裁判要旨

對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對(duì)其是否合法以及明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。如果司法機(jī)關(guān)過(guò)早介入，就會(huì)有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑”。因原、被告提供的證據(jù)無(wú)法確認(rèn)涉案協(xié)議約定的“整個(gè)項(xiàng)目拆除及新建損失總金額”，且濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所認(rèn)為無(wú)法確定數(shù)據(jù)的真實(shí)性，不滿足重新評(píng)估的條件。因此，該金額尚需行政機(jī)關(guān)作出調(diào)查、認(rèn)定，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持適度謙抑，不宜替代行政權(quán)就涉案金額進(jìn)行查明和裁量，而是尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，且涉案協(xié)議明確約定損失總金額具體以第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)。因此，被告應(yīng)該按照協(xié)議的約定繼續(xù)履行委托第三方進(jìn)行審計(jì)的義務(wù)。

案例詳情

山東省無(wú)棣縣人民法院

行 政 判 決 書(shū)

(2023)魯1623行初80號(hào)

原告青島昌盛日電太陽(yáng)能科技股份有限公司

法定代表人李堅(jiān)之，董事長(zhǎng)。

被告某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)

法定代表人張立波，主任。

出庭負(fù)責(zé)人于恒軍，重大項(xiàng)目推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指揮部副指揮。

原告青島昌盛日電太陽(yáng)能科技股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“青島昌盛公司”）因與被告某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)”）繼續(xù)履行行政協(xié)議一案，向本院提起行政訴訟。本院于2023年9月15日立案后，依法向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書(shū)。因被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)向本院提出中止審理申請(qǐng)，經(jīng)審查，本院于2023年10月31日裁定中止本案的審理。2024年4月25日恢復(fù)審理后，依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告青島昌盛公司委托訴訟代理人朱烽玲、葉青，被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)出庭負(fù)責(zé)人于恒軍、委托訴訟代理人王長(zhǎng)征、孫澎到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原告青島昌盛公司訴稱(chēng)，青島昌盛公司經(jīng)相關(guān)部門(mén)督促建設(shè)濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“案涉項(xiàng)目”)，但案涉項(xiàng)目建成后相關(guān)部門(mén)要求青島昌盛公司拆除，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)承諾對(duì)青島昌盛公司進(jìn)行補(bǔ)償。2017年2月15日，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與青島昌盛公司就濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目整改拆遷與補(bǔ)償事宜簽訂《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“案涉協(xié)議”)，協(xié)議第二條約定，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)同意承擔(dān)項(xiàng)目拆除及新建損失,為整個(gè)項(xiàng)目拆除及新建損失總金額的50%(具體以第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn))。協(xié)議第四條約定，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)于2017年2月15日前撥付1 000萬(wàn)元補(bǔ)償款至青島昌盛公司賬戶,剩余補(bǔ)償款(具體以第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn))于第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)完成后，2個(gè)工作日內(nèi)前補(bǔ)貼到位。2017年3月，原、被告雙方再次簽訂協(xié)議，主要內(nèi)容與前述協(xié)議基本一致。2018年1月31日，濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所出具《資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告》，報(bào)告顯示濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司的土建工程及安裝工程的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估值為人民幣10 464.6萬(wàn)元，根據(jù)案涉協(xié)議相關(guān)約定,開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)于2018年2月2日前向原告支付補(bǔ)償款5 232.3萬(wàn)元。但是案涉協(xié)議簽訂且第三方審計(jì)部門(mén)出具最終審計(jì)結(jié)果后，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)僅于2017年2月16日向原告支付1 000萬(wàn)元、于2018年5月25日支付1 630萬(wàn)元，共計(jì)2 630萬(wàn)元，其后再未支付原告任何款項(xiàng)，原告多次追索均未果，現(xiàn)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條之規(guī)定訴至貴院，請(qǐng)求判令被告繼續(xù)履行案涉協(xié)議，立即向原告支付2 602.3萬(wàn)元補(bǔ)償款及利息(以2 602.3萬(wàn)元為基數(shù)，自2018年2月3日起至2019年8月19日按照五年期銀行同期貸款基準(zhǔn)利率計(jì)算，自2019年8月20日起至被告實(shí)際支付之日止按照五年期貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率即五年期LPR計(jì)算);本案訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。

