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中國經濟的三個重大階段轉換與“十五五”時期宏觀政策的“雙主線”

馮明

中國社科院宏觀政策與評價研究室主任、研究員

中國社科院大學博士生導師

中國經濟目前正在經歷工業化進程、城鎮化進程、人口結構的三個重大階段轉換，這三個重大階段轉換影響到經濟社會運行的方方面面。為了適應這三大階段轉換，從宏觀政策的角度，建議“十五五”時期采取雙主線的策略進行布局。

第一，從工業化進程來看，一個基本判斷是：我國以重化工業為代表的傳統工業化發展階段已基本完成，接下來產業向高端化、數智化、綠色化轉型升級的任務更趨緊迫。產業層面的數據如圖所示，傳統工業化階段諸多具有代表性的主要工業品的產量指標中，一部分已經過峰值進入下行通道，另外一部分指標雖未明顯回落但增速也明顯放緩。其中汽車產量具有一定特殊性，2017年實際上就出現過一次峰值，近幾年受兩大結構性因素驅動再次進入增長區間：一是新能源汽車加速替代傳統燃油車形成增量空間，二是國際市場拓展帶動出口規模持續擴大。若剔除這兩大結構性因素的影響，汽車產量指標亦已進入平臺期。

第二，從城鎮化進程來看，一個基本判斷是：中國城鎮化進程的“加速期”正在逐步進入尾聲，接下來會逐步向“成熟期”過渡，城鄉融合發展更為迫切。經典的城鎮化理論把一個國家的城鎮化進程概括為一個躺平的S型曲線，先是起步期，然后是加速期，最后是成熟期或平穩期。我們在2023年撰寫的一篇文章中把加速期又細化分為兩個階段，一個是加速期的前半程，一個是加速期的后半程。中國城鎮化加速期的前半程大概是二十世紀90年代中期到2015年前后，城鎮化加速期的后半程大致對應“十三五”“十四五”“十五五”時期。目前，加速期的后半程已經逐步接近尾聲。我們用國際樣本做了一個計量模型，大概的預測結果是，到2035年常住人口城鎮化率將達到大約77%左右。

在此期間，城鎮化會呈現出一些特點：一是城鄉融合發展的迫切性增強，時機也更為成熟。二是人口和產業在地理上更趨集聚。三是房地產發展進入新階段。四是基建投資結構發生較大變化。此外，從宏觀戰略層面看，更為關鍵的一個問題在于——面向2035年和2050年的中國城鄉關系的理想形態應如何構建？這一戰略性課題需要產學研各界聯合開展研究。

第三，從人口結構來看，一個基本判斷是：“人口數量紅利”在減弱，人口結構老齡化和少子化挑戰加劇，同時人口代際更替轉型的結構挑戰在加劇。人口結構變遷中的老齡化與少子化議題已引發廣泛關注，而人口代際轉型這一重大結構性變化同樣值得深入探討。新中國成立以來，年度出生人口規模存在顯著差異：1963年生育峰值將近3000萬，近年已回落到1000萬以下。從十年周期維度考察，1960—1969年（60后）出生人口總量達2.45億，構成我國人口結構的重要基數；隨后的70后、80后世代雖略有遞減，仍穩定維持在2億規模以上；然而00后群體數量已下降到1.6億。值得關注的是，近十年間恰逢兩大關鍵節點同步顯現：60后群體進入退休高峰期的同時，00后開始步入勞動力市場。此消彼長形成的約8000萬人口規模的落差，影響力不容小視——實際上，諸如英國、法國、德國等大國的民總量也不過6000萬至8000萬人。這種超大規模勞動力群體代際更替所引發的結構性變化，將對經濟運行機制產生全面而深遠的影響。

除了宏觀層面的人口結構變化之外，微觀層面也有大量的變化值得研究制定“十五五”規劃時重視。比如，中國的家庭結構已經發生根本性變化了，傳統上人們習慣于認為中國是一個大家庭主導的社會，但實際上根據第七次人口普查，戶均人口數已經下降到了2.6個人，很多城市1人戶家庭和2人戶家庭占比已經接近甚至超過一半。此外，如果單獨把消費者、企業家拿出來作為功能群體來看，都面臨結構轉型的問題。除了年齡層面，人口在地域結構上的變化也很劇烈，六普到七普的十年間，像廣東、浙江這樣的省份，增加了兩三個地級市意義上的人口數量，但也有些省份減少了一兩個地級市意義上的人口數量，這對于經濟地理的重塑也起到了非常大的作用。

一個國家的現代化過程中，通常都會經歷兩個人口“拐點”，一個是勞動年齡人口數量的拐點，另一個是總人口數量的拐點。這不光是中國發生的，實際上我們建立模型也能推算出來印度大概在什么時候經歷這兩次拐點。中國的第一個拐點大概發生在2011年前后，第二個拐點發生在2021年前后。當第一個拐點發生之后，緊接著2013年、2014年這幾年東南沿海的一些制造業企業就已經面臨招工難、留工難的問題。后來，到2015年中央提出了供給側結構性改革的一系列政策，其實都與供給側勞動年齡人口數量的基礎變化直接或間接相關。等第二個拐點出現之后，就不僅是供給端的影響，更多影響在需求端體現出來，這也是這幾年宏觀政策在逐步增加需求端權重的原因。

