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回顧中國古代監察制度的發展史，可以大體看到有兩大系統，一個是諫官言諫監察系統，另一個是御史糾彈監察系統。言諫監察是中國古代監察體系之重要一翼。中國古代言諫監察從萌發到制度化、組織化，又到臺諫合二為一，歷經不同階段并最終退出歷史舞臺，為后世留下鏡鑒。如何看待言諫監察及其歷史變遷的經驗得失？一起關注本期人民論壇讀史。

言諫監察的萌發

從堯舜時代到春秋戰國時期，已有樸素的言諫踐履。 相傳在堯舜時代，就萌芽了言事諫諍，諫鼓和謗木成為當時進諫納諫的工具，用以評析政治之闕如，達到民主監督之目的。黃帝的“立明臺”、堯的“衢室之問”與“敢諫之鼓”、舜的“告善之旌”及樹立“誹謗之木”等都是諫言監察的早期方式。

諫官雛形大致創設于虞舜時代。此時諫官稱之謂“納言”，也稱“內言”。據《尚書·舜典》所說，舜授予“龍”作為“納言”之官，是喉舌之官。舜說：“龍，朕畏忌讒說殄偽，振驚朕眾，命汝為納言，夙夜出入朕命，惟信。”舜任命龍為納言官，其職責是早晚替舜發布政令，向舜傳達下情，以便他能夠聽到下面的真言而遠離“饞說殄行”，并糾正帝王的言論過失。

夏商周時，諫言官多以兼職為主。作為君王的近臣，夏朝的“遒人”是“宣令之官”，負責宣布政令、下達王命，同時兼掌諫責和糾禁，規勸告誡官員遵循政令和履行職責。商朝設有兼管監察的小臣，行使諫官之責。周朝在司徒下設有“保氏”，隨同君王參加祭祀、征伐、會同、接待賓客等事務，其重要職責就是在君王的身邊“掌諫王惡”，負責勸諫王的過失，糾正君王的惡政。針對普通大眾，周朝還設有司諫，主要負責糾察萬民的德行，以涵養他們的德性道藝。

西周已經出現形式多樣的言諫監察，“宮廷式的言諫制度”雛形初具。西周既有保氏掌諫王惡，又通過設置采詩官（或稱為行人）、猷人、民意官以及以詩賦為介開展諫諍。除了采詩官之外，還設有小司寇、鄉大夫等民意官。舉凡涉及社稷安危、遷都、立儲君等，都經由小司寇來征詢國人意見。小司寇還負責引導眾人到天子面前，由天子征詢眾人的意見，用眾人的智謀成就天子的謀略和意愿。

春秋戰國時期，政治生態惡化，禮崩樂壞，王室不斷式微而諸侯日漸雄起。各諸侯國政府機關也在變動與組建之中，中央機構日趨完善，其中齊國政府機構及其官制變化較大。作為五官之一的大諫，成為齊國當仁不讓的監察官，主要掌諫君主過失。除了齊國之外，晉國、趙國和楚國也都設置了類似諫官的職位，如晉國的中大夫、趙國的左右司過、楚國的箴尹與左徒等。

言諫監察的流變

秦漢時期，諫官依然還是加官，但言諫制度已經逐漸確立；魏晉南北朝時期言諫監察有了長足的發展，獨立的言諫機構開始登臺亮相，諫官組織越來越系統化和規范化；隋唐時期諫官組織發展基本完備，諫官言諫監察系統更為健全；自宋代開始，言諫系統則又發生了重大變化，開啟了臺諫合一的趨勢。

言諫制度確立于秦漢時期，但秦漢還處于有言諫官而無言諫專門官署的境況之中，且諫官依然還是加官。秦朝言諫監察由言事和議事兩部分構成，諫官既有隸屬于郎中令的屬官如諫議大夫、議郎、黃門侍郎等，又有隸屬于中常侍的屬官如散騎、中常侍散騎等。諫官主責是掌管議論，獻可替否，但都不司專職而是屬于兼職，且都無常員。秦朝所配備的諫議大夫多達數十人。在近臣侍官中，秦朝又設置了給事中一職，由大夫、博士、議郎兼領，也屬于加官而無定員。給事中的職責是執事于殿中，在皇帝左右侍從，備顧問應對，“尚事奏事”。秦朝還設有議事制度，凡是諸如立君、分封、宗廟、戍邊等國是軍務，都要設朝議，召集丞相、太尉、御史大夫諸臣議政。秦朝雖然設置了諫官，有議事和上書言事等形式不一的言諫方式，但言諫監察還是受到頗多的掣肘。