原告青島昌盛公司向本院提交以下證據(jù)：

第一組證據(jù)：1、濱州昌盛某光伏漁業(yè)一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議（落款時(shí)間2017年2月15日）；2、濱州昌盛某光伏漁業(yè)一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議（落款時(shí)間2017年3月）；3、濱州漁業(yè)項(xiàng)目拆建評(píng)估報(bào)告。證明，2017年2、3月份原被告簽訂協(xié)議約定被告對(duì)濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目的拆除重建自愿賠償原告部分損失，數(shù)額為整個(gè)項(xiàng)目拆除及新建損失總金額的50%，被告指定由濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所對(duì)涉案項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所于2018年1月31日出具評(píng)估報(bào)告，評(píng)估價(jià)格10 464.60萬(wàn)元，根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議，被告應(yīng)補(bǔ)償原告5 232.30萬(wàn)元，但被告僅補(bǔ)償了2 630萬(wàn)元后，余款2 602.30萬(wàn)元一直未付。

第二組證據(jù)：4、框架合作協(xié)議；5、20兆瓦新能源藍(lán)色漁業(yè)基地項(xiàng)目合作協(xié)議；6、山東省建設(shè)項(xiàng)目登記備案證明（登記備案號(hào)：151600023）；7、土地轉(zhuǎn)租合同（合同編號(hào)：NESZ-YWS-201501269）；8、土地轉(zhuǎn)租合同附加協(xié)議（無(wú)棣永利-濱州榮盛、濱州昌盛、馬山子村委會(huì)）。證明，2014年12月和2015年5月原、被告兩次簽訂協(xié)議，確定了雙方合作關(guān)系，約定由原告主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資建設(shè)的相關(guān)工作，被告負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)項(xiàng)目需要的報(bào)批手續(xù)，包括協(xié)調(diào)提供符合項(xiàng)目建設(shè)要求的可租用地，因合同約定了原告需在取得備案后，于2015年底前完成全部投資并投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)土地租賃是由開(kāi)發(fā)區(qū)管委協(xié)調(diào)下，由開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土資源所見(jiàn)證下確立的租賃關(guān)系，這也導(dǎo)致了涉案項(xiàng)目在手續(xù)未全部取得前先行開(kāi)建，最終項(xiàng)目用地違規(guī)被要求拆除，被告因自身存在過(guò)錯(cuò)，故與原告達(dá)成協(xié)議，補(bǔ)償原告損失的50%。

第三組證據(jù)：9、某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土局關(guān)于某50兆瓦新能源藍(lán)色漁業(yè)基地項(xiàng)目擬用地塊的說(shuō)明（濱某國(guó)土資發(fā)[2015]7號(hào)）；10、某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局關(guān)于某50兆瓦新能源藍(lán)色漁業(yè)基地項(xiàng)目擬選址的函（濱某規(guī)建函[2015]6號(hào)）；11、某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局關(guān)于同意濱州昌盛公司某50兆瓦新能源藍(lán)色漁業(yè)基地項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的函；12、國(guó)網(wǎng)山東省電力公司關(guān)于濱州昌盛公司馬山子鎮(zhèn)一期20兆瓦漁光互補(bǔ)光伏發(fā)電項(xiàng)目接入系統(tǒng)方案的批復(fù)（魯電發(fā)展[2015]459號(hào)）；13、某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)保局關(guān)于濱州昌盛公司濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)一期20兆瓦項(xiàng)目環(huán)保審查意見(jiàn)。證明，在開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的協(xié)調(diào)下，原告獲得項(xiàng)目建設(shè)的部分手續(xù)。