基于以上分析，建議“十五五”時期在宏觀政策上采取“雙主線”的策略進行布局：

第一條主線是深化供給側結構性改革，目標在于推動產業結構的轉型升級，培育壯大新質生產力。

其一，推動產業高端化轉型。一是以科技創新催生新產業。政府與市場分工協作，形成國家科研機構和高水平研究型大學深耕基礎科學創新和顛覆性技術創新，科技領軍企業主攻關鍵共性技術創新和前沿引領技術，各類大中小企業齊頭并進改進創新生產工藝流程的產學研深度融合的創新型產業生態，促進形成更多革命性技術突破，催生新產業、新業態、新模式。二是持續優化高端產業布局。構建全球科技前沿和產業前沿動態監測體系，及時根據科技前沿和全球產業鏈供應鏈格局變化，完善戰略性新興產業和未來產業布局，做到有進有出、動態調整，促進先進制造業和現代生產性服務業集群式發展。三是深化要素市場化改革，完善落后產能的市場出清機制，引導、激勵、促進優質生產要素向高端產業和高附加值環節流動，實現要素優化再配置。四是健全包括天使投資、風險投資、私募股權投資、上市融資、政府投資基金在內的科技金融體系，為科技創新和產業轉型升級提供多層次、多元化、全生命周期的金融服務支持，促進科技-產業-金融良性循環。

其二，推動產業智能化轉型。一是以數字經濟核心產業為先導，引領帶動經濟社會智能化轉型。統籌推進5G、大數據中心、智能路網等新型基礎設施建設和高效運營，加快新一代信息技術全方位全鏈條普及應用。二是促進實體經濟和數字經濟深度融合，運用數字技術為傳統產業賦能，帶動傳統產業數字化智能化轉型。大力發展工業互聯網，進一步鞏固我國產業基礎雄厚、門類豐富、配套齊全、反映敏捷、市場適應力強的優勢。三是加快應用場景布局，推動智能網聯汽車、無人配送、低空經濟等新技術在“十五五”時期擴大應用落地，以點帶面，提升交通物流領域的數字化智能化水平。四是以政府部門公共數據開發利用為突破口，帶動各類數據要素市場發展壯大。在鼓勵市場探索、及時總結經驗的基礎上，逐步建立數據要素權屬界定和利益分配制度，激活數據要素價值。

其三，推動產業綠色化轉型。一是加快建設新型能源體系。鞏固新能源技術優勢和產業優勢，提高非化石能源在能源結構中的占比，健全煤炭清潔高效利用機制。深化電力體制改革，建設全國統一電力市場，推廣儲能技術應用和儲能設施投資，增強電力系統對光伏發電、風力發電等新能源的消納能力。二是繼續提升新能源汽車市場占有率，降低交通運輸領域碳排放。推動電動汽車通過錯峰充電、車網互動、換電模式等多種形式參與電力系統調節，實現汽車充換電與電網深度融合。三是鼓勵支持傳統產業朝著綠色低碳化方向更新設備和改造工藝流程，促進降低能耗，增強減污治污能力。四是加快構建完善碳排放統計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系等基礎性配套制度，完善碳排放權定價機制，為擴大碳排放權交易市場創造更為有利的條件。以市場化手段引導能源優化利用，推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型，積極穩妥推進碳達峰碳中和。

第二條主線是實施擴大內需戰略，擴大居民消費，健全社會保障和政府公共服務體系，將旺盛的社會生產力轉化為實實在在的民生福祉。

其一，以“一老一小”為突破口，加快健全促進人口發展的政策支持和公共服務體系。一是完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會。加快研究出臺全國性的子女生育補貼計劃，降低年輕人生育、養育、教育成本。落實并不斷完善生育休假、生育補貼、個人所得稅抵扣等配套制度，健全普惠育幼服務體系。在勞動力市場上加強女性歧視方面的監督檢查和司法救濟，為婚育年齡女性營造公平的就業環境。多措并舉著力降低微觀家庭的綜合生育成本，推動生育率回升至合理區間。二是實施積極應對人口老齡化戰略。爭取用五年左右時間將全國平均城鄉居民基礎養老金月最低發放標準提高至500元以上。構建適合中國國情的家庭、市場、政府、社會分工協調的多主體供給、多渠道保障的養老體系。加快推動小區物業、醫院、市政交通、公共廁所、商場等公共設施的適老化改造。建立基本養老保險基礎養老金與經濟增速和物價上漲相匹配的調整機制。完善基本養老保險全國統籌制度，增強多層次養老保險體系的普惠性、公平性和可持續性。三是實施人力資本培育工程，促進人口高質量發展。根據產業結構和勞動力市場需求變化，及時調整優化高等教育和職業教育專業設置，促進勞動力市場供需結構再平衡。四是把穩就業尤其是青年群體就業擺在更重要的戰略高度。在制定實施宏觀政策過程中樹立就業優先導向，將財政補貼、稅收優惠、貸款貼息等政策工具與企業創造就業的能力相掛鉤。

其二，以戶籍制度改革和城鄉融合發展為切入點，深入推進新型城鎮，促進城鄉融合發展、一體化發展。一是加快推進戶籍相關制度改革。以新一代農民工等重點群體為突破口，實施新一輪農業轉移人口市民化行動，推動教育、醫療、養老等基本公共服務與經常居住地掛鉤，促進戶籍人口城鎮化率向常住人口城鎮化率收斂。對于個別放開戶籍限制條件尚不成熟的超大城市，深化探索居住證制度，逐步實現基本公共服務與居住證相掛鉤。二是加快促進城鄉融合發展。鼓勵有條件的地區率先試點城鄉經濟社會一體化管理，探索以城帶鄉、以城促鄉的經驗。支持各類生產要素在城鄉之間雙向高效流通，加快推進土地制度改革，實現建設用地指標在城鄉之間高效流轉和利用；探索技術下鄉和產業資本下鄉新模式，為農業現代化注入新力量。完善與農業生產相關的制造業和服務業配套體系，促進一二三次產業融合發展，提高農業全要素生產率。完善對農村地區弱勢群體的社會保障，做好社會政策托底工作。■

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