交眾議院審議。一旦通過，共和黨可望繞過"冗長辯論"規則，在民主黨反對的情況下，以簡單多數即可通過稅收、邊境安全和軍事優先事項法案。這將有效緩解特朗普貿易政策帶來的市場不確定性，同時避免今年8月陷入債務上限危機。

據美國國會預算辦公室估算，延長有效期將使聯邦預算赤字未來10年增加約3.7萬億美元，聯邦債務總額占GDP之比到2034年料將升至116%，達到二戰以來歷史最高水準。為此，如何平衡減稅產生的財政缺口迫在眉睫。無論如何，僅靠削減強制性支出是不夠的，在“節流”的同時還需“開源”。怎么開源？加征關稅成為特朗普的優先選項。

烏云密布，特朗普不會輕易收手

特朗普關稅新政推出后很快就出現反復。4月9日，“對等關稅”生效不到13小時，特朗普突然宣布，對沒有采取報復措施的逾75個國家國家暫停征稅90天，但10%“基準關稅”維持不變。與此同時，中國被排除在此次暫停征稅的范圍之外，美國對華關稅戰不斷升級，除加征34%“對等關稅”外，又連續兩次加碼，迄今總稅率已爆增至145%。

4月11日深夜，美國海關和邊境保護局（CBP）發布公告，列出一長串“對等關稅”豁免清單，包括20個電子產品類別。其中，智慧手機、筆記型電腦、硬碟、平板顯示器、部分晶片以及用于制造半導體的機器等熱門電子產品均符合豁免條件。這意味被納入清單的中國造電子產品將不受高額關稅影響。

對美方政策大轉向有各種各樣的解讀，有人興高采烈地說特朗普“認慫”了。這只是一廂情愿。說到底，特朗普翻云覆雨只是實現美國經濟目標和經濟以外其他目標的一種手段，也是通過微調避免關稅戰反噬美國自身經濟的有心之舉，無不體現了“美國優先”的邏輯脈絡。

事實也的確如此。4月14日，特朗普在“真相社交”平臺上再度重磅發文：“其他國家以貿易不平衡和非貨幣性關稅壁壘對待我們，沒有人能‘逃脫’，尤其是中國。它迄今為止對待我們最糟糕！” 他澄清說，“周五并沒有宣布任何關稅‘豁免’。這些產品仍需繳納現有的（對中國）20%芬太尼關稅，只是被轉移到了另一個關稅‘類別’。”

由是觀之，如果特朗普的關鍵目標是吸引企業回流，振興美國制造業，那么，這次加征關稅的很大一部分關稅將長期存在。不然，就難以吸引企業進行長期投資。特朗普亦已明言，若與有關國家達不成協議，90天后還會恢復加征“對等關稅”。有理由擔心，特朗普關稅新政僅是振興美國制造業的第一步，而不是終點。除非特朗普如愿以償，或高關稅被證明損害美國國經濟，否則，要指望他改弦易轍談何容易。

我們必須清醒地意識到，由美國加征高關稅帶來的貿易轉移效應恐逼迫一些國家設置更多貿易壁壘保護本國制造業，最終導致包括美國在內的多輸局面，嚴重破壞國際貿易體系。從某種角度看，全球貿易環境已被重置。對此，國際社會必須有充分的準備，重申對國際貿易規則的承諾，旗幟鮮明地反對貿易保護主義，齊心協力反制特朗普的“倒行逆施”。只有這樣，才能挽狂瀾于既倒。

來源：香港經濟導報

作者：張介嶺 太和智庫高級研究員