第四組證據(jù)：歷次催款函（律師函）及郵單。證明，原告多次向被告發(fā)函要求被告履行協(xié)議約定的義務(wù)，但是被告一直怠于履行，至今未付。

被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)辯稱(chēng)，一、本案并非土地征收或征用補(bǔ)償糾紛案件。涉案項(xiàng)目在2016年4月20日已經(jīng)被某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)分局認(rèn)定為違法建設(shè)項(xiàng)目，并做出了濱某環(huán)責(zé)字[2016]3號(hào)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)和濱某環(huán)罰字[2016]001號(hào)行政處罰決定書(shū)，濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司已經(jīng)按照行政處罰決定書(shū)繳納罰款五萬(wàn)元，并自行拆除違法建設(shè)的設(shè)施及其他地上物。本案中并不存在對(duì)涉案項(xiàng)目土地或地上物的征收、征用行為，涉案項(xiàng)目拆除后土地仍由原所有人占有使用、收益。二、案涉《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》屬于無(wú)效協(xié)議，原告請(qǐng)求繼續(xù)履行案涉協(xié)議，支付2 602.3萬(wàn)元補(bǔ)償款及利息缺乏合法事實(shí)和法律依據(jù)。（一）原告無(wú)權(quán)簽署《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》。原告并非項(xiàng)目被確認(rèn)違法和拆除時(shí)的建設(shè)主體，也不是新建項(xiàng)目的實(shí)施主體，該項(xiàng)目與原告之間不存在利害關(guān)系。經(jīng)查詢國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，原告與項(xiàng)目拆除和新建時(shí)的項(xiàng)目主體濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司之間沒(méi)有關(guān)聯(lián)性，原告無(wú)權(quán)就拆除項(xiàng)目與被告簽署協(xié)議。（二）涉案項(xiàng)目拆除后不應(yīng)得到補(bǔ)償或賠償。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第五條第二項(xiàng)規(guī)定，因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任，濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司因自己的違法行為拆除涉案項(xiàng)目，無(wú)權(quán)要求國(guó)家賠償，由此產(chǎn)生的損失應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)，作為和濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司沒(méi)有利害關(guān)系的原告更沒(méi)有權(quán)利要求補(bǔ)償并簽署協(xié)議。（三）被告與原告簽署《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》缺乏法律依據(jù)、程序違法，且該協(xié)議簽署明顯不當(dāng)。首先被告不應(yīng)當(dāng)與涉案拆除項(xiàng)目沒(méi)有利害關(guān)系的原告簽署協(xié)議，簽署該協(xié)議系濫用職權(quán)行為并缺乏法律依據(jù)。其次，被告簽署該協(xié)議沒(méi)有遵守《山東省行政程序規(guī)定》的重大行政決策程序簽署，也沒(méi)有遵守當(dāng)時(shí)有效的《濱州市重大行政決策程序規(guī)定》（濱政發(fā)[2014]22號(hào)）、《某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委“三重一大”事項(xiàng)決策實(shí)施辦法（試行）》濱某工委發(fā)[2016]26號(hào)，該協(xié)議涉及財(cái)政資金2 630萬(wàn)元，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定履行重大行政決策程序或“三重一大”程序簽署，但是被告并沒(méi)有遵守法定程序，明顯程序違法。其三，被告給予原告拆除及新建補(bǔ)償明顯不當(dāng)，本案中拆除和新建項(xiàng)目的主體均非本案原告，涉案項(xiàng)目新建投資人也不是原告，如果被告按照協(xié)議支付給原告資金必然造成國(guó)有資金流失，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益，故被告將補(bǔ)償支付原告明顯不當(dāng)。三、假設(shè)《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》有效，依據(jù)該協(xié)議約定，還未達(dá)到繼續(xù)付款條件。該協(xié)議第四條約定“甲方于2017年2月15日前撥付1 000萬(wàn)元補(bǔ)償款至青島昌盛公司賬戶，剩余補(bǔ)償款（具體以第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)）于第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)完成后2個(gè)工作日內(nèi)前補(bǔ)貼到位”，依據(jù)上述約定，至今雙方?jīng)]有確定的最終審計(jì)報(bào)告，無(wú)法確定拆除及新建損失總數(shù)額，因此不具有繼續(xù)付款條件。四、原告所訴稱(chēng)的“2018年1月31日，濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所出具《資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告》”，不能作為確定涉案協(xié)議涉及的補(bǔ)償額的依據(jù)。（一）案涉補(bǔ)償協(xié)議第四條明確約定“剩余補(bǔ)償款（具體以第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)）于第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)完成后2個(gè)工作日內(nèi)前補(bǔ)貼到位。”按該條的約定，應(yīng)以第三方審計(jì)部門(mén)的最終審計(jì)報(bào)告為準(zhǔn)，而原告提交的是評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，并未按協(xié)議約定由審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)，該評(píng)估報(bào)告不符合協(xié)議約定的使用條件。（二）作出評(píng)估報(bào)告的單位并沒(méi)有獲得被告的授權(quán)委托，評(píng)估報(bào)告也沒(méi)有得到被告確認(rèn)，另該評(píng)估報(bào)告也非原告委托作出，其來(lái)源缺乏合法性。在《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》中約定的是項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償，其中包含的拆除費(fèi)用也不是確定值，只是暫估值。由此說(shuō)明協(xié)議約定的最終審計(jì)報(bào)告至今還沒(méi)有出具，也沒(méi)有得到確認(rèn)。五、依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十五條“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時(shí)效參照民事法律規(guī)范確定”的規(guī)定，本案已超過(guò)訴訟時(shí)效。涉案補(bǔ)償協(xié)議于2017年2月15日簽訂，被告向原告支付最后一筆款項(xiàng)日期為2018年5月25日，其后再未支付，原告也未向被告主張過(guò)權(quán)利。因此，即使協(xié)議有效，本案訴訟時(shí)效應(yīng)從2018年5月26日起算，至原告起訴之日止已超過(guò)了法定的兩年訴訟時(shí)效期間，依法應(yīng)當(dāng)駁回訴訟請(qǐng)求。六、被告雖先后向原告支付款項(xiàng)2 630萬(wàn)元，無(wú)論是按照拆除及新建補(bǔ)償還是政府資金扶持理由支付，都不符合法律規(guī)定。被告保留依法追回上述款項(xiàng)的權(quán)利。