漢承襲秦制。太中大夫、中大夫自西漢之初就開始設置，而諫大夫則從漢武帝時開始配置，但都屬于兼職的加官。大夫、議郎乃至三公都可以兼職諫大夫。給事中由帝王尊寵之人或由其他貴戚、名儒等兼任，也無正員。漢時議事制度包括廷議、朝議與中朝官議，達到“兼聽則明”的言諫監察的效果。較之秦代，西漢的言諫規模擴大，統治者也一改秦的做法，不但不拒斥言諫，而且還時不時下詔求直言進諫。西漢時期開啟了察舉制之先河，漢武帝時期下詔要求諸侯、丞相、將軍、公卿等舉薦“賢良方正、能直言極諫之士”。東漢時期改諫大夫為諫議大夫，成為隸屬于光祿勛的諫官，官職人數為30人。

魏晉南北朝時期言諫監察實現了組織化，即開始有了以“獻納諫正”為己任的侍中寺、門下省或集書省等獨立的言諫機關建制，諫官組織初步實現了系統化與規范化，言諫監察得到更好的發展。曹魏時的侍中通常伴隨皇帝左右并參與謀劃和諫諍，被稱為“謀議之官”。曹魏時設有侍中四人，品級為三品，既有正官，也有加官，其中定員都有品第。侍中屬官包括給事黃門侍郎、散騎常侍、給事中、諫議大夫等諫官，他們的職責是規諫政治之得失，參議朝政，為皇帝提供各種政策建議等。蜀漢因襲漢制，設有諫議大夫，其屬官有議曹從事，都是正員。吳國也設有規諫官吏。三國時期諫官有了侍中寺這個辦事機構，這意味著這階段的諫官制度逐漸組織化、規范化、系統化，諫諍重要性更為凸顯。

西晉時將侍中寺改名為門下省，其職責是“盡規獻納，糾正過失”，諫諍是門下省官員的一項專職。侍中為門下省的長官，設有四人，主司謀議與諫諍。侍中的屬官有給事黃門侍郎，是“侍中副貳”，與侍中一起“俱管門下眾事”。散騎常侍屬于加官，無定員，掌管規諫。給事中也不是正官，屬于加官，掌顧問應對。東晉時期形成中書省、門下省和尚書臺三足鼎立共同執掌國政的格局，但東晉時期隨著皇權的式微，侍中地位也隨之下降。

南北朝時期依舊設了門下省，但侍中的地位和重要性則再次勃興，言諫進諫、糾正違失、朝政大事等職責都囊括其中，甚至可以在皇帝的授權下直接履行行政職權。南朝門下省的職權進一步擴大，詔令都需通過門下省下達，而尚書所奏文書也需要門下省審署。除了門下省掌諫諍之外，南朝又將門下省的散騎常侍、通直散騎常侍、散騎侍郎、通直散騎侍郎、員外散騎侍郎以及給事中等劃歸集書省，主要行“規諫”之權，獻納得失。北朝諫官同南朝一樣，或隸屬于門下省，“掌獻納諫正”，或隸屬于集書省，“掌諷議左右，從容獻納”。

隋唐時代的諫官組織發展則基本完備，言諫監察更趨系統而成熟。隋代諫官言諫監察制度基本承襲了南北朝的形式，諫官隸屬于門下省。隋置門下省，將北齊的門下、集書兩省職責又合二為一，掌諷議、諫諍，侍于皇帝左右。隋初，門下省長官設納言二人，正三品，后又將納言改為侍內。另設有屬官給事黃門侍郎、諫議大夫等一系列職官，但諫議大夫在履行職權時，并不受門下省最高長官納言的約束。隋文帝時諫議大夫的職責主要掌管獻納朝政得失，駁正君主違失，省讀奏案和封駁違失誥令。

