消費稅改革是未來一段時間稅改的焦點。

早在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要就提出“調整優化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下劃地方”，去年三中決定明確“推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方”，今年政府工作報告在談及2025年工作時，也提出“加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方，增加地方自主財力”。

關于消費稅改革到底怎么理解，小鎮在《》已經介紹了。營改增之后，廣大內陸地區政府一直欠缺一個骨干稅種，高度依賴土地財政和中央轉移支付，這并不健康，也不可持續。

目前最適合調整的就是第三大稅種的消費稅，過去消費稅在生產和批發環節、向大中型企業征收，就導致消費稅來源高度集中，全國重點稅源企業繳納的消費稅占比長期在90%左右，而這些重點企業大多在經濟發達地區。

也就是說內陸、欠發達地區民眾的消費，貢獻的消費稅大頭被發達地區拿走了。于是富者越富、窮者越窮，把征收環節后移到消費環節，內陸、欠發達地區就可以從本地人消費上獲得相應的稅收，當地政府對土地財政的依賴就下降了，也有錢去發展本地民生，也就有了促進消費的積極性。

最近有讀者留言問消費稅改革是不是又擱置了？因為從去年三中提出到現在快一年了，沒看到實際推進。

小鎮回復說不會的，只是因為消費稅改革實在太復雜，所以需要更多時間，但改革是一定的，甚至不僅消費稅要推進征收環節后移，未來增值稅也需要進行一定的改革，要從現在按生產地原則分配，逐步擴大向消費地分配的試點范圍，改革主要是服務業。

目前增值稅方面，已經出現了一些消費地分配改革的試點，比如跨境電商和電信業，就是按照消費者所在地征收并歸屬地方。而2019年印發的《關于調整完善增值稅留抵退稅地方分擔機制及預算管理有關事項的通知》，主要改革就是調整地方分擔機制，也就是“增值稅留抵退稅地方分擔的50%部分，15%由企業所在地分擔，35%由各地按增值稅分享額占地方分享總額比重分擔”，這項改革也暗含了增值稅消費地分配的邏輯。

只是增值稅作為第一大稅，輕易動不得，目前在生產制造領域還是要基本維持生產地分配原則，但服務業具有本地屬性，所以才更好改一些。

不說遠了，還是先回到消費稅征收環節后置改革。

正如前面所說，只有推進這一改革，才能充分調動地方促進消費、提高服務供給質量的積極性。

為什么這么說呢？

小鎮就拿最典型的旅游舉例。

前幾天，小鎮在《》，提到了“國際旅游收入”，中國國際旅游收入遠低于應有水平。2024年，按照聯合國旅游組織統計口徑，占GDP比重只有0.21%，按照中國統計口徑也只有0.5%，如果參考美國、印度的標準，至少可以翻倍，這就是一年一千億美元的新增收入，而且國際旅游收入含金量極高，能夠帶動幾倍的GDP增加值，僅此一項就可以提高1%的GDP增速。

而且，在國際貿易方面，目前中國貨物貿易優勢極大，2024年順差占全球的41%，但在服務貿易方面，中國長期巨額逆差，旅游就是逆差最大的一項。比如2019年，旅游服務貿易逆差高達14941.6億元，與當年15024.9億元的服務貿易整體逆差大體相當。

當然旅游這一項也包括留學等其他出境消費，并不僅僅是傳統理解的去境外玩的旅游，但出境游玩仍然是逆差的主要來源。

之所以選擇去國外玩，很大程度是因為國內旅游服務供給太差了，可以說國內旅游業存在系統性的嚴重問題。

幾乎任何一個旅游城市，都不可避免地存在坑蒙拐騙，也只有以工商業為核心的發達城市，才能形成一個比較健康的旅游環境。比如杭州、北京以及去年爆火的淄博，都是本地經濟很發達，有強大的二、三產業，旅游收入占比并不高，所以才能把旅游環境搞好。

因為，旅游業紅火，對大多數城市的地方政府而言，是虧損而不是賺錢。

要搞好旅游，在基礎設施建設和社會治理上要投入巨大成本。比如道路、機場、景區、游客中心等設施開發，還有后續的運營維護，旅游旺季還要加強公共安全、應急管理、垃圾處理等成本。而且旅游淡旺季導致對社會資源的需求波動范圍極大，旺季時候需要特別高，淡季需求甚至不到高峰的一成，這就導致巨大的資源浪費，但想搞旅游又不能不提高供給上限。

而與巨大投入相比，地方政府并沒有從旅游火爆中取得相應的稅收，注意這里強調的是地方政府。旅游相關從業者當然賺錢了，但目前旅游業主要從業者是小微企業和個體戶，甚至都沒有市場主體身份，這類市場主體，往往是免稅的，或者只征收很少的定額稅，這點錢根本不足以對沖當地政府的巨大旅游開支。

這跟增值稅、消費稅的稅制有關，全國的游客來了，但是貢獻的稅收大頭還是流向了發達地區。

旅游的大頭無非是交通、住宿、餐飲、景點門票以及可能的購物。交通方面無論高鐵還是飛機，稅是給到對應的大企業；住宿方面，小型的民宿、酒店，基本是免稅的，而大型連鎖酒店，稅也基本回流到連鎖酒店注冊地政府，而且現在訂酒店一般通過攜程、去哪兒等OTA平臺，這些平臺的稅也是回到注冊地或者區域納稅中心。