被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)向法庭提交以下證據(jù)：

證據(jù)一、濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司企業(yè)信用信息公示報(bào)告一份。來(lái)源于國(guó)家企業(yè)信用信息官網(wǎng)公示系統(tǒng)。證實(shí)：濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司為獨(dú)立的公司法人，企業(yè)信用信息公示報(bào)告顯示，2016年12月22日該公司股東由原告變更為山東某昌盛太陽(yáng)能科技有限公司，自2016年12月22日起原告與濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司之間再無(wú)關(guān)聯(lián)性。

證據(jù)二、某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局《行政處罰決定書(shū)》和《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》各一份、山東省非稅收入通用票據(jù)一張。證實(shí)：1、案涉濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地電站項(xiàng)目，因環(huán)境影響評(píng)估文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)，被某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局于2016年4月20日作出行政處罰罰款，并責(zé)令立即停止建設(shè)。2、2016年5月11日，濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司已履行罰款繳納義務(wù)。3、案涉補(bǔ)償協(xié)議所涉項(xiàng)目及資產(chǎn)所有者為濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司。4、涉案項(xiàng)目位于無(wú)棣貝殼堤島國(guó)家自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，該建設(shè)行為違反了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第二十八條的規(guī)定，屬于違法建設(shè)。

該組證據(jù)能證實(shí)案涉拆除項(xiàng)目系違法建設(shè)，并經(jīng)主管部門(mén)依法認(rèn)定，該項(xiàng)目拆除后依法不應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。

證據(jù)三、2017年2月3日中共某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)[2017]6號(hào)《黨工委會(huì)議紀(jì)要》一份。證實(shí)：因案涉補(bǔ)償協(xié)議項(xiàng)目系違法建設(shè)，某管委會(huì)黨工委會(huì)議研究決定拆除該項(xiàng)目并要求依法處理，并沒(méi)有對(duì)拆除原項(xiàng)目和項(xiàng)目新建是否要給予補(bǔ)償以及補(bǔ)償額予以研究決策。《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》約定由被告承擔(dān)拆除和新建損失總額的50%既沒(méi)有法律依據(jù)也沒(méi)有決策依據(jù)，通過(guò)該份證據(jù)，進(jìn)一步證實(shí)被告簽署《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》沒(méi)有履行法定決策程序，因此該協(xié)議缺乏合法性。

證據(jù)四、《關(guān)于濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目資金申請(qǐng)報(bào)告的批復(fù)》一份，中國(guó)建設(shè)銀行單位客戶專(zhuān)用回單一份。證實(shí)：某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、財(cái)政局批復(fù)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持資金2630萬(wàn)元的扶持法人主體為濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司，而非原告。

2017年2月16日被告向原告支付代收補(bǔ)貼款1 000萬(wàn)元，但是原告并沒(méi)有實(shí)施資金指定用途的項(xiàng)目，被告缺乏法律事由獲得上述資金，系套取國(guó)有資金的行為，應(yīng)當(dāng)予以返還。