唐代諫諍制度和諫官組織漸趨完備，門下省行使最高監察權，執掌言諫與封駁之責。唐朝皇帝視諫官為師友，尊重和信任諫官言諫。到唐玄宗時，還通過進一步確立封駁制、諫官入閣議事以及放置丹匭“招諫”等，推進諫諍制度漸趨完善。唐代諫官組織也日趨完備，門下省是極有實權的中央言諫機關，其諫官的主要職權是：封駁詔敕，制約皇權；審署申復，駁正違失；獻納諫正等。唐代還恢復了漢時的舊稱給事中，設在門下省，以進諫為主責，同時又有部分司法權、封駁權和人事審查權。給事中對皇帝失宜的詔書有封還駁回之權，能夠防止和糾正皇帝的錯誤，對皇帝的決策發揮著監督制約的作用。唐代有言事諫諍權的職官還有散騎常侍、諫議大夫，以及起居郎、左右補闕和拾遺、起居舍人等。除了給事中之外，其他諫官又分左右而置，“左”隸屬于門下省，而“右”屬于中書省。各種諫官以諫諍封駁為任，以廷爭和上封事為主要方式，所諫諍的內容非常之多，既可得聞政事，當面直言得失，匡正政治上的闕失，也可書面陳述，就朝政要事、軍國大政的得失以及皇帝的個人生活等都在諫諍之列，都可以提出意見或建議。

宋代言諫監察系統進一步擴展，從言諫機構、言諫對象來看，都發生了重大變化。一是按照職權之別分設了諫院和門下后省兩大相對獨立的部門，前者掌管言諫，后者負責審駁。在宋代，諫院脫離原本所屬機構門下省，已成為一個完全獨立的中央言諫機關，諫官也脫離宰相而獲得獨立地位，不再由宰相舉薦而轉由皇帝親授。門下后省有封駁職權，從政令到詔令都在其審議、審核之中。為了加強對宰相及文武百官的監督監察，宋王朝又在諫院下設隸屬于諫議大夫的登聞檢院和隸屬于司諫、正言的登聞鼓院。鼓院為官吏士民的進狀機關，舉凡朝政得失、公私利害、理雪冤濫乃至奇方異術等都可以經鼓院進狀，而檢院是進狀的再審機關。在門下后省又下設通進司和進奏院，前者負責向皇帝進呈奏章，后者負責上傳下達各州的公文。

二是擴大了言諫對象。宋代諫官包括左散騎常侍、左諫議大夫、左司諫、左正言、給事中等，其中給事中是門下后省的長官。諫官們原本以諫諍皇帝違失、封駁詔書和奏章為重點，但是到了宋代則轉向了以規正宰相和文武百官的違失為主。從諫諍朝政的闕如和對皇帝獻納諫正，轉向更側重規諫三省到大臣百官，這是宋朝言諫監察的重大變革。言諫之權由此開始成為皇帝監察臣下的工具，這種轉換使言諫失去了本色和初衷，成為皇帝集權專制的工具和手段，進一步強化了皇權。

三是允許臺官言事和諫官彈劾，尤其是言事御史的產生，使得監察體制發生了新變化。諫官言諫監察與御史糾彈監察原本是在各自場域獨立運行的兩個不同系統，但宋代則讓諫官可以掌彈劾，而御史又可行使言諫，有諫諍權，言諫與糾彈職能相互滲透。宋代專職言事御史的設置，更是將御史與諫官的事權結合在一起，雖然這時候臺諫機構還是各自獨立存在與運行，而且還是各司其主要職責，但事實上已形成臺諫合一的雛形。

言諫監察系統的終結

到了元代，罷去門下省和諫院，不設諫官，即使保留下來的給事中也不掌諫正和封駁之職。言諫機構取消之后，諫言之事轉到御史臺，由御史兼而行之。元代御史兼有言諫之職，這又是宋代言事御史制度的繼承與發展，至此臺諫開始完全合一，監察機構趨于一元化。元代御史兼管監察和言諫，一身二任，已成為常制，這一方面使監察權高度集中統一，另一方面也削弱了對皇帝的諫議監督。

明承襲元制，不設門下省這一諫諍封駁機關，創設了通政使司。明朝最高監察機關為都察院，除了承擔言諫的都察院御史之外，還設了吏、戶、禮、兵、刑、工等六科給事中，是作為直屬皇帝的又一獨立監察機構。六科給事中具有言諫、封駁、彈劾、監督獄訟權、廷推權等權責，分理六部規諫、封還之事，具體是“掌侍從、規諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事”。給事中在明前的歷史上都是言諫官，主掌諫正封駁，而不管糾彈百官之事，這是屬于御史的職責。但是明代給事中則是言諫與糾彈兩者職責兼而有之，甚至更偏重于劾奏彈劾的職責，其職司事實上與御史幾無差別。無論是從職權來看，還是從職責來看，元代給事中與御史幾乎是趨同了。

