近年來,單用途商業預付卡在住宿、餐飲、美容、理發、兒童娛樂、健身、培訓等生活消費領域的應用越來越廣泛,但隨著預付卡使用范圍和發卡規模不斷擴大,店鋪關門、商家跑路等現象頻發,法律法規不完善、監管存在漏洞、消費者權益保護不力等問題日益凸顯。當前,預付式消費已成為社會廣泛關注的焦點,也是亟待解決的民生問題。

一、預付式消費領域協同治理的堵點問題

一是監管法律法規不完善。目前,我國關于預付式消費監管的規定散見于民法典、消費者權益保護法及消費者權益保護法實施條例等法律法規中,但相關規定較為原則。2012年,商務部曾出臺《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》(下稱《辦法》),專門對預付卡管理進行規范,然而該《辦法》的規范對象僅限于從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的企業法人。隨著經濟社會發展,部分個體工商戶也普遍開始開展預付卡業務,實踐中,個體工商戶的經營者與消費者更容易發生預付式消費糾紛,但目前我國并沒有對個體工商戶的預付卡發放行為進行統一約束,部分省份也沒有出臺地方性規定將其納入監管,存在監管空白地帶。

二是未形成有效協同的監管機制。預付卡的發行、使用涉及商務、審批服務、市場監督管理等多個職能部門,在實際監管中各部門之間往往存在主體權責不清、信息壁壘等情況,導致監管不力、糾紛頻發。比如,根據《辦法》規定,單用途商業預付卡的發卡企業應在開展單用途卡業務之日起30日內,按照規定向相應商務主管部門辦理備案,但實踐中可能因各地行政許可權改革而有所不同。以寧夏回族自治區石嘴山市惠農區為例,在深化相對集中行政許可權改革推進審批服務事項劃轉工作中,惠農區采取審管分離模式,由審批服務管理部門承擔預付卡備案職責、商務主管部門承擔預付卡業務日常監管職責,但兩部門之間缺乏信息共享機制、監管信息不對稱,沒有形成監督合力,一定程度上影響了對預付式消費的監管效果。

三是預付消費者權益保護不力。實踐中,預付式消費存在諸多風險。首先,在這類消費中,發卡主體與消費者常存在未簽訂書面合同或者簽訂的合同中有霸王條款的情況。其間,一旦產生消費糾紛,消費者必然面對舉證難、維權難的困擾。而當消費者不滿意經營者提供的服務想要退卡時,經營者往往會以各種理由拒絕。即使有些經營者同意退款,也會設置許多限制條件,或者收取一定的退卡費用,延長退款周期。其次,預付式消費中極易出現發卡主體變更后“新人不理舊賬”的情況,導致消費者投訴無門,損失難以追回。此外,預付式消費往往需要消費者填寫個人隱私信息才能辦理預付卡,如此一來,消費者個人信息存在泄露風險。

二、預付式消費領域協同治理的對策建議

一是完善監管法律法規體系,有效彌合監管縫隙。在國家層面,要進一步健全完善預付式消費的法律法規。在健全完善單用途商業預付卡發卡企業的備案、監管及糾紛解決途徑等內容的基礎上,明確對個體工商戶開展預付卡業務的監管依據,統一行業監管標準,細化預付式消費中經營者的義務和消費者的權利,構建與市場發展適配的法律制度,堵塞監管漏洞,更好保護消費者權益。在省級層面,要積極探索出臺地方性規范,細化預付式消費的相關規定。比如,加快制定規范、翔實、操作性強的單用途商業預付卡管理地方性法規或規章制度,建立準入、備案、保證金等一整套預付式消費管理制度,細化各行業預付卡備案監管職責,明確商務、市場監管、教育、文化、交通、體育等行業主管部門的職責分工,探索建立預付卡管理聯席會議制度,協調解決預付卡管理重大問題,為預付式消費市場提供明確的法律指引。近年來,上海、江蘇、北京、甘肅等地先后出臺了預付式消費的相關政策、法規,明確了單用途卡行業主管部門的職責分工,并將個體工商戶納入監管范圍。

二是構建綜合監管機制,提升協同監管效能。可根據單用途商業預付卡從發行、使用到終止以及預付卡合同設置的現實狀況,梳理不同行業部門在具體行業領域中的職能和權限,形成權力清單,明確責任主體,避免權責不清、多方監管導致對該行業預付卡的監管缺位。同時,建立多部門聯合執法協作機制,由各級政府牽頭組織市場監管、商務、審批服務管理、金融監管等部門,適時開展預付式消費專項執法行動,整治預付式消費市場亂象;健全“事前信息共享、事中聯動管理、事后聯合處置”的管理體系,做好預付卡備案管理、日常監管及投訴處理等各項工作;完善“檢察+行政”工作機制,凝聚消費者維權法治合力。預付式消費糾紛案件普遍具有群體性、多發性等特點,面對商家,消費者往往處于弱勢地位,存在維權難的困境。由此,建議檢察機關通過開展預付式消費領域公益訴訟檢察監督,以專題調研報告啟動府檢聯動機制,推動行政執法與檢察監督協同聯動,給預付式消費領域協同治理提供強有力的司法保障。

三是加強預付消費者權益保護,優化消費者維權途徑。首先,針對糾紛多發、投訴較多的行業領域,可適當增加執法檢查的頻率;建立事前審批機制,為預付式消費設立資金專門管理賬戶,由金融管理部門牽頭,會同相關銀行建立預付資金第三方監管平臺。所有開展預付卡業務的經營者均須入駐此平臺,同時加強對預付資金的監管,避免經營者卷款跑路,消費者損失難以追回。其次,可以探索建立“預付式消費風險預警及協同治理”應用場景,利用大數據、人工智能等技術手段,對預付式消費糾紛進行智能預警和預測,及時發現潛在風險點,推進數字化治理。通過數據分析,還可以識別糾紛高發領域和環節,為制定針對性措施提供參考,同時加強對預付式消費數據的監管和保護,確保消費者個人信息安全。最后,要加大宣傳引導力度,引導消費者樹立風險意識、依法維權意識,有效推進經營者依法規范、誠實守信經營,讓預付式消費市場更加健康、規范、利民。

(作者單位:寧夏回族自治區石嘴山市惠農區人民檢察院)

作者：王天棟 張浩 李巖巖新聞來源：正義網