經(jīng)庭審質(zhì)證，被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)原告青島昌盛公司提交的證據(jù)質(zhì)證認(rèn)為，對(duì)證據(jù)一中第一、二兩份協(xié)議真實(shí)性無(wú)異議，但對(duì)其合法性及證明目的有異議，該協(xié)議為違法無(wú)效協(xié)議，首先，被告簽署該補(bǔ)償協(xié)議缺乏合法事實(shí)和法律依據(jù)，違反法定程序存在重大且明顯違法的情形。濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司因自己的違法行為拆除涉案項(xiàng)目不應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，另行選址新建系公司的投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)行為缺乏補(bǔ)償依據(jù)。第二、原告無(wú)權(quán)簽署本協(xié)議，無(wú)權(quán)獲得補(bǔ)償。因?yàn)樵嬖趨f(xié)議簽訂時(shí)與涉案拆除項(xiàng)目及新建項(xiàng)目沒(méi)有利害關(guān)系，原告與濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司是不同的獨(dú)立公司法人，協(xié)議簽署后原告也沒(méi)有實(shí)施拆除新建的行為。對(duì)證據(jù)一中的第三份證據(jù)因?yàn)槭菑?fù)印件被告對(duì)其真實(shí)性合法性、關(guān)聯(lián)性均有異議，不能夠作為本案認(rèn)定事實(shí)的有效證據(jù)，對(duì)該證據(jù)不予認(rèn)可，同時(shí)也能夠證實(shí)雙方簽署了上述兩份協(xié)議以后，至今沒(méi)有按照上述兩份協(xié)議的約定對(duì)項(xiàng)目拆除及新建委托第三方審計(jì)部門(mén)審計(jì)。報(bào)告復(fù)印件既沒(méi)有委托人也沒(méi)有報(bào)告出具單位的公章認(rèn)可本報(bào)告，同時(shí)通過(guò)復(fù)印件報(bào)告出具人本身也不具備審計(jì)資質(zhì)。對(duì)證據(jù)二，被告認(rèn)為和本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)沒(méi)有關(guān)聯(lián)性。該組證據(jù)均為復(fù)印件對(duì)其真實(shí)性不予認(rèn)可，同時(shí)被告也質(zhì)疑其來(lái)源的合法性，該組證據(jù)不能作為本案的有效證據(jù)使用。對(duì)證據(jù)三同證據(jù)二質(zhì)證意見(jiàn)。另外被告注意到該組復(fù)印件也就是其排列序號(hào)第13的關(guān)于濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司，濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20兆瓦項(xiàng)目環(huán)保審查意見(jiàn)中某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)分局要求濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司按規(guī)定程序開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。在排序11號(hào)的證據(jù)中濱州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)分局要求濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司在該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)具有審批權(quán)限的環(huán)保部門(mén)審批前，不得開(kāi)工建設(shè)。綜合這兩份復(fù)印件的內(nèi)容說(shuō)明濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司建設(shè)的項(xiàng)目必須要通過(guò)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)方能開(kāi)工建設(shè)。對(duì)證據(jù)四關(guān)于2020年的催款沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)證實(shí)被告收取了該函件，其郵件交寄單收據(jù)也并非原件，被告不予認(rèn)可。關(guān)于兩份律師函被告也沒(méi)有收到，該組證據(jù)附帶的客戶聯(lián)上面的字跡和簽名均非被告方人員書(shū)寫(xiě)，特別是其中的茅某，2020年曾接受過(guò)紀(jì)委監(jiān)委的審查，自此開(kāi)始不在管委會(huì)上班。因此被告認(rèn)為該組證據(jù)所謂的接受純屬偽造。