清初仿明制，設通政使司，有審核、駁正各衙門奏章、受理訴訟之責，但后來以“職無專司”之名被徹底廢除。清初，六科給事中自為一署，行使著原來的職權。雍正元年（1723年），科、道合一，六科給事中“內升外轉”，并入都察院，改為都察院給事中，自此實現了臺諫完全合一，以諫天子正朝廷為己任的諫職和以糾察百官為職責的御史臺都統歸于都察院，專掌風憲，以整飭綱紀為職責。都察院給事中雖然依舊是言官，但是只剩空殼。“臺諫分立”體制退場，臺諫合一體制確定，言諫監察也退出歷史舞臺。諫臺合一是封建君主集權專制的必然結果，強化了皇權對百官的監察，也標志著中國古代言諫監察在封建社會的壽終正寢。

言諫監察的鏡鑒

從萌發到制度化、組織化，又到臺諫合二為一，中國古代言諫監察歷經不同階段并最終退出歷史舞臺，其歷史變遷的經驗得失，也為后世留下鏡鑒。

一是言諫監察效度與在上者的格局與膽識息息相關。在上者有膽有識，有格有局，勇于納諫，才有諫爭輔拂之人敢于進諫，并發揮出言諫監察的效度。如齊威王施行納諫獎賞的開明征程，由此打開了進諫之門，曾一度出現“群臣進諫，門庭若市”的境況，達到了政通人和。相反，《召公諫厲王弭謗》一文則形象地刻畫了周厲王剛愎自用和止謗所招致的結果，無人敢補其過失，察其是非，最終被放逐到彘地，也給后人留下“防民之口，甚于防川”的警句。

二是要有一支品質可靠的言諫鐵軍。言諫監察離不開敢于諫爭的諫臣。中國古代所要求的大諫人選要具備剛正不阿、視死如歸、清正廉潔等品質。如鮑叔牙就任“大諫之官”，剛正不阿，敢于犯言直諫，其進諫忠言在一定程度上有助于齊國由弱轉強、由亂轉治，為齊國成為春秋霸主提供了很大的支持。中國古代歷史上出現了一個又一個可歌可泣的品質忠貞的進諫者，如夏桀時忠臣龍逢因諫被殺、商紂時忠臣比干因諫獻身、春秋戰國時忠直的史魚尸諫衛靈公、師曠操琴撞諫晉平公，以及趙國的觸龍、齊國的鄒忌、楚國的鬻拳等。言諫鐵軍既能約束皇權，又能監督百官，有利于優化決策，促進政治清明、政府清廉與官員清正。

三是言諫監察的制度化、組織化與獨立性至關重要。雖然中國古代言諫監察能夠對百官形成一定威懾，激濁揚清，但最高監察權在皇帝，監察機關很容易成為皇權的附庸，而且常常還作為工具夾雜在皇權與相權之爭中。言諫機關和諫官能否真正發揮作用，最終往往取決于皇帝的好惡和裁決。“生殺予奪”皆由皇帝獨斷，皇權惡性膨脹，眾多諫官也不得不巧于迎合而失去本色。尤其明清言諫組織的消亡，臺諫合一，對皇權僅有一點的限制和制約也煙消云散，言諫監察最終走向衰亡也是預料之中的事。因而，言諫機關是否具有真正獨立性，是否真正獨立于皇權、相權或其他機關，事關重大。

四是要夯實民眾監察的基石。從五帝到夏商周三代時期，民眾可以直接進諫首領，“衢室之問”“誹謗之木”是當時咨詢民意的方式。夏朝的民眾還可以通過“遒人”向上提出政治上的諫議。剛開始，不僅僅史官可以通過記錄君主的言行，以直筆來督責君主，樂師也可以用編唱歌誦來勸諫，樂官以唱讀歌謠來諷諫，乃至手工業者都可以用產品、民眾以諺語等對政治發表意見，評說政治得失。然而，隨著監察活動逐漸向獨立、專門化方向發展，民眾在監察的作用逐漸微乎其微。寄希望于建立起內部循環和官員之間自我監督和制約的龐大監察體系，而將民眾排斥在監察之外，民眾充其量只是在不定時且極其稀少的情形下如“欽差大臣”的微服私訪、暗察中被動參與。監察不僅僅是皇帝和監察官的事，民眾有權參與監督，官吏權力行使應當受到民眾監督，唯有激發民眾監察的積極性，筑牢監察的民眾堤壩，更好地顯現監察的威力，才會真正實現“無所不監”“無弊不察”。

選自 |《人民論壇》雜志2025年第7期

原標題 | 我國古代言諫監察的流變與鏡鑒
作者 | 中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部教授、博導，中共中央黨校（國家行政學院）人民民主研究中心副主任 舒紹福

新媒體編輯 | 常嫦

原文責編 | 李丹妮

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