餐飲跟住宿是類似的，而購物方面，除非是本地產品，否則如果是小商品之類旅游紀念品，稅收的大頭還是給到生產地；所以，一些旅游城市往往把景點門票搞得特別高，就是因為只有門票收入是穩穩地落到地方手里。

所以，想要搞旅游的城市，最好的辦法是在當地配套建設小商品生產集散中心，注意最起碼要有一個集散中心，這樣起碼可以拿到批發環節的稅收。比如云南搞旅游業，2008年就借鑒義烏小商品城的模式，搞螺螄灣百貨批發商業中心，有了這個中心，云南旅游業就能留下更多的稅收，否則云南無論賣出去多少旅游紀念品，稅收的大頭還是被類似義烏等地拿走。

這在旅游方面，有一個專門名詞，就是“旅游收入漏損”，意思是旅游目的地為了支撐旅游業發展，需要購入外地商品、勞務或貸款等，導致發展旅游業并沒有給當地經濟帶來實際利益，甚至旅游越火爆，損失、外流越嚴重。

所以，就不難理解一個現象：以旅游聞名的城市，明明游客到訪人次非常多，但當地旅游業往往是虧損或者不賺錢。

比如5月17日，桂林旅游發布公告，稱5年累計虧損近10億；還有全國十大旅游城市的西安，4月西安旅游發布財報，也是連續虧損。

既然發展旅游業，當地政府很難通過旅游獲得抵消投入的稅收，甚至是穩賠不賺，那為什么還堅持發展旅游業？

因為，不發展旅游業也沒什么其他優勢產業，發展旅游業最起碼可以增加當地老百姓的收入，解決很大一部分就業；而且對地方政府而言，發展旅游是手段，獲得收益的主要來源是伴隨旅游而來的投資和旅游房地產。

前者比如淄博，去年旅游爆火，財政收入幾乎沒有多大變化，但借助旅游出圈，淄博的城投債引發爭搶，也有更多企業通過旅游關注到淄博的營商環境和當地產業、交通優勢，增加了在淄博的投資。

而對于桂林、麗江、承德等旅游城市而言，重點就是旅游房地產了，包括文旅項目、房地產、商業寫字樓等。不過，發展旅游房地產，基本上只是為地方政府臨時解決財政緊張問題，但后患無窮，后面得慢慢還。比如桂林旅游之所以五年巨虧10億，就是因為過去過度圈地投資旅游項目、盲目開發旅游地產導致的。

2020—2022年疫情導致旅游城市人流銳減，就提供了非常有力的證據。疫情前的2019年旅游人數基本是歷史最高，但2019年當地稅收與2020—2022年差別不大，足以證明，火爆的旅游并沒有給旅游城市的政府帶來相應的財稅收入。

比如麗江2019年財政總收入72.66億元、稅收28.81億元，2020年財政總收入68.89億元、稅收27.45億元，分別下降5.19%和4.72%，基本沒有變化。

但這兩年麗江旅游可是天上地下，2019年麗江接待游客5402.35萬人次，旅游業總收入1079.26億元，而2020年只有2625.1萬人次、510.41億元，跌了一半。

其他旅游占比高的城市也基本類似。比如西雙版納2019年稅收25.14億元、2020年23.71億元，下降5.7%，但旅游人次、收入分別下降59.09%和55.31%；而2024年西雙版納游客達到7043.99萬人次，比2019年增長45%，但這一年稅收收入也不過是27億元。

其他如承德、張家界、黃山、敦煌、鳳凰、阿壩等就不一一查了，基本差不多。

怎么改變呢？

關鍵要讓旅游城市能夠通過旅游本身賺到錢，這里的賺錢重點是地方政府獲得對應的稅收。

僅消費稅征收環節后置是不夠的，因為消費稅不是普遍稅，有特定的征收范圍，跟國外的消費稅不是一個東西。比如日本的消費稅，其實對應中國的增值稅，而日本的個別消費稅比如酒稅、煙草稅才對應中國的消費稅。

目前中國消費稅主要是引導消費，僅對15類商品征稅。比如有害身體的煙酒，存在安全隱患的鞭炮煙火，涉及環境污染的成品油和木質一次性筷子，以及較高消費的化妝品、珠寶首飾、高檔手表、游艇等。

不過消費稅的調整，已經可以將不少消費貢獻的稅收從發達地區轉移到消費發生的當地。

而下一步，在更多的服務消費領域，也有必要逐步推進增值稅從生產地分配向消費地分配轉變，最起碼要類似留抵退稅地方分擔機制改革，拿出一部分歸消費地所有。

如果做到這一點，那么旅游城市就能夠通過旅游本身獲得相應的稅收，當地政府自然有更多財力和積極性去改善旅游環境，打擊坑蒙拐騙，通過不斷提高旅游服務供給質量，堂堂正正地從全國乃至全球游客手中賺錢，就不用總是想著在旅游地產和門票上做文章。

拿杭州免門票來指責旅游城市，這是不道德的，也過于苛刻，畢竟杭州依靠強大的產業和經濟優勢，持續不斷地從其他旅游城市的旅游業中獲得稅收。

同樣的，全民發錢也未嘗不可，但如果不解決消費稅、增值稅分配改革問題，那么廣大內陸、欠發達地區的消費，稅收還是源源不斷流入發達地區。轉移支付過個手又回流到富裕地區，并不能根本解決內陸地區財政困難，很多事也就不好辦了。

這就是稅改為什么如此困難，本質就是央地、區域之間的分配，古今中外，都是事關根本的重大改革。

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