原告青島昌盛公司對(duì)被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)提交的證據(jù)質(zhì)證認(rèn)為，對(duì)證據(jù)一真實(shí)性無(wú)異議，但對(duì)證明事項(xiàng)不認(rèn)可，該案涉項(xiàng)目雖已轉(zhuǎn)讓但前期投資人系原告，股權(quán)的轉(zhuǎn)讓不能改變?cè)嫦低顿Y人的事實(shí)，也不能否定原告系案涉項(xiàng)目拆除的受損害主體，因此案涉補(bǔ)償協(xié)議與原告簽署并無(wú)不當(dāng)。對(duì)證據(jù)二真實(shí)性無(wú)異議，證明事項(xiàng)不認(rèn)可，該項(xiàng)目的違建是因被告原因造成的，被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因此給原告造成損害的賠償或補(bǔ)償。對(duì)證據(jù)三真實(shí)性不能確認(rèn)，是被告單方作出的文件，所謂的法定程序是被告作為行政主體在作出進(jìn)行合作協(xié)議以及后續(xù)的補(bǔ)償方案時(shí)非常清楚需要履行的流程，該程序是被告內(nèi)部自行完善的行為，原告作為權(quán)益受害方無(wú)義務(wù)查證被告是否履行了相關(guān)程序。對(duì)證據(jù)四真實(shí)性無(wú)異議，證明目的不認(rèn)可，該文件是被告在賬面上合法支出補(bǔ)償協(xié)議的費(fèi)用，而并非針對(duì)案涉項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性扶持補(bǔ)償，該款項(xiàng)實(shí)際系履行補(bǔ)償協(xié)議義務(wù)支付給原告的部分款項(xiàng)，原告系合法有效的協(xié)議簽訂主體，有權(quán)利根據(jù)約定收取相應(yīng)的補(bǔ)償款。

經(jīng)合議庭評(píng)議，合議庭對(duì)原告提交的第一組證據(jù)中的兩份《濱州昌盛某光伏漁業(yè)一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》予以確認(rèn)。原告提交的第一組證據(jù)中的《濱州漁業(yè)項(xiàng)目拆建評(píng)估報(bào)告》、第二組證據(jù)、第三組證據(jù)均系復(fù)印件，且被告不予認(rèn)可，本院不予確認(rèn)。原告提交的第四組證據(jù)雖系復(fù)印件，但原告已提交原件予以核實(shí)，且符合證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性原則，本院予以確認(rèn)。被告提交的證據(jù)一、證據(jù)二、證據(jù)四，原告對(duì)其真實(shí)性未提出異議，且符合證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性原則，本院予以確認(rèn)。被告提交的證據(jù)三，原告雖對(duì)其真實(shí)性提出異議，但被告已提交原件予以核實(shí)，且符合證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性原則，本院予以確認(rèn)。

另外，原告于庭審結(jié)束后向本院申請(qǐng)調(diào)取濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所材料，濱州永正有限責(zé)任會(huì)計(jì)師事務(wù)所向本院出具《調(diào)查令回執(zhí)》載明“濱永評(píng)報(bào)字（2018）第1號(hào)濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司光伏遷建項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告未出正式報(bào)告，草稿中的數(shù)據(jù)無(wú)法確定其真實(shí)性，本報(bào)告與事務(wù)所留存草稿一致”。原告調(diào)查的濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所材料（調(diào)查令回執(zhí)及錄音兩份），經(jīng)被告質(zhì)證認(rèn)為：對(duì)調(diào)查令（回執(zhí)）的真實(shí)性無(wú)異議，該調(diào)查令（回執(zhí)）可以證實(shí)案涉項(xiàng)目沒(méi)有正式報(bào)告且原告提交的所謂評(píng)估報(bào)告數(shù)據(jù)無(wú)法確定其真實(shí)性。該兩份錄音中相關(guān)評(píng)估事務(wù)所人員陳述僅為單方陳述，從其陳述中特別是錄音2中徐麗霞明確表示“這個(gè)報(bào)告不是個(gè)報(bào)告，因?yàn)檫@個(gè)報(bào)告未出，底稿上寫(xiě)著未出報(bào)告，它都沒(méi)有主體”，此外徐麗霞還陳述“ 你接受誰(shuí)的委托你都不知道，報(bào)告是給誰(shuí)出的也不知道”， 其后并明確表示“當(dāng)然不知道，知道就會(huì)寫(xiě)上對(duì)著誰(shuí)出”及錄音2中宋元晉的陳述和資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告中標(biāo)注“未出報(bào)告”字樣能夠相互印證原告提交的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告既無(wú)委托單位授權(quán)更無(wú)委托單位具體承辦人員的信息，且出具該報(bào)告的單位明確表示報(bào)告中的數(shù)據(jù)無(wú)法確定真實(shí)性，報(bào)告也未得到確認(rèn)。因此，該報(bào)告為無(wú)效報(bào)告，錄音1、錄音2及評(píng)估報(bào)告復(fù)印件不能證實(shí)原告的主張，不能作為本案事實(shí)的依據(jù)。

經(jīng)合議庭評(píng)議，因原告提供的濱永評(píng)報(bào)字（2018）第1號(hào)濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司光伏遷建項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告未出正式報(bào)告，即沒(méi)有報(bào)告原件，也沒(méi)有評(píng)估委托人，且濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所證實(shí)該報(bào)告未出正式報(bào)告，草稿中的數(shù)據(jù)無(wú)法確定其真實(shí)性，該報(bào)告不符合證據(jù)的形式要件，不能作為本案的有效證據(jù)。

根據(jù)雙方當(dāng)事人的陳述、以上舉證、質(zhì)證意見(jiàn)，合議庭確認(rèn)以下事實(shí)：

2016年4月20日，某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局對(duì)濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司作出濱某環(huán)罰字[2016]001號(hào)行政處罰決定書(shū)及濱某環(huán)責(zé)字[2016]3號(hào)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)。2016年5月11日，濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司繳納5萬(wàn)元罰款。

2017年2月3日某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)黨政辦公室印發(fā)[2017]6號(hào)會(huì)議紀(jì)要，該紀(jì)要載明此次會(huì)議就某昌盛日電項(xiàng)目拆除事宜進(jìn)行研究。

2017年2月15日，原告青島昌盛公司與被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)簽訂《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》一份，協(xié)議第二條約定被告同意承擔(dān)項(xiàng)目拆除及新建損失，為整個(gè)項(xiàng)目拆除及新建損失總金額的50%（具體以第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)）。

2017年3月，原、被告對(duì)《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》重新簽訂，協(xié)議第五條更改為“該協(xié)議僅為簽訂正式項(xiàng)目投資協(xié)議前之過(guò)度，且暫定于2017年4月30日前簽訂正式協(xié)議。簽訂正式協(xié)議后，該協(xié)議作廢”，協(xié)議其他內(nèi)容同2017年2月5日簽訂的協(xié)議內(nèi)容一致。

2017年2月16日，某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付中心向原告青島昌盛公司支付1 000萬(wàn)元。

2018年5月24日，某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政局《關(guān)于濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20兆瓦項(xiàng)目資金申請(qǐng)報(bào)告的批復(fù)》中載明“項(xiàng)目完成投資1.318496億元，擬安排區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持資金2 630萬(wàn)元”。

原告青島昌盛公司先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)郵寄催款的函件。

本院認(rèn)為，原、被告為涉案協(xié)議的簽訂主體，原告認(rèn)為被告未按照協(xié)議履行義務(wù)，有權(quán)提起本案訴訟，原、被告主體適格。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題為：原、被告于2017年2月15日及2017年3月簽訂的行政協(xié)議是否有效？被告是否應(yīng)履行協(xié)議約定的義務(wù)？原告提起本案訴訟是否超過(guò)訴訟時(shí)效？

一、原、被告于2017年3月簽訂的《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》有效。

該協(xié)議系原、被告雙方自愿簽署，現(xiàn)有證據(jù)未發(fā)現(xiàn)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，或者雙方惡意串通，損害國(guó)家利益、集體利益和他人合法權(quán)益的情形。被告雖主張?jiān)搮f(xié)議無(wú)效但并未提供相應(yīng)的證據(jù)予以證實(shí)，且涉案項(xiàng)目是否系招商引資項(xiàng)目、是否存在信賴(lài)?yán)娌⒔o予補(bǔ)償，被告具有優(yōu)先判斷權(quán)。因此，拆除違建項(xiàng)目并不影響協(xié)議的效力。對(duì)于被告主張的原告與涉案拆除項(xiàng)目及新建項(xiàng)目沒(méi)有利害關(guān)系及原告與濱州昌盛日電太陽(yáng)能科技有限公司是不同的獨(dú)立法人的問(wèn)題，因原告系案涉項(xiàng)目前期投資人，且被告開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)答辯自認(rèn)協(xié)議簽訂后已經(jīng)付款2 630萬(wàn)元，應(yīng)視為被告對(duì)原告協(xié)議簽訂主體的認(rèn)可，同時(shí)，至今沒(méi)有案外第三人對(duì)涉案行政協(xié)議提出異議，更未提出復(fù)議或訴訟，對(duì)被告的該項(xiàng)主張不予采信。

另外，因原、被告于2017年3月重新簽訂了《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》，2017年2月15日簽訂的涉案協(xié)議應(yīng)視為被新協(xié)議替代。

二、原告請(qǐng)求被告按照協(xié)議履行給付義務(wù)的證據(jù)不足。

通過(guò)原告申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的《調(diào)查令回執(zhí)》可以確認(rèn)，原告據(jù)以提起本案訴訟的“濱永評(píng)報(bào)字（2018）第1號(hào)”資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告未出正式報(bào)告，且數(shù)據(jù)真實(shí)性無(wú)法確定，該報(bào)告不符合證據(jù)的形式要件，不能作為有效證據(jù)，原告請(qǐng)求被告繼續(xù)履行案涉協(xié)議的證據(jù)不足。

三、原告提起本案訴訟未超過(guò)訴訟時(shí)效。

被告自認(rèn)原、被告簽訂涉案協(xié)議之后，被告向原告支付最后一筆款項(xiàng)日期為2018年5月25日。并且，原告先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向被告郵寄催款的函件。據(jù)此，本案訴訟時(shí)效應(yīng)當(dāng)從原告最后主張權(quán)利之日即2021年1月11日起算，原告提起本案訴訟之日為2023年9月15日，并未超過(guò)《中華人民共和國(guó)民法典》第一百八十八條規(guī)定的訴訟時(shí)效。

四、被告應(yīng)按照協(xié)議約定繼續(xù)履行協(xié)議義務(wù)。

最高人民法院在（2017）最高法行申293號(hào)行政裁定書(shū)中認(rèn)為“提起請(qǐng)求金錢(qián)補(bǔ)償?shù)囊话憬o付之訴，必須是請(qǐng)求金額或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已獲明確，如果行政機(jī)關(guān)在作出實(shí)際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應(yīng)與行政機(jī)關(guān)先行協(xié)商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權(quán)原則，即，對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對(duì)其是否合法以及明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。如果司法機(jī)關(guān)過(guò)早介入，就會(huì)有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑”。因原、被告提供的證據(jù)無(wú)法確認(rèn)涉案協(xié)議約定的“整個(gè)項(xiàng)目拆除及新建損失總金額”，且濱州永正資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所認(rèn)為無(wú)法確定數(shù)據(jù)的真實(shí)性，不滿足重新評(píng)估的條件。因此，該金額尚需行政機(jī)關(guān)作出調(diào)查、認(rèn)定，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持適度謙抑，不宜替代行政權(quán)就涉案金額進(jìn)行查明和裁量，而是尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，且涉案協(xié)議明確約定損失總金額具體以第三方審計(jì)部門(mén)最終審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)。因此，被告應(yīng)該按照協(xié)議的約定繼續(xù)履行委托第三方進(jìn)行審計(jì)的義務(wù)。

綜上，原、被告簽訂的涉案協(xié)議合法有效，本院予以確認(rèn)。原告提供的評(píng)估報(bào)告等證據(jù)因不符合證據(jù)的合法要件不予采信，原告據(jù)此請(qǐng)求被告履行行政協(xié)議給付補(bǔ)償款，證據(jù)不足，不予支持。被告是否應(yīng)該繼續(xù)履行協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)先行判斷權(quán)的事項(xiàng)，在涉案協(xié)議數(shù)額無(wú)法確定的情況下，本院判決被告履行給付義務(wù)不符合成熟原則。據(jù)此，經(jīng)調(diào)解無(wú)效，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條、第七十二條、第七十八條、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十九條、第二十五條之規(guī)定，判決如下：

一、確認(rèn)原、被告于2017年3月簽訂的《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》有效；

二、被告某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)于本判決生效90內(nèi)對(duì)《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》中項(xiàng)目拆除及新建損失進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定，并按照約定委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)；

三、駁回原告青島昌盛日電太陽(yáng)能科技股份有限公司的其他訴訟請(qǐng)求。

案件受理費(fèi)50元，由被告某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員負(fù)擔(dān)。

如不服本判決，可在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)提起上訴，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于山東省濱州市中級(jí)人民法院；也可以在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向山東省濱州市中級(jí)人民法院在線提交上訴狀。

審判 長(zhǎng) 姜守華

人民陪審員王洪偉

人民陪審員李雪峰

二〇二四 年 六 月 七 日

法官助理 范婷婷

書(shū)記員 馬秀浩

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